嘉鱼县财政局/玫昆仑
“两免一补”政策的贯彻落实对推进农村义务教育事业的发展发挥了巨大作用，但由于受各种主客观因素的影响，政策执行中也存在着一些比较突出的问题。这些问题如果不能有效解决，改革初衷就很难真正得以实现。本文结合县基层实际，试对当前“两免一补”工作中的问题加以总结和分析，并提出具有可行性的对策建议。
一、“两免一补”工作中存在的问题
1.重视不够，宣传不力。有些乡镇“两免一补”工作的分工不明确，没有安排专项工作经费和配备必要的专职人员，对学校的执行、指导和监管不力，以致一些校领导对政策重视不够，工作有抵触情绪。不少县市政府特别是乡镇政府对“两免一补”政策宣传不到位，有的贫困家庭学生在得到资助后，其家长至今不明白什么是“两免一补”。一般乡镇只向家长发放了“致学生家长的公开信”，只在学校设立了“两免一补”宣传栏，而很少在各乡镇的中心区域悬挂横幅，制作固定标语，张贴宣传口号，利用广播、电视等方式进行宣传，更有甚者,有些乡镇“两免一补”工作的分工不明确，至今没有设立专门的中小学助学机构，没有安排专项工作经费，没有配备专职人员负责日常工作；有些乡镇对学校的执行、指导和监督管理还不到位，以致一些学校领导对“两免一补”政策的执行和理解重视不够，对“两免一补”工作有抵触情绪。
2.政策存在缺陷，落实起来容易走样。一方面下达资助指标有限，难以满足更多贫困生的需求。由于“两免一补”贫困学生人数是根据省下达指标，然后由各县市教育部门按比例将其分配到各乡镇学校的。正是这种指标分配的办法，使能够享受到“两免一补”的贫困学生十分有限，还有部分贫困学生仍然不能享受到“两免一补”政策带来的好处。另一方面贫困寄宿生的标准偏低，解决不了实际问题。2005年，由于对贫困寄宿生资助由各县市自主决定，以致有的县市根本没有执行到位；有的只安排了少量的预算资金，挂在财政局预算账上，根本没有配套到学校，更谈不上发放到学生手中了。即使执行到位了的，鉴于县级财力有限，每人每年补助标准也比较低。
3.时间紧任务重，操作起来难度大。一方面时间仓促，核实难度大。2005年，由于上级有关部门要求秋季对贫困学生的“两免一补”政策应一次性在开学时落实到位，时间紧，任务重，操作起来难度大。不少学校对学生的家庭情况不大了解，特别是对新入学的初一学生家庭情况更无从得知。要学校在短时间内拿出能享受“两免一补”政策的贫困生的名单来，往往感到力不从心。另一方面重视力度不够，操作不规范。由于思想认识不够到位，资助工作机构从上至下尚未完全统一规范。有的是专门设置机构，有的放在教育部门，有的工作交给财政部门的财政所办理，导致对上联系、部门协调等方面有些无所适从。一些学校对“两免一补”的建档工作重视不够，资料的存档、档案建设比较零乱、不规范，导致了一些农村贫困生家长不满。
4.地方配套资金到位难，政策难以完全兑现。中央的“两免一补”政策是对农村贫困家庭学生免教科书费、免杂费、资助贫困寄宿生生活费。免教科书费和杂费这两个大头已由中央和省两级足额及时拨付到位。至于“一补”，中央、省采取“一手甩”的办法，要求地方政府配套解决。但从调查情况来看，一些县市根本拿不出这笔资金来开展“一补”。不少县市采取权宜措施，先由学校垫付，待出台具体的政策后再拨款给学校。而学校因经费紧缺，往往是无动于衷。由于“一补”资金没有到位，部分受益对象找学校、找领导讨说法，有的家长甚至认为学校截留资金挪作它用了。
5.学校面临的压力大，执行起来困难多。首先是资助办公经费压力增大。“两免一补”工作是一项细致的工作，没有相应的工作经费是不行的。但在实际操作中，由于种种原因，县市政府不能及时调配办公费用，其办公经费一般都由教育局或财政局垫付。而这垫付的资金少且不及时，自然要增加学校的经济压力，影响“两免一补”工作的正常开展。其次是工作压力增大。“两免一补”工作，本来是一项县市政府性工作，而在实际操作中，却变成了教育局一家甚至是学校一家的工作，使许多学校感到工作压力大。为完成这项工作，所有的教师都利用节假日和夜晚走村串户摸情况、抓落实，发放、回收、填写《资助证》，工作量很大。第三是学校面临的社会压力增大。目前大部分乡镇基本上是由学校单独完成“两免一补”工作，由此产生的矛盾也往往都集中在学校，特别是一些没有享受该政策的贫困学生家长把怨气都发在学校或教师身上，影响了正常的教学秩序。
6.分配资助不当，对学生造成伤害。一方面由于资助对象的界定不公正，很容易出现偏差，引起群众非议。如同一村子里或同一班级上条件相似家庭的学生，有的得到资助，有的没有得到资助，自然会影响“两免一补”的资助效果。另一方面公布资助者的名单，伤害了学生的自尊心。在资助工作的实施过程中，一些贫困学生感到，公布贫困学生名单，在一定程度上伤害了他们的自尊心，以致有少数学生家庭确实困难，却不愿提出申请。
7.优惠政策产生的压力，导致教育资源不足。国家对农村义务教育阶段实施“两免一补”政策后，一方面许多贫困家庭把家里一直没有读书的孩子也送到学校读书，很多辍学的孩子重新返回了课堂。另一方面一些原农村小学的学生迅速向办学条件好一些乡镇中心学校转移,乡镇中心学校的学额迅猛膨胀,造成了师资、教室、课桌等办学条件突然严重紧缺，学生宿舍变得狭小、教室感到拥挤等，很多学校已经是满负荷甚至是超负荷运转。
二、开展“两免一补”工作的对策
(一)广泛宣传，强化认识
1.加大组织宣传力度，明确工作责任。首先，各县市教育部门应该组织各校校长，资助专干和相关工作人员进行专门培训，通过会议、讲座形式，统一思想，提高认识，吃透政策。其次，各县市应该在各乡镇的中心区域悬挂横幅，制作固定标语，张贴宣传口号，利用广播、电视、报刊、宣传单、标语、板(墙)报等多种方式，加大宣传力度，让“两免一补”政策家喻户晓。第三，各县市、乡镇、学校都应成立“两免一补”工作领导小组，下设办公室或工作专班，做到分工具体，责任明确，各负其责，狠抓落实。
2.强化目标责任制考核。各县市要实行责任追究制。特别是财政部门、教育部门、学校校长要层层签订责任状，对工作不力，弄虚作假，挪用资金等，要追究有关人员的责任。教育部门分管领导为直接责任人，学校校长为第一责任人，各学校有2个以上上访电话或投拆的，经查证落实后，取消该校校长两年内教育系统评先资格，取消分管教育局长年终评先资格。各学校“两免一补”工作中出现重大问题，造成政策落实不到位、引发群体上访的，应严肃追究分管教育局长和校长的党纪政纪责任。
(二)填补政策缺陷，做到有“标”可依
1.扩大“两免一补”覆盖面，让更多的贫困生有机会上学。各省级政府应该对各乡镇农民人均纯收入进行一次调查摸底，在调查摸底的基础上，确定对各县市贫困生的资助数量。当然，这种资助数量，应该按平原县市和山区县市的不同实际情况来安排资助指标。鉴于2005年各省安排的资助指标来看，2006年至少都要加倍安排，以后要逐年增加，直到实现百分之百全免为止，真正让农村贫困学生都能免费上学。
2.贫困寄宿生的“一补”应该有一个底数。中央应该按东、中、两个区域级别对贫困生寄宿生的“一补”确定一个底数；省级政府应该出台具体的配套实施细则办法。各县市在这个底数和办法的基础上进行操作。同时，考虑到东、中两个区域级别县市的不同情况，省级政府部门应安排“一补”专项转移资金（至少占“一补”资金的60%），并责令各县市配套40%，真正从资金上保证“一补”能到位，补在贫困生的心坎上。
(三)严格执行操作规程，搞好“两免一补”操作
1.严格确定贫困生资助对象，理顺工作程序。各乡镇、学校应成立贫困生界定标准评审组，由村委会负责人、教师代表、贫困生家长代表、群众代表、学生代表等成员组成，严格把关。资助的贫困生一旦确定，应立即公示贫困生评审情况，公示评审结果。
2.严把申请审核公示关。申报贫困生一律由学生申请和家长申请，且有村委会在申请书上签署的意见和印章。学生和家长申请必须说明困难原由，经过组织调查核实，不符合条件的立即取消。为确保“两免一补”的公正性，对上报贫困生一律实行“六签字”，即班主任签字、基层学校校长签字、乡镇普教干部签字、村干部签字、教育部门负责人签字、财政部门负责人签字，做到层层审核，层层把关。审核无误后，应将贫困学生名单在校内和学生所在村组进行张榜公示，公示期为7天，并设立举报电话，及时接待并处理有关问题。
3.严格专项资金划拨程序，组织兑现到位。省级教育部门收到县教育局上报的贫困生资助汇总情况后，会同省财政厅研究资助方案、确定资助额度，并将“两免”资助资金由省级财政部门通过国库拨付到县级财政国库，县级财政国库在收到省拨付的专项资金后10个工作日内一次性拨付到学校，作为学校的公用经费。同时，各县市应该按照省级政府的要求，落实“一补”配套资金，并在9月底之前按确定的贫困寄宿生生活费资助人数和标准，将“一补”配套资金一次性直接拨付到学校，由各学校及时兑换成食堂餐券，发放到贫困家庭学生手中，资助学生或家长在发放花名册上签字。
(四)加大教育投入力度，解决地方教育资金不足的问题
1.改革“一手甩”的办法，加大中央、省级财政的投入力度。一方面中央、省级财政应进一步加大对中西部经济欠发达地区“两免一补”的投入力度。充分考虑这些地区的实际困难，增加财政转移支付资金，对免杂费和资助贫困寄宿生生活费给予适当的补助。另一方面实行按比例分担。即按照“省级补助一部分、县级承担一部分”的办法，根据各县市的财力情况和义务教育阶段“两免一补”总额分类进行补助。“两免一补”中的“两免”资金要全额到人，“一补”资金应由省级和县级按比例分担。平原县市分担45%，山区县市分担35%，国家级贫困县市分担15%，其它比例由省级填补分担。
2.建立完善“以县为主”的农村义务教育投入保障机制，切实加大对农村义务教育的投资。各县市政府应将农村教育经费全额纳入本级财政预算，切实做到财政性教育经费“三个增长”，达到“两个比例”。根据本地财力情况，有计划、有步骤地减免贫困学生的学习费用，让困难家庭的学生都能享受免费义务教育。如改善办学条件，增加教室和师资力量；每年安排一定数量的专项资金，让农村教师脱产进修，实行农村教师终身教育制度，提高他们的素质；进一步扩大免、补的范围，将整个代管费、住宿费、住校伙食费、甚至校服等考虑在内；放宽贫困生的确定标准，扩大贫困生的比例，逐步实行全免。
3.把农村中小学公用经费列入财政预算，解决学校经费不足的问题。扶贫助学是一项长年性的工作，应该建立资金保证机制。即坚持扶贫助学以财政专项资金为主，把“两免一补”扶贫助学专项资金纳入财政预算，按一定比例作出安排。从2006年起，各县市财政还必须按照新的预算内生均公用经费拨款标准，将农村中小学公用经费全额列入年度财政预算，并视财力增长情况逐年增加。县级财政部门应将杂费、住宿费收入纳入部门预算编制范围，不得用于平衡财政预算，不得从中提取任何性质的调节基金，不得截留、挪用、平调、挤占学校杂费和住宿费收入。
(五)采取得力措施，解决“两免一补”操作中相关问题。
1.调查研究，实行档案化管理。一方面调查研究，摸清学生的基本情况。具体可按以下三个步骤来操作：第一，与各村联系，初步了解该村在校就读学生中贫困学生名单。第二，在初步了解贫困生基本情况的前提下，全校教师分头行动，进村入户，通过调查走访，实地查看，与家长村民座谈等形式，进一步掌握贫困学生家庭的实际情况，并分类做好记载，建档归案，健全、完善贫困生建档和“两免一补”档案工作。第三，实施优惠卡制，新生持卡就近免费报名入学。
2.加强教育，帮助贫困生以良好的心态接受资助。各学校要加强对贫困学生的思想教育，让他们及其家长和群众认识到“两免一补”是党和国家的一项惠民政策，能享受到“两免一补”资助，是党和国家对自己的关爱，并不是什么丑事。资助只是手段，为学生的未来着想才是目的。通过宣传教育，实在不愿意公开的，可将需要资助的学生名单交到村里，由村民代表会进行审核。审核无误后，照样可享受“两免一补”的资助。
3.建立督导机制，落实“两免一补”工作。一方面各县市应组织督导小组，深入村组、学校，采取明察和暗访相结合、工作督导和政策宣传相结合、实地调查与群众座谈相结合等方式，指导、督促“两免一补”工作，并对一些县、乡行动较慢、操作不规范和资金落实滞后的，给予严厉批评，督导“两免一补”工作，确保落实政策不走样。另一方面建立考核督办机制，确保配套资金到位。省级政府部门应加强对地方配套资金进行检查督促，采用行政和经济的手段进行约束；各县市应加强对“两免一补”工作的监督、检查和审计工作，严令“两免一补”资金要实行专户管理，专项调度，封闭运行，专款专用，严禁贪污、挪用；并设立举报电话，对违反规定的，要查处到底；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。审计部门也要对“两免一补”资金运作情况每年作出审计，其结果在全县市范围内公布。
(六)拓宽贫困救助资金筹措渠道，实行“两免一补”与社会救助互助互动
1.建立贫困地区农村义务教育发展专项基金。各县市应广泛发动社会、企业、单位和个人参与贫困助学，以筹措更多的资金，让更多的贫困学生享受到救助。各部门、人民团体、民主党派等募集的社会扶贫助学捐款，除原已设立专项基金实行专项管理和使用的以外，原则上实行“收用两条线”，分级集中管理，统一使用。各级扶贫助学基金或扶贫助学专项资金应向社会公开银行账号，方便企事业单位和各界群众直接捐款。
2.大力支持全社会办教育，对贫困家庭的学生实行免费教育。在加大国家办学力度的同时，动员和鼓励社会力量参与办学，利用国内外企业的、私营的、个人的资金，举办针对义务教育的民营、私立学校，让一部分学生分流到这些学校，便于政府能集中有限的财力更好地保证对中低收入阶层和民工子女的义务教育；鼓励企业和个人捐资助学，认真执行对捐资助学的企业和个人的税收优惠政策。
3.建立和健全助学制度，全方位保证贫困学生免费上学。各县市政府应做好部门统筹协调工作，开展多种形式的助学活动。并进一步落实对捐资助学的优惠政策，对捐资助学贡献突出的单位和个人，要大张旗鼓地给予鼓励和表彰，在全社会积极营造助学为荣的良好风尚。
4.参照福利和体育事业募集资金的做法，考虑发行教育彩票，为各县市募集教育资金。