沈阳市财政局

    取消农业税最直观的效果是规范了对农民收取的各项税费，减轻了农民负担，有效促进了农业生产的长期稳定发展。但是，在取消农业税后，村级组织的发展和农村公共产品的供给也面临着一些新的问题，并直接关系到“三农”问题的解决。

    一、取消农业税后村级组织发展面临着新问题

    村级组织作为基层的群众性自治组织，在我国的农村发展过程中起着重要作用。在取消农业税后，村级组织的发展面临着一系列新的问题。

    1.部分村级组织“无钱办事”问题突出。村集体收入主要来源有四部分：发展集体经济所得、村提留、承包费以及出售(出租)集体资产或土地收入。在取消农业税之前，大多数村主要依靠承包费和村提留，维持村干部劳动报酬和村务活动开支。取消农业税后，村级组织收入渠道减少，但在建设和谐社会和社会主义新农村过程中，需要村干部组织、协调的事情仍然存在。这些都需要资金作保障，而仅靠上级转移支付，对于习惯靠村提留和承包费过日子的村级组织来讲，只能是艰难度日。

    2.村级债务成为发展负担。村级债务的形成主要是为困难村民代垫税费款项、原兴建村办企业时形成的贷款、办公益性事业向农民借支、村干部开支以及应酬性开销等。取消农业改后，农民欠集体的款项按政策暂时不能清偿，更不能采取收费的形式筹集资金用于偿债。对于大部分没有经济实体，没有可利用资源的村级组织，由于利息的逐年增加，其背负的债务压力将越来越重。在这种状态下，村干部开展工作都困难，带领农民走上致富之路将是一句空话。

    3.村级组织对土地调控权减弱。人地关系高度紧张是导致我国农业不发达、农民贫困的根本原因之一。尽管我国通过《土地承包法》，以法的形式稳定土地的产权关系，求得一个长期稳定和谐的农村环境，但是人地之间的矛盾依然紧张。取消农业税后，农民种地不再交纳任何税费；给予种地农民三项补贴(粮食、良种、农机具补贴)，使得土地收益相应增加，调动了农民种地的积极性；加上大多失地农民面临的生活和生存问题很多暂时难以解决，农民死亡、迁出、农改非等不去地，新生命不加地等情况，使农民对土地的占有欲望进一步增强，势必引起土地纠纷。由此引发的最突出问题是村集体无法对土地进行调控，更不能从土地上获得收益。对于没有其它收入来源的村集体，短期内要解决本村公共设施、公益服务问题是难以破解的。

    4.村级组织职能发生错位。村级组织职能在取消农业税之后的工作重点由原来的催粮收款转向为群众兴办公共、公益事业，为群众服务。但在现实情况下，这种转变将非常困难。一是配套改革没有进行，传统体制下造成的各种行政性指标、经济指标压力仍然要由村集体完成。二是多数村的开支，包括公益事业资金，需要政府支持，经济上受制于人，工作也就必然出现依附，从而使村组织成为政府的延伸机构，无法走向独立。一方面是政府交办的事，一方面是群众要求，也使得村干部与群众之间，与政府之间沟通出现问题，工作难以开展，其功能作用也会减弱甚至丧失。

    5.村级公共产品普遍短缺。农村公共产品是指供农村居民消费、享用的各类物质或服务产品的统称，涉及公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等领域。有有形和无形产品之分，生活和生产使用之分。有形的包括水、电、气、路、小型农田水利、文化娱乐设施项目等，这些在城市地区供应是比较充裕的，并由政府出资兴建，在农村则不同，不仅是少的问题，实际上是没有享受到的问题。从长远看，这将影响我国农村经济的可持续发展。无形公共品的供给，实际上农村居民基本被排除在享受行列之外。如社会保障等到目前为止尚未完全涵盖或尚未触及；很多农民连九年制义务教育的基本权利尚未完全享受到；广大农村不仅缺少多层次的医疗服务和保健，而且连基本的医疗设施也很难得到保障。

    6.村集体经济发展出路无门。强村富民，壮大集体经济，一要有人办事，二要有钱(或资源)办事。这两个问题解决不好，集体经济发展就是一句空话。在选人上，村民自治制度正处于发育之中，要完全表达民意仍需一个漫长的过程。资源上，我们国家已不能称“地大物博”，有自然资源的村，在商品经济社会这么多年以后，能利用的都利用了，能开发的都开发了，实际上土地成为多数村的唯一资源。资金上，多数村没有积累，甚至是负债经营。如果一个村组织失去了机动地、空闲地等资源，没有了可支配的资源，同时又没有可依赖的村办企业，村组织集体经济发展必然陷入困境。

    7.村级组织制度创新困难。从农民组织化角度看，村组织是国家的基础，它将处于一盘散沙的农民组织到一起，在我国政治建设中占有相当重要的位置，发展好坏直接关系到农民利益的实现和农村社会发展大局。但村组织制度发展受到两大因素影响。一是传统的乡村关系，依然带有人民公社遗留下的历史痕迹。上级说了算的治理概念，使乡镇政府、村民群众或村干部自身，都缺乏自治意识，给村组织制度创新带来困难。二是农民组织化程度较低，成为阻碍村组织制度创新与发展的症结。村级治理工作是要由村级组织负责完成的。要保证村民政治参与度的提高和国家任务的有效化完成，就必须提高农民组织化水平，提高自治意识，创新组织制度，以适应当前经济、政治的需要。如果仍停止在原来的组织方式上，村集体发展就不会有大的起色。

    二、借鉴国内成功实践，推进村级组织形式创新

    “村委会组织法”给村民委员会的定义是：村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。按照“村委会组织法”规定，村民委员会主要职责：一是管理资产，组织生产，发展村经济。二是进行规划，办理本村的公共事务和公益事业，改善生产和生活环境。三是调解民间纠纷，协助维护社会治安，创建文明社区。四是履行义务，教育群众，反映民意。取消农业税对于村级干部，只是减少了催收粮款的任务，传统体制下带来的其它工作任务并没有减少。按照建设和谐农村社会的要求，村级组织被赋予的职责将进一步增多，光看好人财物不行，还要管好人的思想、行动，要带动农民增收致富，办好公益事业，处理好公共事务和突发事件，建设文明新农村。

    目前，在我国出现了一批社会总产值已逾10亿及数10亿的村庄，如江苏华西、河南南街、河南刘庄、河北唐山半壁店、安徽凤阳县赵庄、北京韩村河、上海九星河、山西大寨、天津大邱庄等村。这些村的显著特点是将乡镇企业和社区集体经济融合为一体，走出了一条社区集体经济的企业化发展之路，为村经济组织形式创新提供了许多可以借鉴的东西。

    这些村庄的成长都是随着社区集体工业的高速发展，社区经济和农民发生了急剧的非农化和再集体化的过程，越来越多的村民进入村办企业工作，村集体组织及其活动方式随着企业组织的发展也发生了重大变化。在集体工业经济发达的村庄社区，原有的村民自治组织——村民委员会的功能不同程度地被社区企业所取代，村委会在村自治中的地位和作用下降，而企业(主要是社区企业)则在以经济建设为中心的时代背景下提升为社区治理的重要组织载体，在社区组织体系中居于显要地位。强村发展的同时，不少弱村也出现了由外部企业托管治理的现象，随着托管企业的发展，弱村也会逐渐走上强村之路。

    在一些村庄以整建制方式转化成为企业集团或农工商总公司之后，企业与社区集体经济得到同步发展，企业的发展给村社区建设带来了深刻变化，这些村已经从一个单纯的农业村发展成为工业占主导地位的企业建制的村庄，其基本特点：一是实现了乡村工业化，村里的适龄劳动力都在企业工作，单纯从事农业生产的劳动力几乎没有。二是实现了农业现代化，形成了产加销有机结合的一体化经营体系，农业生产环节成为加工业产业链条中的一部分，种植业生产实现了社会化与现代化。三是企业承担起社区建设的职能，由于村庄社区是企业的根，两者处于一种共生的关系。因此，村组织的社区建设职能由企业全部承担，各种基础设施、生活配套设施得到兴建，公益事业得到发展，社区环境得到改善，社区文明得到提高。

    农村合作经济组织参与农业产业化经营有两种表现形式，一是直接型，以龙头企业为基础，组织农民直接从事农业产业化经营，上述大多数村庄都是以这种形式出现。二是间接型，以各类专业协会为依托，由中介组织代表从事相同农产品生产的农户，与龙头企业建立稳定的产销关系，发展一种产业，构成“公司＋中介组织＋农户”形式的一个组成部分。在这两种类型中，由于受农户组织化参与程度的影响，农业产业化经营在利益关系、分配与积累机制、风险保障机制等运行机制方面存在一定的差别。但无论哪种形式，合作社介入农业产业化经营，服务于农户，都能起到不可替代的重要作用。

    在这两种组织形式中，中介组织对产业化经营的带动力是勿庸置疑的，但是不能从根本上破坏村级组织的内在结构，从而促进村级组织的改革与变迁。只有当企业行为与社区发展成为共同体之后，村级内在结构才能发生明显变化。一旦社区组织内在的(或自身的)企业化发展或外部企业对村庄托管，就会使这个村庄在建制上实际成为企业的一个组成部分，这表明村庄的权力结构已改变，农工商综合企业的组织管理构架替代了原来的社区基层组织形式，这是具有时代感的变革，是我们有必要尝试的一项重要变革，有可能成为今后村级组织发展的重要模式。

    三、取消农业税后农村公共产品供给问题探讨

    农村公共产品一般是指与农村居民生产、生活相关的，满足不同的农村居民消费或享用的，具有非竞争性和非排他性的社会公共需要的产品。笔者认为，取消农业税后，在农村公共产品的供给上，应把握以下几点：

    1.坚持统筹城乡经济社会发展，逐步推进城乡一体化。公共产品供给的城乡差别是客观存在的，而且在一个相当长的时期内，还不可能完全消除，这种差距从某种意义上说，也是城市化的动力之一。要承认城乡差别存在的现实，实事求是，量力而行，不能强求农村道路、饮水、学校、文体、路灯、垃圾处理等等公共事务达到与城市一样的标准，这是不切实际的，也是不现实的。政府供给全部农村公共产品应是一个渐进完善的过程，要在合理确定农村公共产品供给顺序基础上，因地制宜，循序渐进，逐步推进。统筹城乡经济社会发展，实现工业反哺农业、城市支持农村，应按照“多予少取放活”的方针，采取一系列更直接、更有力、更有效的政策措施，增加农业和农村基础设施建设投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，加强农业综合生产能力建设，发展农村基础教育和基本医疗等社会事业，推进农村综合改革。

    2.坚持区别对待，对不同的产品采取不同的扶持政策。一是按照公共产品的类别、供给主体，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界、职责和范围，明确界定各级政府应提供哪些公共产品。二是明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围，合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限。应由政府承担的公共产品所需资金、费用要分级次纳入规范的财政预算，并制定相应筹资体系。

    3.坚持多元筹资，把着眼点放在改革发展上。短期内政府要为9亿农民完全提供农村公共产品是不可能的，但是提供基本的公共产品又是必须的，在这种形势下，一是需要多方面的共同努力，特别是农民自身的努力。国家要进一步完善扶持政策，加大投入。村级组织要不断发挥自身作用，壮大村集体经济，用积累向公共产品注入资金。农村居民要积极促进“一事一议”工作进程，使其在农村公益事业建设中真正发挥作用。二是进行产权制度改革，推进公共产品私有化经营进程，将存量公共产品有计划、有步骤的租赁或出售，收回资金再投入建设。鼓励私人企业对新建公共产品投资，并赋予所有权。三是建立多元化的投融资体系，充分利用民间资本为农村地区生产和提供其他的准公共产品。

    4.坚持远近结合，明确短期解决思路和长期建设规划。近期内要解决农民急需的、突发的、关系其切身利益的公共产品。如家庭联产承包制后，农户生产过程中存在的良种培育、农业技术等共性需要；养殖业快速发展后，对有技术专长的兽医人才的需要；农副产品走入市场，或打入国际市场需要的农业标准化生产，农产品市场供求信息等；农村居民生活必须的医疗、义务教育等。远期需要建立一个长期的建设和投资规划。农村公共产品的需求量很大，在各级政府财力不能完全满足需要时，在财政资金安排上，就很少考虑到农村公共产品的长远建设和发展，只能是到了出现问题或者问题已经发展到一定程度时，才会紧急拨款进行建设。这不能从根本上解决问题，甚至会使问题进一步恶化，为防止此类问题的发生，建立一个长远的建设规划是非常必要的。

    5.坚持生产性扶贫和农村社会救助统筹兼顾。不能只侧重生产性扶贫，而忽视农村社会救助，因为后者更接近于城乡一体化发展的政策取向，能更好地体现国家对农民的扶持，有利于社会主义新农村建设发展和农村和谐社会的建立。

    6.实施资金整合，避免项目和资金重复。例如在扶贫问题上，就需要将各类资金按照其目的、用途、下拨程序、拨付方式等各项指标进行整理，而后逐项讨论整合的可能性，从而形成一个全覆盖的农村贫困救济制度目标体系。

    除此之外，还应注意解决以下三方面问题。一是需求和实用问题。要立足于使农民满意，围绕农民生产、生活的基本要求进行，否则投入再多，也可能因为不切实际而不能得到应有的效果。二是投入机制问题。在产品投入上必须划分好政府和农民的投入关系，建立市场运作机制，在政府资金有困难的情况下，采取谁投资谁受益原则，用直接或间接的补贴政策引导社会资金投入农村基础设施建设。三是管理机制问题。要在注重投入的同时更加注重管理，向管理要效益。管理机制问题的实质是产权问题，因此要积极推进产权制度改革，做到权责明晰。