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董植葵/新农村基础设施建设PPP典型案例调查——沙岭镇农村秸杆气化站的建设与管理
时间:2009/10/15 16:26:24    来源:本站原创      作者:佚名
 

沈阳市财政局

    在社会主义新农村基础设施建设中引进PPP的管理模式是一种全新的理念。PPP是英语public-private partnership的缩写,通常翻译为公私部门的伙伴关系,是目前国际上愈益为人们所看重的为基础设施和公共事业进行融资与管理的一种模式。在农村基础设施建设中引进民间和民营资本及其管理方法,对于我国加快社会主义新农村的建设步伐具有十分积极的意义。沈阳市于洪区沙岭镇秸杆气化站的建设与管理在PPP模式的运用上提供了许多很好的经验,值得思考与总结。

    一、沙岭镇秸杆气化站采用PPP模式的基本情况

    秸杆燃气是通过专用设备将农作物秸杆、稻壳等固体生物质原料经过燃烧产生的方便、清洁的燃气,是供人们使用的一种新型的环保能源。这种技术的产生与应用将彻底改变目前农村普遍应用的直接燃烧秸杆做饭、取暖的传统的用能方式。对于改善农民生活条件,开发利用环保、可再生能源,促进社会主义新农村建设具有十分重要的意义。沙岭镇充分利用PPP模式,推动秸秆气化站的建设与管理,取得良好经济社会效益。

    (一)秸秆气化站的建设、资金筹集和管理

    1.秸秆气化站的建设。于洪区沙岭镇位于沈阳市西郊,紧邻沈阳绕城高速公路,是二、三产业比较发达的农村乡镇。2003年该镇按照全市统一规划,进行旧区改造,在沙岭村建设“园东小区”,村民告别了一家一户的农村庭院,统一搬进了新建的楼房。由于该地区远离城市煤气管网,村民炊事燃料问题凸显出来,秸杆气化站的建设及时解决了这个问题,为农民生活带来了方便。该站当年建设当年受益,设计用户1200户,目前已增加到1500户,是沈阳市规模最大的秸杆气化站。

    2.秸秆气化站建设资金的筹集。按照沈阳市秸杆气化站建设资金的筹集方式,资金由市区两级财政补助一部分,其余由农民自筹,自筹比例一般占总投资的三分之一。该站建设总投资263万元,其中:市财政补助130万元,区财政补助25万元,承建单位(于洪区旧区改造开发公司)投资108万元,负担了应由农民自筹的那部分资金。

    3.秸秆气化站的管理。气化站建成后,由园区物业公司管理。服务周到,管理规范,收费合理,受到农民群众的欢迎。

    (二)新型投资管理模式显现多重效果

    沙岭镇秸杆气化站采用了新的投资建设与管理模式,经过几年的摸索与实践,目前已实现良性运转,显现出多方面的效果。

    1.农民满意。一是经济上划算。目前每立方米的秸杆燃气收费0.3元,平均每天用2.6立方米的气,花掉0.78元,一个月用23.4元就够了。如果用液化气罐15公斤需90元,节省着用每月至少也要45元。也就是说,用秸杆燃气每月至少节约资金21.6元,节支率为48%。二是使用上方便。解决了换液化气罐不方便和价格不稳定的问题。新的燃气点火快,压力稳定,不熏锅。农民感觉过上了城里人的生活,心里的满足感油然而升,对新农村的向往进一步具体化。

    2.开发商满意。开发商在接受调查时坦言,在建站初期投入资金108万元,担负了应由农民自筹的那部分资金,受到农民的欢迎,为销售商品房赢得了人群。更重要的是燃气进楼成为农村商品房的新卖点,即使比其他商品房价位略高一点,人们也愿意买。按每平方米多卖10元钱计算,目前小区已销售20万平方米,多卖200万元,早已收回投资。

    3.政府满意。为老百姓把好事办实,把实事办好,这是党和政府的一贯主张,老百姓满意了,是政府的最大政绩。保证国家资金的安全也是党和政府的一贯要求。气化站建成以后,交由物业公司统一管理,改变了以往国家资金投放后无人管理的局面。据调查,园区物业公司2005年收取燃气费21.5万元,费用18.5万元,保证开支外,略有赢余。按照现行收费标准,还有很大的涨价空间,因此,物业公司参与管理的积极性很高。从客观上为国家资金的投放营造了管理平台。

    二、几点启示与思考

    (一)新农村基础设施建设引进PPP模式切实可行

    受财力、体制、管理等多种因素的制约,现阶段政府对农村基础设施的投入还是有限的,特别是县区以下的基层财政很难拿出足够的资金用于农村基础设施建设。在这种情况下开展多渠道融资,加快新农村建设是十分必要的,沙岭镇的做法也证明了它是可行的。在我国农村基础设施十分缺乏的同时,对已经建设的基础设施又往往没有能够很好的加以利用和保护。同城市相比,农村基础设施重建设、轻管理的现象更为严重。常常出现有人建设、有人使用,无人管理的情况。主要是权责不明,利益不相关所导致的结果。沙岭镇的做法很好的解决了这个问题。

    (二)应用PPP管理模式要实事求是并因地制宜

    农村基础设施不同于城市,在建设与管理中成功的应用PPP模式必须实事求是,因地制宜。应注意以下几个方面的问题:

    1.选择合适的项目。要选择盈利能力较强,具有较好现金流量的项目。如果项目本身盈利能力较弱,则应注意构造较好的盈利模式。基础设施项目一般具有较强的社会性,间接经济效益比较高,而直接经济效益比较弱,因此,构建盈利模式时可合理加入某些垄断性。沙岭镇的项目就是紧紧围绕旧区改造后村民上楼,炊事燃料无法解决这一实际情况,选择了秸杆燃气项目,很好的解决了这个问题。

    2.建立有力的激励机制。政府应根据项目特点提供优惠的政策,帮助建立合理、有效的激励机制。如最低经营收入保证制度、政府在一定时期内的固定购买制度、补贴制度、商业经营的自由空间等。沙岭镇的项目充分体现了财政扶持的积极作用,2005年市政府将气化站建设列为政府为城乡人民办的22件实事之一,每年安排一部分资金给予补助。有力的促进了这项事业的发展。目前全市已建成25个集中供气的气化站。

    3.技术上的创新与保障。在新农村基础设施建设中强调使用新的技术是十分关键的。缺乏了新技术的保证其意义就会大打折扣。沙岭镇的项目就是在解决了燃烧废弃物粘连、输气管道堵塞、冬季管道防冻等一系列技术难题后才取得成功的。

    (三)尽量减少财政补助的拨款环节

    在调查过程中基层单位仍反映目前财政补助资金的拨款环节过多,拨款速度过慢。在某种程度上滞后于项目进展。目前我们的拨款程序是从市到区、区到乡(镇)、乡(镇)到项目,这种多环节的拨款一方面需要时间,一方面很容易被挤占、挪用,造成国家资金的损失。据负责气化站建设的辽宁贝隆公司反映,目前全市已建成的气化站拖欠和占压该公司工程款近200万元。

    三、进一步推广PPP模式的政策建议

    为了使PPP模式在新农村基础设施建设中成功运用并推广,充分发挥其对新农村基础设施建设的促进作用,结合沈阳市实际情况提出如下政策建议:

    1.积极宣传和探索在社会主义新农村建设中运用PPP模式,认真总结沙岭镇的经验与做法,在经济比较发达的乡镇和有条件的项目上进行试点。

    2.积极构建民间资金进入农村基础设施建设的长效、激励机制。以必要和合理的政策手段吸引更多的民营企业财力和信贷资金参与到农村基础设施建设中来,以弥补财政资金的短缺和强化基础设施的管理。

    3.积极为民间资金进入农村基础设施建设出台相关法规,形成政策保障。在探索、总结的基础上逐渐的,由粗到细的形成明确规定,比如哪些基础设施可以由民营企业实行哪类管理,哪些基础设施可以由民营企业实行阶段性拥有,等等。

    4.高度重视和积极引导农民自愿出资、出劳的方式开展小型基础设施建设,或自愿出资与公共资金“拼盘”从事基础设施建设。政府采取“以奖代补”、“项目补助”等方式给予支持,并由政府方面实施必要的建设与运营管理。

    5.探索改进财政资金补助的拨款方式。为提高工作效率,保证财政资金及时到位,可探索直接补助到制造商、开发商的拨款方式,以减少拨款的中间环节。

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