(襄樊市襄阳区财政局，湖北 441104)
    2004年中央出台了1号文件及扶持粮食生产、促进农民增收的一系列惠农政策。这些惠农政策给农民带来了实实在在的好处，同时也对农业结构产生了直接的影响。本文以湖北省襄樊市襄阳区为例，考察惠农政策实施后农业结构调整出现的一些变化，并提出在新形势下财政部门开展支农工作，促进农业结构优化调整的对策建议。
    一、惠农政策对襄阳农业结构调整影响
    襄樊市襄阳区的前身是湖北省襄阳县，曾是闻名全国的产粮大县，2000年撤消县治后其实质上仍是一个农业大区，对中西部地区而言，具有很强的代表性。据调查，惠农政策出台后，对襄阳区农业结构调整既有正面影响，也有负面影响。
    1.正面影响：刺激了粮油生产，促进了畜牧业从粗放散养向集约精养转变
    ——水稻种植面积增加。2004年中央1号文件及各项惠农政策，尤其是粮食直补、良种补贴、农税降低等政策出台后，襄阳区农民种粮积极性空前高涨，有很多在外打工的农民也纷纷回乡要地种粮。水稻种植面积由2003年的403650亩扩大到2004年的606802亩，增长33.48%。
    ——花生、绿豆种植面积扩大。由于受油料价格继续高位运行的影响，2004年花生种植面积达到324460亩，同比增加13210亩；绿豆13745亩，同比增加1895亩。
    ——畜牧养殖由散养向集中养殖转变。由于种粮比较效益增加，很多农民都单独或合伙购买了农机具进行机械化作业，加之农村治安环境相对较差，散养效益较低，于是有很多散养户放弃了养殖。相反，在财政部门引导下，各地都在大力发展养殖小区，养殖专业户及养殖大户逐渐增多。2004年上半年，全区猪、牛、羊、禽分别出栏(笼)47.2万头、6.5万头、8.9万只、590万只，肉类总产量54670吨，禽蛋总产量15970吨，与去年同期相比，猪、牛、羊出栏(笼)分别增长1%、1%、8%，肉类总产量增长0.3%，因受上半年禽流感影响，禽出笼和禽蛋总产量减幅分别达4%和3%。
    2.负面影响：制约了经济作物种植的进一步发展
    ——受粮食价格上扬的影响，部分农作物种植面积明显下降。其中，2004年棉花种植面积达174664亩，同比减少12536亩；芝麻31616亩，同比减少44434亩；红薯22786亩，同比减少6164亩；大豆21300亩，同比减少900亩；玉米57425亩，同比减少175亩。
    ——林果种植面积略有下降。由于前几年引进的林果品种己出现退化现象，而新的品种又未能跟上，产品卖不出好价钱，不能盈利甚至亏本，加上受种粮收益增加的冲击，有部分果农或执斧观望，或已毁树种粮。据初步统计，全区毁种的林果面积达2000亩左右。
    ——蔬菜种植面积基本持平。尽管惠农政策出台后，农民种粮效益有所提高，但其比较效益仍低于经济作物。笔者算了一笔账，一亩地一年稻麦两熟，今年一亩小麦平均单产在800斤左右，按0.7元/斤计算，毛收入为560元，减去160元投入，净收益为400元；一亩水稻按平均单产1200斤，价格0.75元/斤计算，毛收入为900元，减去200元投入，净收益为700元，这样，农民一年种一亩粮田的纯收益为1100元。而种植蔬菜一亩年收入可达2500元，远远高于种粮收益。因此，一些有蔬菜种植经验的农户仍以种植蔬菜为主，同时，一些缺乏蔬菜种植经验的农户见种粮效益明显增加，放弃了种植蔬菜的计划。两者相抵，使全区的蔬菜面积未能继续增加，与往年基本持平。
    二、当前搞好农业结构调整的几点建议
    1.树立粮食生产与农业结构调整并重观念，推进农业结构调整
    综合国际国内情况，从长远看，短期正面影响会转变成负面影响，形成粮食丰产减收的局面。从国内情况看，1998年以来，粮食产量连续五年下降，去年全国粮食总产量只有8600亿斤，而粮食需求却高达9700亿斤左右，缺口巨大，从而形成了卖方市场。为确保粮食生产安全，中央出台了一系列政策鼓励农民种粮。但粮食作为一种特殊的商品，必定会遵循一定的市场规则。物稀为贵，物滥为贱，如果一味盲目扩大粮食生产，“谷贱伤农”的历史仍有可能重演。同时，粮食价格往往与畜牧业发展也息息相关。以牲猪为例，粮价与牲猪价格在很多时候是成正比的，即粮价涨，猪价涨；粮价跌，猪价也会下跌。由于今年风调雨顺，水稻丰产的可能性极大。随着水稻的大量上市，粮价进一步回落不可避免。虽然目前襄阳区牲猪优质率较高，但农户喂养常规品种的比例仍高达近30%。粮价下跌，常规品种的牲猪价格肯定也会随之下降，那时，1998年宰杀母猪的现象可能又将会重现。
    从国际情况看，我国国内市场的农产品价格已经大大高于国际市场上的农产品价格，在进一步加入国际市场的前提下，维持这种高价也已成问题，并有进口增加而趋于下降的可能。
    尽管粮食生产事关国家稳定，是民生大计，但不可否认，粮食生产至今仍是农业生产中比较效益偏低的产业。据资料显示，过去6年中，中部地区8个粮食主产省农民人均纯收入平均每年增长2.73%，只相当于全国农民收入增长幅度的2／3，由此可见，农民依靠种粮增收的速度仍然明显低于依靠其他渠道(如调整农业结构、外出打工等)增收的速度。如果任由扩粮压经的趋势发展下去，那么我们多年农业结构调整工作的成果将付之东流，等到粮食产业由于供给扩大价格下降而遭受重创时，其他产业也会因发展不够而难以弥补替代。由此可以看出，调整产业结构决不能盲目跟风，一哄而上，简单的“加减法”，多数都是调整失败的开始。因此，必须树立粮食生产与农业结构调整并重的观念，在保护和提高粮食综合生产能力的前提下，坚定不移地搞好农业结构调整工作，合理规划，优化资源配置，宜粮则粮，宜经则经，宜养则养，形成优势互补结构，确保农业增效，农民增收。
    2.加强服务职能，重树农民结构调整信心
    经济作物发展受阻，表面上看是惠农政策鼓励粮食生产影响的，而实质上却是农业结构调整基础不牢固，农民调整信心不足，无法应对突如其来的变化所致。因为种粮技术比较成熟，所需人力不多，收获后也不用担心市场问题，储藏也很方便；而种植经济作物或需要精耕细作，或需要较高的科技含量，或需要灵通的信息服务，总之种植经济作物要求相对于种粮来说要高很多。当前，襄阳区农业基础设施投入不足，农业科技推广力度不够，农民贷款艰难，农产品质量安全意识不强，信息服务滞后，因此农民即使响应号召搞农业结构调整，也会因为困难过大而导致信心不足，一遇风吹草动，就容易掉转船头，重操种粮旧业，使结构调整成果毁于一旦。因此，在今后的农业结构调整工作中，财政部门应加大服务力度，着重突出政策服务、信息服务、资金服务和科技服务。政策服务方面，通过出台优惠政策在资金上给予扶持，重点是基地和大户，是规模开发，是连锁经营的；投入农业开发的企业和私人给予奖励政策，鼓励其规模发展。信息服务方面，完善农业信息发布制度，逐步形成现代化的信息收集、加工和传播系统。加强农产品市场信息采集，建立与完善覆盖面宽、时效性强的地方农业信息网络。按照信息标准化要求，努力拓宽信息收集渠道，增加农产品供求价格、科技政策及生产动态等信息数量，加强信息资源开发和分析预测，提高信息准确性、权威性。资金服务方面，创新投资主体，大力引进外资、激活民间投资，改善农业基础设施建设。科技服务方面，大力改革现有农技服务体系，加大农技推广力度。将部分农业技术服务部门推向市场，转换职能，构建面向市场、服务三农的新型体制和机制，建立多渠道、多层次、多形式的农民技术培训体系，并从各大院校引进一批农技人才或高薪聘请农业专家，为农产品品种改良提供技术保证。强化农产品质量安全意识，促进农业生产结构的优化。要加大农产品安全性生产技术的研究、示范与推广,在安全区域(无污染区域)，建立安全性农产品生产基地，对于促进农产品销售必将起到重要作用。
    3.着力引进、培育一批龙头企业，带动农业结构调整
    目前，襄阳区农业龙头企业只有屈指可数的几家，这相对于襄阳区巨大的农产品市场来说实在太少。由于缺乏龙头企业的带动，调整的农产品只能多以销售初级产品为主，极少有精深加工的。如蔬菜基本处在卖鲜菜状态，即使有少量的加工，也只是最简单的“菜——腌菜”的初级水平，谈不上发展脱水蔬菜、冷干菜、蔬菜饮品等精深加工。还例如，襄阳区盛产花生，但只能剥成花生米或榨成花生油，根本没有进行深加工，结果花生卖到广东等不产花生的地区，人家加工成花生酱、五香花生、红泥花生等几十个品种，赚了大把的钞票。目前，襄阳区确立养殖业为“一区一品”倾力发展，如果没有龙头强力带动，“一区一品”将会成为“死水一潭”。因此，必须反弹琵琶，把主要精力放在引龙头、建龙头上，从而带动结构调整。首先，要加大招商力度。依托财政支农信息中心，建立优势农产品资料库，并通过农业网站、新闻媒体、在外工作老乡介绍等渠道加大宣传力度，与全国各大农业企业加强联系。其次，运用多种形式支持本地的农业龙头企业发展。如现有的农村经济大户，如果具备条件可以转化为农户公司；各种“农协”、农村专业化服务组织、农村经济合作组织等，在提高经营管理水平的同时，也应采取股份制、股份合作制或联合经营等多种形式适当扩大经营规模。
    4.发展适度规模经营，提高经济效益
    目前，襄阳区农业还以分散经营为主，经济效益较低，这也是农民容易放弃调整成果的一个重要因素。据调查，襄阳区种植业平均规模为每个农户4.91亩左右，而美国在3000亩以上，欧盟的平均规模在300亩以上，连有超小规模之称的日本也在20亩以上。有了规模，才能产生聚合效应，才能有市场，才能有效益，才能有效抵御市场风险。与发达国家的规模农业相比，同样的农作物，我们的单位产量和单位收益并不低，比人家低的是总收益，比如，1亩地可以收益500元，每户平均10亩地只能收益5000元；而国外每户平均1000亩地就可收益50万元。尽管规模经营不是土地归大堆，但适度的土地集中还是必需的。因此，要在尊重农民意愿的基础上，“依法、自愿、有偿”地实行土地流转，走小群体大规模的路子，实行区域化布局，规模化生产，企业化管理，提高经济效益。