(安徽省社会科学院乡镇经济所，合肥 230053)
内容摘要：十六大之后，中央提出统筹城乡经济社会发展、全面建设小康社会的决定。在这一框架下，作为社会财富再分配和工业反哺农业的重要手段，财政支农应尽快进行思路调整，以充分发挥财政资金在解决“三农”问题方面的积极作用。文章就此提出了新时期财政支农的目标、原则及相关对策，探讨财政支农最大经济效益和社会效益的途径。
关键词：城乡统筹 财政支农 支出结构 支出效益
为适应时代发展的新趋势和中国经济社会发展新阶段的要求，党的十六大之后，中央确定了全面建设小康社会的宏伟目标，并明确提出了统筹城乡经济社会发展的新的发展观。这一指导思想的确定，是对社会主义市场经济体制必要的修正和完善，必将对我国新时期解决“三农”问题产生深远而积极的影响。在新的政策背景下，财政支农的目标、原则、方式等都将发生根本性的转变。本文尝试就城乡统筹框架下创新财政支农思路作一些粗浅的探索。
一、新阶段财政支农的目标选择
财政支出作为政府分配的重要组成部分，对经济社会生活有着不可低估的作用。尤其是对于我国处于弱势地位的农业而言，更有着举足轻重的影响。我国从建国初期到现在，为了优先发展工业，一直处于农业“反哺”工业的状态，农业资源被掠夺过度，没有得到根本性的长足发展，农业已成为国民经济发展的“跛腿”。“三农”问题不解决或解决不好，全面建设小康社会就无从谈起。改革开放20余年来，我国国民经济快速发展，中国也已进入工业化初期，完全有能力也应该拿出更多的资金来扶持农业、农村和农民的发展，以此推动整个经济社会的健康持续协调发展。对于当前快速发展的中国而言，政府介入社会经济生活的原动力不仅是弥补市场失灵，更多的还是要借助于导向性的国家政策及资金流向，推动经济社会发展按照预定目标运行，并加快发展速度，提高发展质量。这也是我们讨论财政支农的真正目的所在。
从目前的国际环境和我国国情来看，当代世界经济一体化、全球化的进程不断加快，国与国之间经济竞争加剧，特别是加入WTO之后，农产品市场的国际化竞争日趋激烈。而我国人多地少，农业资源有限，农业人口过多，在农业市场化现代化有实质性进展之前，已过早出现了农产品供给过剩现象，“三农”问题交结在一起，导致农民增收滞缓，城乡二元结构呈拉大趋势，甚至危及农业基础地位的稳固。在这种背景下，我们提出加大财政支农力度，提高财政支农效益，是寄希望于通过发挥财政资金的重要导向作用，逐步扭转“三农”的弱势地位，统筹城乡经济社会协调发展。因此，新时期财政支农的目标是多重的，而且这些目标也是相互联系、相互依存的，虽然都不可偏废，但在不同时期有不同的侧重点。当前来看，财政支农必须紧紧围绕以下几个重点目标来进行：
1.提高农民收入，使农民公平地分享经济社会发展的成果。我国改革开放二十多年来，经济有了快速发展，居民收入大幅度提高，但农民与城镇居民的收入差距却呈现扩大趋势，目前二者收入比例甚至达到1：6的水平。必须尽快改变这一状况，通过财政的再分配手段，使农民更多地分享改革开放的成果，以维护社会公平。
2.提高科技在农业生产中的贡献率，以此提高农业劳动生产力水平和资源利用效率，切实保证粮食安全。作为十三亿人口的大国，吃饭问题必须依靠自身解决，而我国土地资源的人均占有量是很少的，只有在提高农业科技水平上下功夫，深挖土地潜力。
3.应对市场需求变化调整农业产业结构，提高农产品市场竞争力。在当前农产品供求不发生根本性变化的情况下，农业增产并不必然保证农民增收，农业效益将主要取决于农产品的市场竞争力。特别是面对市场需求升级和国外农产品市场的挤压，提高农产品的竞争力将是农业生产和经营者的唯一选择。
4.提高农民自身素质，逐步将更多的农民从土地上解放出来，让农民进城进镇。解决“三农”问题的根本出路在于人，必须将过多的农民从有限的农业资源中转移出去。农民进入城镇，先得有谋生的手段和技能，因此，要加大财政对农民教育培训的投入，充分发掘人力资源的优势。
5.改善农村生产生活环境，保证农业的可持续发展。农业是一切产业的“母业”，只有农业的可持续发展，才能保证整个社会的可持续发展。财政应该在改善农村生产生活条件、培育良好的生态环境方面发挥积极作用。
二、从城乡统筹的角度处理好几个关系
从城乡统筹的角度来重新审视财政支农问题，就是要做到有所为、有所不为，让有限的资金发挥最大的作用。具体来说，要处理好四个关系。
1.财政支农的经济效益与社会效益的关系。财政支出效益的考核，不仅要分析直接的有形的“所得”，还要考虑间接的无形的“所得”，即所谓宏观社会效益。财政支农项目的千差万别，其效益考核也需要区别对待。比如，电站、排灌站、塘坝及对农业产业化龙头企业和结构调整等投资，其效益可以用货币计算，宜采用“成本一效益”分析法来考核；而对那些社会效益显著的农村社会公益性的文教、科学、卫生事业费、农民培训、修建道路等支出的考核就需要有所区别。这些支出尽管其成本费用可以计量，但效益却不易精确计算，考核这类支出效益，在看成本费用高低的同时，还要求用最少的钱办好更多的事，即成本费用最低化，服务质量最优化，宏观效益最大化，而不是片面地要求经济效益最大化，以保证经济和社会的协调发展。
2.政府与市场的关系。在市场经济体制下，市场和政府都是一种资源配置方式。在财政支农过程中应首先合理确定政府与市场的分工。属于纯社会公共需要的，应主要靠财政无偿性支出来提供，当然，某些领域也不完全排除私人投资，但也只能起补充作用；属于单纯满足私人需要的，应以发挥市场作用为主，以减轻财政压力。
3.生产性支出与非生产性支出的关系。任何一个国家在其工业化初期和经济增长时期，财政支出中生产性支出的比重是上升趋势，当经济发展进入成熟期，社会发展的主要目标才转向提高居民的生活质量，于是社会福利性支出跃居首位，生产性支出比重相对下降。我国是一个发展中国家，按经济规律，生产性支出的比重应是上升趋势或起码不应下降，实际情况恰恰相反，这一比重呈现急剧下降的趋势。因此，千方百计压缩非生产性支出，增加生产性支出，是当前提高财政支农效益的重点。
4.财政支农投入的集中与分散的关系。实行分税制以后，中央财政收入占全部财政收入的比重逐步有所上升，地方财政收入所占比重逐步下降，如何按“保证重点、压缩一般”的方针，集中使用，充分发挥支出效益，这是提高财政支农效益的一个重要方面。为此，应加强对财政预算的统筹规划以及对预算执行的监督，强化对预算内资金和预算外资金的统一管理，集中使用资金。中央、省市一级政府对财政支农资金的安排，只考虑项目的选择、统筹和整体效益，至于项目的分解、配套和考核则由地方政府(财政)承担，从而协调好资金安排上的矛盾关系。
三、创新财政支农工作的对策建议
1.适应入世后的新要求，探索多种形式的财政支农方式。不是所有的财政支农行为都是世贸组织许可的，即使世贸组织许可的直接补贴与价格支持也具有多方面的不同。我国的财政支农应多侧重于对农民收入和基础设施的支持，而少干涉具体的农业生产经营领域和行为。国外对农业的扶持有多种方式，如对生产者的直接支付、不挂钩的收入支持、基础设施和农科教的投入、农业保险的补贴、为保护环境所提供的补贴、地区性援助等，都是值得我们借鉴的。
2.改革农业投资体制，划分各级财政职能。农业投资体制改革的方向应当是：政府主要投资社会公益项目，中央与地方政府要按照事权划分的原则安排投资重点，鼓励社会投资农业和农村基础设施。政府投资建设项目要坚持公开、公平、公正原则，对社会各方面一视同仁。要打破所有制界限，在支持国有单位建设的同时，允许直接投资农村集体经济组织、农户个体经济、股份制及私营企业经办的公益性基础设施项目，应当在农业投资管理体制上深化改革。在充分考虑农业农村经济发展的特点的前提下，逐步建立国家农业主管部门统一管理国家农业投资的体制，加强农业投资的统筹协调和宏观调控职能，理顺国务院各部门和地方条块的关系，逐步形成农产品产加销、内外贸、产学研、投融资一体化的综合管理体制。
3.重新明确财政支农的方向和重点。要将农业投资的重点放在解决影响农业整体效益提高的薄弱环节上，进一步加大有利于促进农业和农村经济结构战略性调整、有利于直接增加农民收入、有利于提高我国农业国际竞争力的项目的投资力度。要适应加入WTO的需要，由重点支持流通环节和消费者转为重点支持生产者。对主要体现社会效益的公益性和基础性，以及能够形成国家资产的农业项目，原则上采取国家直接无偿投资的方式；对符合国家产业政策、具有示范价值和经济效益显著的建设项目，采取国家投资参股、资本金投入和担保、贴息等投资方式，也可以在项目建成后用资产租赁、转让和出售等方式实现国家投资的回收。
4.加大农民教育培训投入，财政支出科目上应尽快单独列支。富裕农民必须转移农民，转移农民必须培训农民。据资料显示，在2001年全国新转移的农村劳动力中，受过专业技能培训的只占18.6%，这已经成为影响农民转移的最大制约因素。对此，财政部门应尽快拟定支出计划，以财政资金为主体，引导社会资金加大对农民教育培训的投入。
5.尽快建立以财政资金为主导的农业金融扶持政策体系。针对农产品生产和加工周期长、风险大、贷款难、收益小的特点，要尽快建立为农业和农民服务的金融机制和政策性农业保险体系。尽快建立农业政策性贷款，由地方确定贷款方向，银行独立审贷，财政给予贴息，解决现在农村贷款难的问题。农业保险体系是降低农业生产的自然风险和市场风险、保障农民收入的有效办法，鉴于农业风险大、频率高的特点，根据国外经验和我国部分地区兴办农村合作保险的实践，建议尽快研究建立政策性农业保险，按照“谁得利谁担风险”的机制，由政府设立专项资金，对保费或费用给予补贴，对农业保险给予免税政策，推动农业保险的成长。