金彦海 王俊霞 张海英/中共辽宁省委党校
内容提要：产业扶贫是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径，是开发式扶贫的核心内容，是脱贫致富的必由之路。资产收益扶贫是产业扶贫的重要制度创新，能够有效解决贫困户劳动能力不足、不具有市场意识、资产不足等问题，政府通过多种途径赋予贫困户资产，增加其资产收益，能够极大提升脱贫效率。在调研组对辽西北地区开展资产收益扶贫调研基础上，本文总结了辽西北地区开展资产收益扶贫的主要模式、资产来源、收益分配等基本情况，就开展资产收益的参与主体、利益联结机制、收益分配、资产整合、发展特色产业等方面存在的问题进行分析，提出八个方面完善举措和审慎推进的意见建议。
关键词：资产收益扶贫 产业扶贫 脱贫攻坚 精准扶贫
资产收益扶贫是新时期我国在扶贫政策上的一项重要制度创新，是实施精准扶贫方略、加快贫困人口精准脱贫的重要举措。资产收益扶贫是指在精准识别的基础上，以稳定增加贫困人口的财产性收入为目的，为贫困人口创造资产、撬动贫困地区资源，充分运用市场化因素，提高贫困人口生产参与度，为其创造财产性收入。资产收益扶贫具有拓宽贫困人口增收渠道、增强贫困地区内生发展动力、优化贫困地区资源配置和增强新型经营主体实力以及优化财政资金使用效率等多种优势。作为我省脱贫攻坚“硬骨头”，辽西北地区利用资产收益扶贫制度优势，调动脱贫攻坚参与主体积极性，用好政策工具，下大力气发展特色产业，进行体制机制创新，突破资源禀赋瓶颈制约，把发展特色产业和精准扶贫结合起来，对我省打赢脱贫攻坚战具有重大意义。
一、辽西北地区开展资产收益扶贫的现状
十八大以来，党中央做出脱贫攻坚的重大决策部署，各地根据中央的顶层政策设计，结合自身实际情况，努力建立贫困地区脱贫长效机制，探索出了许多产业脱贫致富新路。2018年上半年，调研组赴阜新、朝阳、铁岭、葫芦等辽西北地区就产业扶贫和资产收益扶贫进行了调研。
(一)辽西北地区扶贫基本情况
辽宁省人民政府“十三五”脱贫攻坚规划（辽政发〔2017〕16号）确定全省81万贫困人口到2020年全部实现脱贫，15个重点县全部实现摘帽，1791个建档立卡贫困村实现脱贫销号。辽宁省贫困发生率为3.5%，贫困人口绝对规模居东北三省之首，贫困发生率高于沿海其他省份。其中，辽河以西与内蒙古、河北接壤的辽西北地区尤为贫困，辽西北三市经济不足全省的10%，历史上就一直是全国重点贫困区之一。其中朝阳市是贫困人口最为集中的地区，所辖5个县全部为省定贫困县，目前共有建档立卡贫困人口141636人。辽西北地区脱贫工作对突破辽西北战略的实现和我省全面建成小康社会具有重要意义。
资产收益扶贫属于产业扶贫，发展产业是激发贫困人口自生能力，实现贫困人口稳定脱贫的主要途径和长久之策。根据我省“千企联千村”行动台账系统数据，截至2018年6月30日，全省参与企业1168家，帮扶贫困村1143个，实施帮扶项目1685个，投入总额51712.5万元，其中产业帮扶企业投足37264.5万元；就业扶贫企业投入8967.2万元；公益帮扶企业投入5154.0万元；技能帮扶344.8万元；帮助贫困人口88458人。可见，在资金投入和帮扶效果上，产业扶贫占有举足轻重的地位。
(二)辽西北产业扶贫采取的五种模式
1.“1+4”产业扶贫模式。即由政府牵头主导、经济实力雄厚、社会责任感强、贷款信誉好的产业化龙头民营企业、银行、合作社和建档立卡贫困户共同参与的产业扶贫模式。如：北票市宏发食品有限公司作为农业产业化国家重点龙头企业，勇于奉献担当，探索了“扶贫农场”建设工程，通过合作社吸纳建档立卡贫困户加入产业项目，进而实现了贫困户脱贫致富的目标。目前已经建成投产12个扶贫养殖农场，投资1.6亿万，为贫困户发放扶贫资金463.8万元，带动建档立卡贫困户3267户6568人。
2.“公司+基地(合作社)+贫困户”模式。即以企业为龙头，走龙头带基地、基地连农户，农、工、贸一体化发展，产、供、销一条龙的产业格局。锦州百通食品集团有限公司实行“公司+基地+农户+订单”产业经营模式，公司认真履行企业职责，为生产绿色蔬菜农户按购进成本配送生产资料、技术指导与市场信息等服务，利用贷款融资等渠道帮助和农户发展蔬菜种植产业，实现脱贫致富。公司先后与7个乡镇40个村发展蔬菜种植，实现种植面积5000亩，当年实现经济社会效益1500万元。有的已成为全国“一村一品”示范村，户均收入5万元以上的富裕村。
3.休闲农业和乡村旅游开发模式。建昌县澜盛农业有限公司着力打造绿色农业生态基地和生态旅游观光采摘山庄两个特色农业产业项目，生产基地常年用工300人，带动80多户贫困户实现精准脱贫，土地流转增加400多户农民收入。葫芦岛市鼎盛置业有限公司与药王乡三头村进行结对帮扶，投入6000万元开发旅游项目，不仅能够为当地解决就业问题，更带动当地乡村的旅游产业发展。
4.做活“庭院种植”模式。西丰县泓鑫土特产进出口公司开展“订单农业”，助力群众“家门口创收”。不仅由公司投入生产资料，明确回收价格和保底产量，而且由企业负责采用回收结款抵扣办法，让群众除劳动投入外，实现“零投入”。截止2018年5月共签订庭院种植合同400份，种植面积1000亩，带动群众400户、1200多人。
5.电子商务模式。义县助民大集有限公司实施系列措施，精准对接贫困户，帮扶1000多户建档立卡贫困户年增收1200元。
(三)辽西北资产收益扶贫的资产来源
资产收益扶贫的资产来源主要包括村集体土地、林地、厂房场所等集体性质的资产，贫困户所拥有的土地承包权、林权、房屋等个人资产以及财政专项资金、涉农资金和金融扶贫贷款等四种来源。
1.集体资产收益扶贫。比较典型的是光伏发电和扶贫车间。光伏发电主要利用村集体闲置厂房和空地，采取扶贫资金、企业投资和贫困户自有资金等多种资金来源，形成或集中或分散的光伏电站，向电网输送发电量获得收益。这种扶贫项目优点是收益来源稳定，基本不需要贫困户投入人力，但投入成本大，需要企业资金投入和政府部门投入，附属配套投入也比较大，例如电网改造等。扶贫车间利用村集体闲置厂房、学校和农村富余劳动力，引进劳动密集型项目，企业投资改造场地，购置机器设备和人员培训以及市场开拓和产品销售，村民负责生产。兴城市卡蓝迪体育用品有限公司在二道湾子蒙古族乡建立泳装生产车间，解决50人就业，其中42人是建档立卡贫困户。工人月平均工资3000元。喀左县从河北白沟引进箱包项目，在五家子村、兴隆庄镇西沟村等9个省级贫困村设立车间，共有520名工人，三分之一是建档立卡贫困户，月平均工资2000-3000元。扶贫车间模式优点是农户和企业绑定，企业带领贫困户闯市场，但需要贫困户具有一定的劳动能力，企业付出的人员培训成本比较高，由于很难培养出合适管理者，很多企业表示对于企业退出后能否持续健康经营的担忧。
2.土地资源收益扶贫。土地参与精准扶贫主要是村集体的备用地和两荒地，以及农户个人土地承包经营权。土地参与精准扶贫主要分为两种方式：一种是土地流转，流转主体包括普通户、大户、合作社和企业等；另外一种土地入股，主要是农业合作社入股。辽西北地区人均耕地面积在1.5-3亩左右，亩年租金约在500-800元（主要以每亩土地种植玉米收入为基准，近年玉米价格下跌，土地租金也持续下降）。土地入股就是农户把土地交给合作社或企业，农户以股民的身份获得分红。
3.投资收益扶贫。主要是扶贫资金和涉农资金等“人头钱”变为股金，折股投入新型经营主体，贫困户获得保底股息或者保底分红的模式。例如辽阳县下达河乡，将切块到乡财政专项扶贫资金每人1500元，以优先股的形式注入西沟现代农业专业合作社，由合作社开展经营活动，定期向贫困人口支付股息。每个1500元作为一股，股息率为每年7%。并以贫困户为单位与合作社及下达河乡政府签订《精准扶贫资金入股三方协议》以明确各自的权利义务，以及资金的划转与使用等，确保扶贫资金的使用安全。[1]这种模式有效避免了扶贫资金到户吃光、用光的尴尬局面，为没有生产经营能力的贫困户创造了长期稳定的收入来源。
4.金融贷款收益扶贫。在不改变资金用途的前提下，以到户扶贫资金为杠杆，撬动金融贷款、社会资金，放大资金量后投入有扶贫意愿、经营能力强、信誉比较好的龙头企业发展优势特色产业。北票市政府用 500万元扶贫资金作为风险保障金，争取农行放大贷款 5000万元，贷给贫困户（每户贷款 4-5万元），贫困户将贷款入股到国家级扶贫龙头企业北票宏发食品有限公司用于扶贫肉鸡养殖农场项目，宏发每年给贫困户保底分红 2000-3000元。[2]
（四）辽西北资产收益扶贫利益分配
收益分配关乎扶贫成效。从调研来看，贫困户所得主要分为资产性收益和非资产性收益两种。资产性收益主要是新型经营主体利用集体资源、农户个人资源和财政资金投入项目获利后对农户的“按资分配”，以按股分红和利息为主。非资产性收益主要是农户以劳动用工获得“按劳分配”，以工资收入为主。
二、辽西北开展资产收益扶贫存在的问题
资产收益扶贫制度涉及多方主体参与、项目选择、资产和资金折股、利益联结体制机制构建等多方面因素，现仅就一些突出问题归纳整理如下。
（一）思想认识角色转变还不到位
一些地方政府还不太适应角色转变需要，体现在：一是政府搭台能力还不强。资产扶贫收益搞得好不好，首先在于政府要穿针引线，搭台子。从调研看，由于政府以前是搞转移支付和项目资金单向扶贫方式，就是政府自己搞扶贫，现在是要把企业等新型经营主体纳入进来，让新型经营主体唱戏，一些地方政府还不太适应这种角色转变，在选取产业经济发展好，盈利能力强的企业建平台上的主动意识还不强，还等着别人主动上门谈。二是思想认识还不到位。一些贫困地区的干部，看重的是给钱、给物，发展产业信心不足，搞资产收益扶贫，怕麻烦，怕担风险，怕村民不满意，怕见效慢。一些好的项目，企业有推进愿望，但是面对某些贫困地区干部群众“等靠要”思想，也觉得难以应付和面对，对搞资产收益扶贫也失去了信心。
（二）新型经营主体的带动作用有待提升
新型经营主体尤其是龙头企业的带动是产业扶贫成败的关键，在各地的产业扶贫实践中，初步形成了贫困户和新型经营主体的利益连接和带动机制，呈现许多典型。但总体看，参与的市场主体还不够多，尤其涉农企业比较少，多方共赢的良性机制尚未普遍建立。一方面，激励不足。激励新型经营主体带动贫困户最主要的动力在于资产使用、金融扶贫贷款、财政专项资金注入上，对企业后续融资和减税方面优惠政策缺失，导致一部分新型经营主体“看钱办事”，只授人以鱼，不授人以渔，认为只要把股权利润分配给贫困户，就完成了扶贫，对贫困户的长期脱贫来看是不利的。另一方面，持续性不够。新型经营主体主要获取市场价值，而扶贫是政府的公益价值取向，二者目标取向并不完全一致。尤其当企业遭遇市场风险而导致盈利能力下降后，矛盾就会更加突出。这就在产业扶贫中造成一种现象：部分企业为了扶贫任务，垫付了启动资金、挤占了流动资金、增加了企业成本等牺牲自身经济利益。另外还有部分新型经营主体是被动参与扶贫，只是为了完成政府交办的任务，为了享受某些政策而短期给予贫困户一定的物质性帮扶，对产业发展并不上心。
（三）贫困户扶贫参与度亟待提高
贫困户参与度主要是贫困户在项目中注重贫困户参与劳动、产业技能提升、市场信息获取等方面因素，逐步改变小农经济僵化思维，注入市场观念、产品意识和风险意识，最终提高贫困户人力资本，达到思想脱贫、观念脱贫、技能脱贫，这点对贫困户脱贫至关重要。
从两种分配模式特点看，资产性收入多为保底性质的无风险收益，而劳动收入则需要贫困户具备一定的劳动能力；从扶贫效果看，受制于简单农业和种养殖业行业链条短，初级产品多，利润率普遍不高，新型经营主体要在企业获利和脱贫目标之间权衡，决定了资产性收入只是低水平的增收，并且还容易让贫困户滋生等、靠、要思想。而劳动收入对贫困户增收带动作用更为明显，如喀左县绿港现代农业发现有限股份有限公司雇佣建档立卡户12人进行分拣、包装、搬运、库管等简单劳动，贫困户人均年收入25000元左右，劳动收入能有效提高贫困人口参与度，激发了内生脱贫动力，贫困户增收效果明显。但也存在一定的问题，农民不是产业工人，组织化程度低，贫困户更喜欢松散性的用工，并且还有就近工作的要求，因此对项目用工安排就地化和松散化提出了要求。
在各地资产收益扶贫实践中，贫困户目前仅以有限资产参与，仅仅能获取少量的资产收益，参与相关产业经营环节程度不足，后续的产业技能培训和经营知识掌握不够，自我学习、自我提升、自我发展能力不足，一旦脱离经营主体，就很容易返贫。在调研中，很多企业家和合作社负责人也纷纷表示，现在最需要的转变农户思想意识，提高技术本领。
（四）利益连接和分配方面问题
贫困户和新型经营主体的利益连接机制有待健全。农业合作社和龙头企业是开展资产收益扶贫重要的组织平台，虽然在实践中取得不少成绩，但是也存在利益连接机制有待健全的问题。
首先，合作社成立初期就是“强强联合”，其本身吸纳贫困户的意愿就不足，成立初期因为投资人少，产权结构相对明晰，但是随着社员的增加，产权结构变得逐渐模糊，贫困户入股资金少、占股比例低，贫困户和合作社组织关系也逐渐松散。其次，贫困户社权行使不充分，合作社或者公司治理结构不健全，贫困户作为股东享有收益权和管理权等权能行使不充分，在组织内部沦为边缘和从属。在财政资金注入和收益获取上，往往存在大户的“精英俘获”现象。再次，贫困户和新型经济主体利益分配不够合理。从分配方式比例看，多是新型经营主体和合作社拿利润的大头，贫困户分配的利润比例还偏低。以土地流转为例，目前辽西北各地每亩土地流转价格大致在500—800元，考虑人均1.5—3亩的实际，贫困户获得人均土地750—2400元。另外贫苦户自身文化水平比较低，对股东分红和组织账目计算完全受制于大户或者企业经营者，对虚增成本减少利润的行为无法监督。
（五）产业扶贫有待精准
资产收益扶贫成败首要在于产业精准，“产业是核心，市场是关键”。目前部分贫困地区产业扶贫已具备雏形，但存在产业趋同情况，比如很多地方都种植蔬菜大棚，但品种缺乏特色，难免恶性竞争。
首先，有的地方农产品产量很大，但只有初级产品，没有深加工，没有后续加工链条。即便一些大的加工企业，也存在规模小、层次较低、产品附加值不高等问题。如何立足市场需求和消费导向，发展适销对路、收益较高、需求可持续的产业，仍需要我们在实践中不断改进。而且农业和种养殖业存在较长的生产周期，特别是农业容易受自然灾害和市场价格波动影响，另外农业基础设施薄弱、农村物流、农资产品价格高等多种因素的影响，使得农业合作社和涉农企业在市场环境好时能保证贫困户收益，倘若遭遇天灾和市场风险，则收益无法保证。
其次，发展特色产业的人才比较匮乏。发展特色产业对劳动者和经营者的素质提出了较高的要求，例如特色农业种植需要比较精细的田间管理和病虫害防治知识，特色畜牧业需要防疫卫生等方面的精细管理。龙头企业带头人、农业经纪人、农村专业人才、管理人才、新型职业农民较为缺乏，农业技术指导、管理服务等方面跟不上。发展特色产业对人才的需求同贫困地区落后的人力资源禀赋形成巨大落差。
（六）资产整合及其他方面问题
一是村集体经济基础薄弱，无资产可整合。辽西北贫困地区农业基础薄弱、自然灾害频发，很多村集体没有资产，存在不同程度空心化现象。喀左县全县190个贫困村，村集体年收入达到5万不足三分之一，有100个经济薄弱村。另外，集体资产收益如何在贫困户和普通农户之间分配，处理不好，容易引发矛盾。
二是新型经营主体发育不足。在经济发展水平上，葫芦岛、阜新、铁岭和朝阳排在辽宁的最后四位。县乡经济缺乏产业支撑或产业支撑力不强。由于自然条件差，基础设施薄弱，公共服务能力不足，城镇化率明显低于全省平均水平，县镇带动农村的力量太弱，在许多贫困地区的乡镇，连一个像样的企业都没有。[3]对这样的贫困地区，产业发展找不到能够承接的新型经营主体，也不适合开展资产收益扶贫。
三是政策和法律风险。在各地开展的资产收益扶贫中，为了照顾贫困户利益，很多项目对贫困户股权收益达成了“只赢不亏”保底协议，好处是能保证贫困户的资产收益。但如若拿到法律框架下检视，按照《公司法》和《合作社法》规定，都应该是同股同权、社权平等，风险共担。风险由市场主体单方承受，便出现了企业垫资和高价收购贫困户产品的现象，长远看，既不合理也不合法。
四是土地流转问题。调研中，新型经营主体为了集约化经营，需要整块流转土地，但由于土地承包经营权分属不同农户，有些农户出于种种原因，不愿意流转；有些则是提高价格，同地不同价，也导致一些项目推进困难。
三、政策建议
资产收益扶贫顶层有规划，基层有创新，有条件的地方要总结经验加以利用；同时也要看到实践中的问题，根据各地实际，审慎推进。
（一）提高思想认识，更好发挥好政府在资产收益扶贫中的引导作用，建立社会力量广泛参与的扶贫大格局
传统的扶贫模式主要是对贫困户单向的转移支付为主，政府通过政策引领、项目安排和资金倾斜等举措来帮助贫困户脱贫，其特点是行政力量主导，市场主体不参与其中；而在资产收益扶贫模式中，随着新型经营主体和贫困户建立利益连接机制，政府的主导作用让渡给新型经营主体，市场机制被纳入扶贫工作。这种主导地位的让渡并不意味着政府无所作为，反而对政府的扶贫工作提出了更高的要求，主要表现在以下几个方面：首先，政府要在新型经营主体中选择产业发展基础好、持续盈利能力强、产业带动作用大的合作社合企业，为他们和贫困户建立利益联结搭建平台；其次，政府还是贫困户这一弱势群体的代言人，贫困户个体无法同经营主体开展合作，谈判成本也比较高，政府则能利用自身地位，合理利用政策，提高贫困户议价能力，增大贫困户收益，同时政府还能为项目提供贷款等优惠条件，吸引市场主体参与项目；再次，政府对项目选择、项目设计和监管上发挥作用。政府出台扶贫产业规划目录，对产业发展提前做出部署和谋划，同时政府还要加强对项目运营过程监管，防止企业经营困难或者逃避责任对贫困户的利益损害；最后政府还能利用基层组织同贫困户开展协商，减少企业谈判成本，例如土地流转过程中做好贫困户工作等。
（二）加强对新型经营主体的政策支持力度
一是落实优惠政策。搞好对新型经济主体的认证工作，落实好扶贫捐赠税前扣除、税收优惠、融资优惠等政策，让新型经济主体得到政策实惠；二是要加大宣传力度。营造好氛围，在政治荣誉上给予安排，同时加大宣传力度，给予社会尊重。三是利用好各类扶持优惠政策，整合涉农资金，改变资金使用“撒胡椒面”现象，把钱用在刀刃上，让资源变成资产、资金变为股金、农民成为股东。
（三）加强对贫困人口的教育培训
一方面要思想扶贫，村级组织要引导贫困户树立劳动致富，积极进取的价值导向，改变争当贫困户的不良风气；另一方面也要结合产业发展需要，加强对贫困户技能技术培训，政府出资聘请相关技术人员进行种养殖方面的技术培训；最后以乡成立小型劳务派遣公司，解决企业用工需要，重点帮助贫困户解决就业，让他们在工作中技能能够得到提升。
（四）拓宽人才培养渠道，培育专业技术人才
贫困地区缺资金，但更缺人才。首先，应加强对贫困地区带头人的培养和培训工作，选拔贫困地区有文化，有意愿的人学习专业技术，为贫困地区培养各种专业技术人才；其次，引导科研院所、企业和各类技术学校对贫困户的集中技术指导和帮带工作；再次，要把一些乡土能人利用好，他们熟悉本乡本土，经营路子广，脑子活，有一定市场经验，改变一些经营主体涉农经验不足的问题。
（五）帮助组织载体建立产权清晰、治理结构完善的现代企业制度
合作社等承担试点任务的组织载体建立起完善的财务制度和管理制度是资产收益扶贫模式能过取得成效的重要条件。根据全省合作社等经营性涉农组织发展的现实情况，必须通过政府引导和强制，给予组织建立现代企业制度的条件和激励。一方面，政府与专业的财务机构签订合作协议，通过购买社会服务的形式为有需要的组织提供财务指导和相关服务，并委托第三方监察合作社等组织载体的账目，及时发现并纠正问题；另一方面，完善组织载体治理结构。通过专业指导、发展农村职业经理人市场等方式引导组织构建完善的治理结构，严防内部人控制问题。[4]
（六）精准安排扶贫项目，因地制宜、因人制宜，精准施策
首先，根据《辽宁省产业精准脱贫规划（2016—2020）》要求，辽西北主要发展畜牧、粮油和设施农业。因此，在选择和扶持新型经营主体上，要优先选择上述领域内的涉农企业，做到因地制宜；其次，要因人施策上，对没有劳动能力的贫困户，尽量多手段赋予财产，帮助他们参与资产收益扶贫，资产收益不足以帮助脱贫，可以考虑社会保障兜底。而对那些有劳动能力的贫困户，一方面要思想扶贫，村级组织要引导贫困户树立劳动致富，积极进取的价值导向，改变争当贫困户的不良风气；另一方面也要结合产业发展需要，加强对贫困户技能技术培训。例如，政府出资聘请相关技术人员进行种养殖方面的技术培训；以乡成立小型劳务派遣公司，解决企业用工需要。
（七）考虑财政资金折股量化方案制定
按照中央文件规定，出台我省财政资金参与资产收益扶贫方案。例如将财政扶贫资金百分之百折股给贫困户，财政支农资金折股量化则要考虑在村集体、贫困户和一般农户之间分配合适的比例，这样一方面能壮大集体经济，另外一方面也能照顾一般农户的利益，同时也要考虑有意愿有能力的农户以自有资金入股的问题。
（八）更大范围组织动员多方力量，引导社会资本参与
工商联组织民营企业开展的“千企帮千村”工作仍有潜力可挖，一些有扶贫意愿的个体户和私营企业主并没有进入政府视野，需要更大范围宣传和鼓励。同时，要积极引导社会资本进入，尤其是引导有能力、有意愿的企业和个人，帮助贫困地区完善产业链条。
参考文献：
〔1〕国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府， http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/02/content_5142197.htm.
〔2〕辽宁省“十三五”脱贫攻坚规划[EB/OL].原创力文档，
https://max.book118.com/html/2017/0909/132879601.shtm.
〔3〕汪三贵，梁晓敏.我国资产收益扶贫的实践与机制创新[J].农业经济问题，2017（9）：28-37.
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