安陆市财政局课题组
内容提要：农村税费改革，旨在减负，成在配套。农村税费改革启动以来，农民负担得到大幅减轻，农村社会“三乱”得到有效遏制，农民种粮积极性得到提高，农民收入明显增加。为巩固农村税费改革成果，确保农民负担不反弹，进一步理顺农村分配关系，必须稳步推进乡镇综合配套改革。本文结合安陆市实际，对近年来安陆市推进乡镇综合配套改革工作的具体实践进行了深入的调查，剖析了改革面临的问题和主要困难，并对今后的改革提出了若干建议。
关键词：农村税费改革 乡镇综合配套改革
安陆市是湖北省委省政府确定的全省乡镇综合配套改革七个试点县市之一。农村税费改革以来，安陆市在狠抓农税征收主体到位，减轻农民负担的同时，着眼长远，狠抓乡镇综合配套改革，取得了阶段性的成果。
一、主要做法
1.把化解村级债务作为乡镇综合配套改革的首要工作，维护农村经济社会稳定。2003年起，市乡两级统一思想，积极开展村级债务化解工作。一是明确提出锁定陈债、禁增新债、逐步化债的指导思想。二是狠抓村级财务清理，锁定债权债务。重点清理村级2000年至2003年村级账内外资产、各类借款、违纪违规资金、党员干部借欠款和村级债权债务，并将清理结果向群众公开。三是从严肃查处各类问题入手，大力开展清收清欠。四是创新办法，拓宽思路，强化措施促化债。在大力开展清收清欠的同时，认真落实结对抵冲销债、划转债务降债、盘活资产还债、协议还债、落实减免政策清债、强化管理控债和发展经济还债七项措施，把目标量化到村。五是建立长效约束机制，杜绝新债发生。全面推行村账站管，推行村务公开，规范村级财务管理。
2.把村级组织建设作为乡村长远发展的关键，推行村干部岗位成本管理。2003年，安陆市立足管理创新，在全市10个乡镇推行村干部岗位成本管理：实行按需设岗，一人多岗；成本随岗位走，增加干部不增加管理成本，减少干部不减少管理成本，一人兼多岗的，可得到多个岗位的管理成本。将村级转移支付资金和农业税附加收入一并作村干部岗位成本的收入来源，将村干部薪金与差旅费、电话费、生活招待费等定额捆死，直发给村干部个人，实行村干部岗位目标责任制、费薪合一制和报酬财政直发制。2004年，岗位成本管理在全市所有村推开。
3.把降低乡镇政府运行成本作为确保农民负担减轻不反弹的重要举措，精简乡镇机构和人员。一是全面推行竞争上岗，落岗分流。2003年起，各乡镇办事处撤销了原五大办公室，统一设立党政办公室，党委系列配备干事，政府系列实行助理员制。同时，依据公正、公平、公开的操作规程，对事业单位人员实行全员竞岗，落岗人员实行一次性补偿分流，做到“有情操作，无情分流”。全市共拿出补偿资金1210万元。二是统一开展清产核资，养老保险测算到人。三是精简高效，合理设置乡镇机构。出台了《安陆市乡镇配套改革实施方案》，明确提出对乡镇事业单位进行转制，进一步完善向乡镇延伸派驻机构的设置。乡镇一级将不再设政协机构，从紧设置内设机构。
4.把改进和完善市乡财政管理作为提高财政保障能力的重要手段，统筹使用市乡财力。一是立足增加乡镇财力，完善市乡财政体制。提高乡镇财政收入质量，增加乡镇可用财力。调减了农村乡镇的国、地税收入基数共200万元；加大对乡镇财政转移支付力度，按照高于市直平均水平的标准，增加了乡镇财政支出基数，乡镇人员经费和公用经费基数比上一轮增加了244万元。二是实行乡财市管乡用，加强乡镇财政支出管理。2004年，将国库集中收付改革延伸到乡镇，建立财政资金直接支付体系；三是加强教育经费管理，保障义务教育经费需要。认真落实“以县为主”的教育管理体制。从2002年1月1日起，将乡镇教师经费、编制、人事收归市管。
二、初步成效
1.落实了债权债务，村级化债取得阶段性成果。到2004年9月底，全市已化债6936.9万元，占化债前总债务的30%。已核定债务19142万元，债权12614万元，债务认定签字率达96%，债权认定签字率达68%。
[NextPage]
2.有效控制了村干部职数，村级组织建设得到加强。安陆市推行村干部岗位成本管理，进一步明确了村干部工作职责，提高了村干部工作主动性。优化了村级开支，提高了干部报酬。2003年，全市实行村干部岗位管理的10个乡镇管理总成本674.5万元，仅相当于2002年的村级生活招待费支出，比上年村干部薪金和“四费”（生活费、招待费、电话费、交通费）减少1004.5万元。每人平均岗位成本4161元，除去由个人支付的“四费”，人均可实得报酬约2600元,比上年增加819元。规范了村级财务管理，在很大程度上保证了村级不再出现新的债务。各村级干部人数控制为3—5人，使村干部精简成为现实。
3.乡镇机构人员得到精简，初步实现了减人减事减支。2003年，上岗人员由2158人减少到645人，减幅达70.1%，年减少支出近1000万元。乡镇统一撤销了教育站，设立学区，原15个乡镇教育站221名工作人员中，除学区留用17人，其余人员全部充实到教学一线，年减支100多万元。同时，合理调整了农村中小学校布局，撤并学校和教学点37个，辞退650名临时代课教师、工勤人员，年减支300万元。市、乡其他行政事业单位清退了自聘临时人员1379人，年减支450万元。
4.财政支出行为进一步规范，市乡财政公共保障能力增强。一是基本保障了乡镇政府运转和乡镇人员工资发放。以略高于市直平均水平测算，乡镇行政单位人员经费核定每人每年8000元，高于市直标准560元。二是确保了教育公共支出和教师工资的及时发放。2004年，全市教育事业基本支出比上年净增1000万元。三是乡镇资金迅速落实到位，财政支出透明度增强。市直国库集中收付改革延伸到乡镇后，减少了中间环节，有效遏制了截留挪用行为。
三、困难及主要问题
安陆市乡镇综合配套改革虽然取得了一定成效，但随着改革进入攻坚阶段，面临的困难和存在的问题日益显现出来。
1.乡村干部思想认识不足，观念一时难以转变。许多在基层默默工作多年的乡镇干部，对乡镇配套改革存在抵触情绪。在乡镇配套改革中，一些干部不是要求给予满意的经济补偿，就是坚决不接受分流，个别干部甚至接受不了改革的现实，采取过激的行为。
3.乡镇机构改革成本过大，市乡财政难以承受。当前的乡镇机构改革期限紧、难度大，涉及一半以上的乡镇机构和人员。乡镇机构、人员精简陷于两难境地。一方面，随着农村税费改革的深入，精简乡镇机构和人员是大势所趋，不改不行；另一方面，改革成本过大，确保改革顺利有较大困难。截止2003年12月底，安陆市乡镇事业单位共有143个。经初步测算，仅乡镇机构改革需成本费用12055万元。而安陆市2004年的财政收入只有2亿元，相比之下缺口不言而喻。
4.配套改革上下不同步，基层改革单兵突进。虽然安陆市通过推行村干部岗位成本管理，改进和加强了村级组织建设，但改革只是在村一级，乡镇一级改革未能同步进行。
5.村级债务错综复杂，缺乏治本之策，化债目标短期难以实现。截止2004年9月，安陆市村级债务总额为15925.4万元，村平38.56万元，总债权10055.6万元，净负债5869.8万元，村平14.2万元。全市负债的村409个村，占94.7%；资不抵债的村有320个，占总村数的74%。由于村级债务错综复杂，导致制约村级化债的因素较多：化债门路狭窄，农户欠款难清收；金融方面支持化债的政策难落实，核息减息阻力大；普九债务、农业基本建设和原村兴办企业形成的债务缺乏有效的解决办法。据安陆市教育局2004年初统计，全市教育系统负债达8282万元，其中普九负债2233万元。
四、进一步推进乡镇综合配套改革的思考
在我国目前的五级政府中，乡镇一级处于最基层，数量最多，确保乡镇一级政府稳定是全国保稳定保大局保发展的根本。多年来，乡镇向占全国总人口70%以上的农业人口提供公共服务，在履行政府职能中，起到了不可替代的作用。鉴于此，推进乡镇配套改革，务必坚持实事求是、以人为本、积极稳妥的原则不动摇：
1.大力宣传乡镇配套改革政策，充分发动群众，实行阳光操作。要加强政策宣传，最大限度地争取广大群众和乡镇干部的理解与参与。要始终坚持阳光操作，每一步改革务必做到公正、公平、公开，通过深入细致的工作，确保改革积极向前推进。
2.深化财政体制改革，增加对乡镇配套改革的投入。要科学界定县乡财权与事权，完善省对县（市）财政管理体制。重新界定各级地方财政的支出范围，该由县（市）财政承担的由县（市）财政承担，该由省、县（市）财政共同承担的由省、县（市）财政共同承担。尤其是农村义务教育支出，要从财政体制上减轻县（市）级财政支出压力。省级财政部门可提前5—7年将农村税费改革固定性转移支付资金拨付到县市，确保乡镇配套改革稳步推进。
3.加大地方公共财政建设力度，改革乡镇机构保障形式。要进一步加大地方公共财政建设力度，使国家财政资金更多地投向农村，关注民生，支持于基层组织建设。要顺应市场经济规律，改革乡镇机构保障形式。财政部门要变按单位人数多少安排财政资金为按承办社会事务多少给予补助，变“养人”为“养事”，促进各单位提高工作效率，自觉精简人员，进而减轻财政负担，提高财政保障能力。
[NextPage]
4.转变政府职能，大力发展农村经济，进一步加强基层组织建设。要努力提高乡镇政府及部门的工作效率，使乡村工作步调一致，相互适应，让基层干部腾出更多精力，乡镇节约更多的财力用于支持经济发展。要积极推进“村务公开、村民自治”。
5.立足制度创新，开拓性地搞好村级债务化解工作。继续落实化债目标管理责任制，层层考核，年年考核，加速“四荒”资源及集体资产拍卖进程，通过招商引进，盘活资源，发展特色经济，壮大村级经济和财力，偿还债务。继续在降息化债、结对抵冲、划转债务上挖潜力、下功夫。