张冬梅/中央民族大学
内容提要：加速农业转移人口市民化城市高质量发展的重要因素之一，农业转移人口在就业城市具有归属感的“市民”身份认同与其享有的城市获得公共服务权益有重要关系。农业转移人口市民化过程中的公共服务权益包括基本公共服务权益与差异性城市公共服务权益，皆呈现在国家经济实力与财政能力约束下的差序格局；为创新农业转移人口的公共服务供给模式，提出农业转移人口市民化全过程中的标准基本公共服务供给模式安排与市民化阶段中的差异性城市公共服务供给模式安排。
关键词：农业转移人口 市民化 公共服务
加速农业转移人口市民化已是《国家新型城镇化规划（2014-2020）》的首要目标与《2019年新型城镇化建设重点任务》之一。城镇化更主要的是“人”的城镇化，尚未市民化的大量农业转移人口是制约城市高质量发展的重要因素之一。市民化实现包括多级次或多阶段，就农民角度从表层的职业转换到深层的文化价值观转换，就政府角度提供农业转移人口均等化的基本公共服务到与迁入城市市民享有平等的城市公共服务，都是一个动态的历史过程。农业转移人口经历的以城市非农就业的“居民”身份认定到在就业城市具有归属感的“市民”身份认同，与其在城市获得公共服务权益变迁有重要关系，也是城市文明与发展质量的标志。
广义的公共服务基本上与经济学的“公共产品”内容相同，狭义概念侧重于非物质形态的公共产品界定，随着时代与技术的发展，满足公共需要的有形“产品”与无形“服务”很难厘清，如基础教育与医疗服务需要现代化教学与医疗设备、电子政务服务需要网络数据平台等。公共服务的显著特点是：（1）满足公共需要，追求公共利益；（2）只能由政府组织提供，市场不宜提供；（3）凭借公共权力和公共资源。正是由于公共服务是各级政府的基本职能，也是当今“放管服”改革的重点，农业转移人口市民化过程就是其获得城市公共服务权益变迁的过程，农业转移人口在迁入城市的公共服务权益是城市发展的质量评价指标之一，也是贯彻共享发展理念的衡量标准。
一、农业转移人口实现公民权利的基本公共服务权益
基本公共服务是根据国家经济社会的发展阶段和总体水平，为了维持本国经济社会的稳定，保持基本的社会公平正义，对个人最基本的生存权和发展权实施保护，所必须提供的公共服务，它是建立在一定的社会共识基础之上，规定的是在一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界。我国《宪法》第二章第三十三条至第五十条对公民的基本权利做了详细的规定，农业转移人口无论其身份是农村农民、城乡居民、还是城市市民，都是我国公民，“任何公民享有宪法和法律规定的权利”，这些权利实现所必须的公共服务理应均等化地提供给农业转移人口，并且他们具有实质性获得感才是真正意义上的享有基本公共服务权益。党的十九大报告中（从2020年到2035年）基本公共服务均等化基本实现的目标，期待农业转移人口确实能公平可及地获得大致均等的基本公共服务。
（一）农业转移人口基本公共服务权益的应然性与实然性差距显著
理论上，在全国范围内基本公共服务权益应该人人平等，即农村农民与城市市民享有相同的基本公共服务权益,但是基于国家、区域的经济发展与财政能力的约束，农业转移人口感知的基本公共服务权益存在显著差异。实践上，农业转移人口在迁入城市确实尚未获得与市民同等的基本公共服务。纵观国外政府对移民或国内政府对流动人口提供公共服务的实践操作，农业转移人口的实然性基本公共服务权益并不必然等于应然性权益；前者是指农业转移人口应当享有按照人类的理想价值所呈现的基本公共服务权益，后者是指农业转移人口实际享有的或事实呈现的权益；显然，两者相距甚远。目前，因为城市政府对基本公共服务配置实践仍旧依赖户籍管理，即户籍仍旧承载着很多社会福利功能，越是民生性的基本公共服务，越是与户籍挂钩得越紧密，如基础教育、医疗卫生、社保就业等，所以使得职业已转换但户口未转换的农业转移人口与城市市民享有的基本公共服务权益差距很大。如农业转移人口的子女义务教育入学难且面临高考回乡，他们的医疗保险停留在“新型农村合作医疗（新农合）”层面，社会保险明显低于城市市民最低水平甚至没有等。尽管2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出“建立城乡统一的户口登记制度”，说明户籍管理只是一个具有人口登记功能的数据记载，但是，时至今日，户籍管理的福利安排仍旧成为农业转移人口获得与市民相同基本公共服务权益的主要逾越鸿沟，呈现农业转移人口基本公共服务权益的城乡二元结构。
（二）农业转移人口基本公共服务权益城乡二元结构的矛盾根源
表面上是户籍管理制度把城市市民与农业转移人口隔离在城市基本公共服务范围内外，但事实上无论在农村还是在城市，基本公共服务都与财政体制的基础性和制度性保障密不可分，这受制于财政实力，又取决于国家经济发展水平。中央一直努力并采取积极的态度保障农业转移人口的经济、社会和文化等方面公共服务权益,却不能不受制于国家的财力，正如马克思所言，基本公共服务权益变迁“都只是表明和记载经济关系的要求而已。”[1]户籍管理制度背后隐藏着的众多相关利益分配制度，在中央尚未全面安排农业转移人口的财政转移支付情况下，地方财政又无力承担农业转移人口市民化带来的财政支出增加额时，城市政府为保障本市户籍居民甚或为竞争人才不降低城市公共服务水平的策略选择。说到底，基本公共服务权益实现永远不能超出当时社会的经济结构以及由经济结构所制约的权益实现的差序格局。要想消除农业转移人口市民化过程中基本公共服务应然性权益与实然性权益的差距，不仅仅是加快户籍制度改革，更重要的是快速发展经济。随着国家经济实力与财政能力的快速发展，农业转移人口市民化的基本公共服务权益变迁会由“量”向“质”快速转变。
二、农业转移人口市民化过程中公共服务权益安排的差序格局[2]
（一）农业转移人口基本公共服务权益时间维度的差序格局
基本公共服务权益的差序安排主要是就时间纵向维度而言，基于国家经济实力与财政能力的发展，基本公共服务的标准是动态变化的。不同时期的经济发展阶段，基本公共服务的内容不断扩大、数量逐渐增多、质量有序提升。例如农业转移人口的留守子女义务教育在农村，自改革开放以来，我国农村义务教育经费来源经历了“乡村自给（1980-1999）”、“以县为主（2000-2005）”、“公共财政保障（2005-2016）”和“城乡一体化（2016至今）”四个阶段[3]，显然财政保障农村义务教育在质量与公平的标准在逐步提高；且农业转移人口的随迁子女义务教育政策也经历“空白（1996年前）—限制（1996-2000）—支持（2000年后）”三个阶段”[4]。与基础教育相关的公共政策先后经历了“政治权利”、“效率优先，兼顾公平”、“规模效益”以及当前以人为本的“公平而有质量”四个取向阶段，在不同的发展阶段，驱动因素、价值取向、政策重心各有不同，同样与当时经济条件密切相关。医疗卫生等其他基本公共服务权益安排亦如此。
（二）农业转移人口城市公共服务权益空间维度的差序格局
城市公共服务主要是指在基本公共服务水平基础之上，各城市政府在辖区范围内提供的差异性的公共服务。农业转移人口市民化过程中差别化享有城市公共服务权益主要有两方面约束：一方面是城市经济差异，高于基本公共服务标准的差异性城市公共服务，主要经费来源于城市政府地方财政收入（主要是地方级税收收入），分布在我国境内不同区域的地级以上城市就有298座（包括直辖市4座、副省级市15座），有363个县级市，还有逐渐升级成县级的城市，截止2018年我国城市共计661座[5]；直辖市、省会城市、计划单列市、经济特区城市、县级市各类型城市经济发展水平各不相同、城市财政实力差异较大，城市公共服务成本差距显著；一般情况下，尽管经济相对较发达的城市公共服务成本相对较高，但是其辖区内居民获得的公共服务质量也相对更高一些；2017年主要城市公共服务满意度评价报告分区域来看，东部地区城市的公共服务满意度评价平均得分最高[6]；因此，农业转移人口在不同城市就业享有城市公共服务权益自然有差异，如公共卫生、城市环境、公共文化传媒等。另一方面是城市决策差异，城市高质量发展同样要遵循市场经济，各城市为竞争更有利的生产要素，使得决策者总是按照有利于本市经济发展的标准, 优先保障对本市经济发展贡献更大的群体（如引进的人才）的公共服务权益，尤其是需要城市财政大量补贴、且存在拥挤成本、又容易采用排他技术管理（如户籍管理排他）的城市公共服务更是如此，如社保就业、保障性住房、基础教育等；各城市对尚未获得户籍转变的流动人口城市公共服务权益保障设定一系列的“门槛”条件或积分落后等，如申请随迁子女义务教育需要一定时期（连续若干年或月）在本地缴纳的社保记录等指标，“社会保险”是农业转移人口的“门槛”；若采用积分落户方式则是农业转移人口更难达到的指标如学历、创新创业等；因此，就同一城市某一具体公共服务权益在不同流动人口群体中同样呈现显著差异性保障。
总之，城市治理强调“过程”，城市公共服务同等提供给农业转移人口更是一个过程。农业转移人口的基本公共服务权益无条件保障体现公民权利，但是差异性城市公共服务权益有条件保障也是正当合理，因为各城市公共服务能力不同及多样性的不同群体对城市公共服务权益诉求不同，所以必然呈现农业转移人口城市公共服务权益的差序格局。因此，实现农业转移人口城市公共服务的实然性权益与迁入城市市民平等, 绝不是立法者可以主观决定的, 是随着城市经济发展与财政能力提升而动态变化的，任何国家与区域也都无法超越。
三、农业转移人口市民化的公共服务供给模式创新安排
理论上政府公共服务最优供给条件是社会边际成本等于社会边际收益，税收可以被看成社会成员为公共服务支付的价格，这也是基于社会契约论的税收实质。法律位阶最高的社会契约就是宪法，我国《宪法》赋予公民权利的同时要求其具有纳税的义务。现有城市如北京新出台积分落户，相应的户籍仍旧承载很多辖区内的经济社会功能，建议逐渐改革户籍管理制度，逐步剥离户口承载的公共服务配置职能，尤其是要把基本公共服务与其彻底脱节，将获得城市公共服务权益与公民的纳税义务联系起来。因为公民权利、税收非直接偿还性及公共服务的效用不可分割性，所以政府不应当也做不到对等地提供农业转移人口相应的公共服务，为了更好地保障市民化过程中农业转移人口的公共服务权益，城市公共服务体系分类并逐步升级，激励各地区城市公共服务模式创新与质量提升。
（一）农业转移人口市民化全过程中的标准基本公共服务供给模式安排
依据国家与区域已有的经济水平与财政实力，测算全国范围内统一的基本公共服务标准，保障农业转移人口市民化过程中基本公共服务权益在城乡一体化背景下均等化实现。
首先，完善中央转移支付制度与引入基本公共服务购买机制。为保障经济发展水平相对较低的城市能够为农业转移人口提供达到标准的基本公共服务，科学设计中央转移支付的规模与结构，必要时专设农业转移人口基本公共服务权益保障专项；在迁入城市公共部门能力有限时，采取向私人部门购买基本公共服务模式，如政府向私立（民办）学校购买学位保障农业转移人口随迁子女的义务教育，保障农业转移人口基本公共服务权益平等享有。
其次，加速提升城市基本公共服务供给能力，在财政约束下，要按照农业转移人口市民化的核心权益诉求逐步拓展基本公共服务内容与级次。据调查结果表明，农业转移人口市民化不同阶段对基本公共服务的关注程度差异明显，公共需求梯次前五分别为（1）基础教育(义务教育、异地高考、学前教育等)；（2）公共就业(就业培训、技能培训、就业扶持、继续教育等)；（3）社会保障(最低生活保障、医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险等)；（4）住房保障(廉租房、公租房、经济适用房等)；（5）公共文化服务。[7]按照循序渐进、保障基本的原则，推进各城市政府基本公共服务政策分阶段、分步骤地解决农业转移人口同等享有基本公共服务权益问题。
第三，对农业转移人口基本公共服务供给智能化与个性化的质量提升安排。新公共服务理论强调“以政策接受性为目标的公民参与”[8]启示人们，在基本公共服务计划实施中，需要农业转移人口的积极参与，提供的才是“服务”，要与城市市民平等地表达基本公共服务权益诉求，民主地参与基本公共服务供给系统，实质性地分享基本公共服务利益，才能实现农业转移人口市民化的基本公共服务权益质变。新时代呼唤基本公共服务升级，采用现代信息技术等多手段，加速推进基本公共服务的智能化。在智能化的基础上，汇聚大数据，利用云计算等信息技术实现农业转移人口基本公共服务的个性化定制，也是农业转移人口介入基本公共服务的提供过程，将与其个人需求匹配的基本公共服务信息发送到公共部门，继而得到个人属性强烈的基本公共服务；如农业转移人口的随迁子女在义务教育借鉴发达城市某些优质学校一个学生一个课表的做法，提供农业转移人口随迁子女适宜的学习课程、内容与进度。随着人工智能的发展，农业转移人口与城市市民完全相同的基础医疗、基本就业信息咨询等基本公共服务。
（二）农业转移人口市民化阶段中的差异性城市公共服务供给模式安排
为城市高质量发展，各地区政府竭力供给高质量的城市公共服务，高于基本标准的差异性城市公共服务也是竞争人才的重要要素之一。城市公共服务差异性包括不同城市之间公共服务水平的差异与相同城市公共服务供给方式的差异，这与城市自身的财政实力、公共服务理念及特征有关。对农业转移人口的城市公共服务权益安排主要依据提供成本创新供给模式：
第一类是边际成本为零且没必要采取排他措施的城市公共服务，主要包括（1）具有完全的非竞争性和非排他性，如智慧城市的信息平台、公共文化传媒等；（2）没有超过拥挤临界点的且没必要采取排他措施的城市公共服务，如在容纳数量范围内的城市公共图书馆、城市公共健身设施等。此类公共服务权益与市民平等地赋予农业转移人口，城市政府并没有增加供给成本，且因农业转移人口因享有这些权益而增进整个社会福利，无论在技术上排他可行与否，都没有必要把农业转移人口排除受益范围之外。
第二类是为有效提供而有必要采取（行政收费等）排他措施的城市公共服务，主要包括（1）不存在拥挤临界点的城市有线电视、城市服务热线（咨询）等；（2）有拥挤临界点的城市公共交通、城市公共浴场等。此类城市公共服务尽管其边际成本为零，但由于公共服务的效用不可分性，与城市市民一样，只要愿意支付相应的价格（或行政收费），尽管是明显低于供给价格，但相当于承担了一部分成本，就应该赋予农业转移人口此类权益，这不仅是双赢，更是公平。
第三类是具有高度正外部性而政府（大量）补助且具有个人消费特性很容易采取排他措施的城市公共服务，最典型的就是社会保障、公共教育、医疗卫生、保障性住房等；为了更好地提供此类城市公共服务，一般采取混合提供方式，鼓励私人部门投入到生产中，由此产生市场机制配置成分，同时政府对其生产和消费过程给予大量补助，包括补贴、政府贴息贷款、减免税费等。在中央与地方财政支出责任划分中，这类公共服务更多由地方承担，高于基本公共服务标准的完全由城市自有财力承担，城市政府主要依据农业转移人口对城市地方财政收入的贡献，即地方级税入的纳税记录（如纳税年限或纳税额度），相应提供此类城市公共服务具有一定的正当性与合理性，这也是推进农业转移人口市民化进程中市民身份内化与价值观转化的有效措施；具体差异性城市公共服务的供给模式依据城市具体实力与能力而定，当然，农业转移人口可“用脚投票”满足自己意愿的城市就业。
就城市高质量发展与增进社会福利而言，在农业转移人口市民化过程中，“渐进有序、逐步趋同”的城市公共服务供给是可操作的理性策略。当农业转移人口对城市发展建设不可或缺，城市政府必然会有计划、有组织、有动力、有激励地保障农业转移人口相应的城市公共服务权益；当国家经济实力与财政能力取得巨大进步之时，就是农业转移人口公共服务权益“质”的飞跃之际。
参考文献：
〔1〕马晓河,胡拥军.一亿农业转移人口市民化的难题研究[J].农业经济问题,2018年第4期.
〔2〕钟君,刘志昌,吴正杲.中国城市基本公共服务力评价（2017）[M].社会科学文献出版社2018年版.
〔3〕珍妮特.登哈特,罗伯特.登哈特.新公共服务：服务,而不是掌舵[M].中国人民大学出版社2016年版.
〔4〕王伟同.农业转移人口市民化的政策逻辑[J].财政研究,2015年第5期.
〔5〕范逢春,姜晓萍.农业转移人口市民化政策转型的多源流分析:构成、耦合及建议[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2015年第5期.
〔6〕郝铁川.权利实现的差序格局[J].中国社会科学,2002年第5期.