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颜庆伟/衡阳市农村文化建设财政投入问题的调查与思考
时间:2009/10/15 16:27:16    来源:本站原创      作者:佚名
 

衡阳市财政局

    《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》是农村文化建设的一个指导性文件,对今后五年加强农村公共文化建设、丰富农民群众文化生活、创新体制机制,繁荣农村文化、动员社会力量支持农村文化建设等,都作了明确规定和具体部署。我们相信,农村文化的春天即将到来。在这一过程中,财政部门如何履行职责,完善政策措施,增加投入,确保农村公共文化建设的资金需求,提高财政资金使用效果,将是一个新的重大课题。

    一、衡阳农村文化财政投入的现状分析

    衡阳市是一个农业大市,辖5县2市5区,210个乡镇(街道),4897个行政村,总面积1.53万平方公里,总人口722.61万人,其中农业人口478.37万人。衡阳市也是一个文化底蕴深厚、文化资源丰富的地方。从西汉建制至今已有2000多年的历史,文人名仕数不胜数,境内有国家级重点文物保护单位1个,省级重点文物保护单位23个,市县级文物保护单位130个。馆藏文物2万多件,其中国宝级文物1件,国家一级文物34件。地上地下不可移动文物849处。国家民间艺术之乡3个,省级民间艺术之乡5个。全市共有文化(含文物出版,下同)单位146个,在职员工2102人,其中县市区属文化单位128个,在职员工1204人。乡镇文化站147个,在职员工339人。

    然而,相对于如此丰厚的文化基础,财政对文化的投入明显不足。

    一是投入总量不足。2005年全市财政决算显示,文化文物出版单位财政拨款2994万元,占财政总支出5.8%,全市人均文化支出4.15元。文化单位实际支出4201万元,按职工总人数计算,人均综合支出1.64万元,相当于教育单位人均支出的87%,相当于行政管理单位人均支出的72%。县市区文化单位人均支出只有0.9万元,最低的一个县只有0.6万元。显然,整个文化事业缺少财政资金保障,一些县市连文化单位职工的基本“口粮钱”都没有给足。农村文化事业支出则更少,2005年乡镇文化事业支出191万元,占全市文化事业费的6.4%,按乡镇文化站人员平均只有5600元,基本上就只是安排乡镇文化专干人员工资。衡阳县73个乡镇文化专干,其中20人每年安排工资2150元,43人每年600元包干,还有14人为自收自支编制,财政未安排一分钱。

    二是农村文化投入主体单一。2005年,除了中央财政对衡阳市农村广播电视“村村通”工程补助23万元资金外,中央、省、市各级财政基本上没有对农村文化、科技、体育、广播电视安排过专项资金。这与上级财政对农林水利、农村教育等事业的支持力度相比差距很大,也与中央对农村文化的重视和要求截然不同。在乡镇一级,由于乡镇财政都是“吃饭”财政甚至是“半饥饿”财政,而体制上乡镇文化站属于县管单位,也不可能对农村文化有投入。所以,农村文化投入基本上都是县级财政投入。

    三是财政对农村文化投入的增幅是下降的。1995年,衡阳市文化事业费为823万元,到2005年达到了2994万元,十年间增加了3.6倍。而同期,行政事业单位职工平均工资水平提高了约4倍,财政支出总量增加了4.2倍。很明显,文化部门占有财政资源的份额在缩减,文化事业与经济社会的发展极不协调。特别是在农村,财政对文化的投入实在太少,广大农民群众基本上没有得到政府的文化“雨露阳光”,农村文化阵地被荒漠化也就必然了。

    衡南县三塘镇是离市区不到二十公里的经济相对较发达的乡镇,文化站6名专干,县财政统一按全额编制3人每人每年拨款7500元、差额编制3人每人每年拨款1500元到镇财政,其余没有任何经费来源。6名文化专干中有5人领着财政给的这一点钱或外出打工或闲居在家,只有1人在镇上帮着镇政府做些中心工作,组织文化活动的时间很少。镇上的电影院兼会堂早已成为危房,农民的文化活动不是看电视就是打牌。落后的和低俗的文化乘机侵入广大农村,乡风文明受到到严重冲击。

    二、农村文化建设财政投入的需求矛盾

    从衡阳市农村文化的现有基础来看,要实现从2005年到2010年五年内建立和完善农村公共文化服务体系的目标,需要巨大的政府投入,任务非常艰巨。

    1.农村文化机构和队伍建设的投入。在理顺农村文化管理体制、实行文化事业单位人员从业资格制度、提高农村文化队伍整体素质的基础上,要切实提高农村文化工作者的经济待遇。现在衡阳市农村文化工作者得到的待遇只有应发工资的50%左右,要足额发放人员工资,每年全市财政必须增加安排文化事业支出473万元,五年需增加财政投入2365万元。

    2.广播电视进村入户的经费投入。收看电视是最受农民欢迎的文化项目,也是当前农民最主要的文化生活方式。让农民群众收听收看到频道更多、质量更好的广播电视节目,应是农村文化建设的重点。衡阳市不少县市已经将有线电视主干线铺架到乡镇,为有线电视进村入户作好了前期准备。但投资额非常巨大,每村约需20万元。全市4897个村共需投入建设资金达97940万元。每年每村还需要1万多元的维护费用。

    3.乡镇综合文化站和村文化室的建设资金。现在的乡镇文化站只是“一间房子,一块牌子,一张桌子,一枚章子”,必须按照规定标准,建设成为集图书阅读、广播影视、宣传教育、科技推广、科普培训、体育健身和青少年、老年活动基地于一体的综合性文化站。按照每站建设资金20万元的概算,全市210个乡镇共需建设资金4200万元。

    4.农村电影流动放映车和多功能流动文化车的配置资金。这是繁荣农村文化,让农民在自己家门口享受文化生活的必要设施。按照每乡镇二台共30万元计算需资金6300万元。

    5.农村图书采购经费。现在即使是县级图书馆购书经费也严重短缺,藏书不足。如果使衡阳市到2010年人均更新和增加图书0.3册,需购买图书216万册,按照每册10元的价格共需购书经费2160万元。

    6.文化信息资源共享工程建设资金。在县市区一级设文化信息服务中心约需资金60万元、在乡镇和村依托现代远程教育网络设立文化信息服务点约需设备资金2万元。据此计算,全市需文化信息资源共享工程建设专项资金10937万元。

    7.发掘、整理和保护优秀民族民间文化资源。衡阳是一个文化底蕴浓厚的地方,省级以上民间艺术之乡就有8个,具有地方特色的民间文化活动有湘剧、祁剧、花古戏、渔鼓、皮影戏、龙狮、岳北山歌等,还有大量地上地下不可移动文物和农村古建筑。对这些优秀文化资源进行保护和传承,需要巨额的资金投入,单是已列入国家第一批非物质文化遗产保护项目的湘剧,就需要投入资金2600多万元。

    8.开展“三下乡”活动和组织群众文化活动。由政府买单,送文化下乡活动,平均每年每县市开支40万元,全市每年需要政府财政投入480万元,五年共需投入2400万元。每个乡镇每年再安排2万元的农村文化站办公及业务费用,每年需要增加文化事业费420万元,五年至少需要财政支出2100万元。

    总之,要真正落实中央的文件精神,实现加强农村文化建设的目标,“十一五”期间,衡阳市对农村文化的政府投入将不会少于14亿元,这还不包括文化事业单位的改制成本和支持农村民办文化的税收优惠等无法预计的投入。以目前基层财政的能力来看,这样巨大的资金投入将是无法实现的。

    三、农村文化建设财政投入的政策取向

    加强农村文化建设,构建农村公共文化服务体系,是一个庞大的社会工程,也是一个复杂的系统工程。实施和完成这个工程,必然需要财政大量投入。但在确定财政投入的政策和策略以前,需要正确看待和分析农村文化建设中存在的障碍性因素,客观、适当地评估财政投入的作用。

    湖南省文化厅组织的“三下乡”活动2004年、2005年分别到衡山县萱洲乡和沙泉乡演出,阵容大、档次高。衡山县文化局也做了大量前期宣传造势工作,但两场演出观众都寥寥无几。衡南县“送电影下乡”,2004年到三塘镇演了20多场,都是观众稀少,效果很差。

    两个县的文化局干部和乡镇干部对这些现象都作了同样的分析,应该说他们找到了当前农村文化建设的障碍性因素:

    一是农村经济发展水平不高。文化是政治和经济的反映,经济基础决定着文化消费。现阶段,农民的物质生活尚未满足,不可能有很多的文化需求,追求物质丰富远远胜过追求精神享受。这是制约农村文化发展的根本原因。二是文化传播渠道多元化。一台电视机足以让农民了解外面的世界,电视播放的文艺节目应有尽有。看电视是农民最主要的文化、休闲方式。三是农村人员结构发生了变化。年轻人都外出打工了,留守农村的大多数是妇女儿童和老人。他们要看家或外出不方便,没有参加文化活动的那份激情。四是“送来的文化”很多不合农民胃口。现在农民特别是留守在乡的那部分农民喜欢的电影大多是八十年代以前的老影片,对现代的一些情感题材影片甚至很反感。喜欢的戏剧是有本地传统特色的花古戏、皮影戏等,对观看文艺演出觉得不如看电视。喜欢的图书是农业实用技术、卫生保健和法律政策方面的书籍。五是缺少文体活动场地。现在乡镇基本上没有影剧院、文化活动室、体育场等文体设施。村级文化活动室就更是“凤毛麟角”了,连阅报栏也找不到。文化场地和设施匮乏不仅没有文体活动的平台和阵地,而且没有文化氛围。六是文化管理体制存在问题。乡镇文化站由县文化局直管,乡镇政府管不着,文化部门管不到。乡镇文化专干要么专干不专,长期游离在文化工作以外;要么专干不干,很少去想方设法组织农村文化活动。

    很明显,农村文化建设存在不少的障碍性因素,财政投入不可能解决农村文化建设中的所有问题。我们不能寄希望于财政增加有限的投入就能让农村文化丰富和活跃起来。但同时,政府财政必须积极作为,明确自己的责任,统筹规划,完善政策,切实加大投入,保障农村文化建设的持续健康发展。

    (一)必须充分认识农村文化建设财政投入的意义和作用

    目前农村文化建设相对滞后,农民文化生活比较贫乏,城乡文化发展水平差距较大,不仅制约着农村经济社会发展、农业增产和农民增收,也制约着全面建设小康社会的目标实现。加强农村文化建设不仅具有重大的政治意义,也具有实实在在的经济意义。加大农村文化建设财政投入力度,既是财政服务政治,服从大局,与党和国家的大政方针同频振动的体现,也是公共财政为社会共同需要提供公共产品和公共服务的要求,还是引导农村消费,发展农村文化产业,培植新兴财源的重要举措。各级财政对于农村文化建设的意义和作用要充分认识和高度重视,明确自己的责任,调整支出存量结构,适当安排增量,提高文化事业费支出特别是农村文化事业支出在财政总支出中的比重,建立农村文化发展经费保障机制。

    (二)农村文化建设财政投入要符合公共财政理论

    文化既是一项事业,也是一个产业。它既是社会共同需要的公共产品,又可以通过社会和市场获取资源。因此,政府财政对于农村文化建设要有所为,有所不为。凡是市场和社会可以作为的政府财政不要介入,市场缺失的属于社会公共事业的部分才由政府承担起来。具体来说,农村文化建设财政投入主要应该是乡镇综合文化站建设的投入、农村文化机构和队伍建设的投入、开展“三下乡”活动的投入和发掘、整理、保护优秀文化资源的投入等。其他项目则可以出台政策和措施动员社会力量和吸取市场资源去实施,比如,广播电视进村入户虽然投资巨大,但完全可以通过向用户收取开通费和收视费予以补偿。

    (三)农村文化建设财政投入要遵循经济社会发展规律

    农村文化建设不应该超越农村经济发展水平和农民文化消费能力。否则,将造成人力、物力、财力的浪费。农村党员现代远程教育基本上没有发挥预期的效果,设备闲置,而且还需要派人看守。农村数字化文化信息服务网络如果建起来也可能是同样的效果。因此,农村文化建设应该立足于农民现有的文化需求,适当地超前引导,并分步实施。目前,看电视是农村最普遍的文化休闲方式,农村文化建设要因势利导,积极发展有线电视,让更多的农民群众收看到频道更多、质量更好的广播电视节目。对于建设农村数字化文化信息服务网络和建设村级文化活动室则不要搞“一刀切”,有条件的地方可以先搞,没有条件的地方可以等条件成熟以后再搞。

    (四)农村文化建设财政投入要实行中央地方共担

    农村文化建设需要大量的投入,市县政府根本没有财力承担得起,特别是衡阳市这样的农业大市、人口大市,没有可能为农村文化建设提供有力的经费保障。这也是2002年国务院下发加强基层文化建设,用先进文化占领城乡阵地的指导性意见后,衡阳农村文化并未取得明显成效的根本原因。因此,要真正落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》,推动农村经济和社会全面进步,中央财政和省财政需要努力增加农村文化建设投入,特别是对衡阳这样的农业大市、人口大市、财政弱市的农村文化建设承担更多的责任。

    (五)农村文化建设财政投入要改革投入方式

    分清基本支出和项目支出。对文化单位的基本支出必须与其工作业绩挂钩,与对农民提供文化服务数量挂钩,“养事不养人”,通过财政手段支持文化单位改革用人机制,择优汰劣,将那些安置性的闲散人员淘汰出局,为农村文化建设提供组织保证和人员保证。加大农村文化项目投入。对基础设施建设可以借鉴农村中小学危房改造的方式,由上级财政提供专项资金和进行项目管理,分年度实施到位。建立民间文化保护和发掘专项资金、民间文化引导(奖励)资金,弘扬主旋律文化,鼓励农民自主文化活动,繁荣农村文化市场。

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