齐海鹏  姜阳/东北财经大学；魏春艳/辽宁省社会保险事业管理局

    内容提要：党的十九大报告在提出全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系时，强调要完善城乡居民基本养老保险制度。然而，目前城乡居民养老保险的待遇水平，还不能满足农村居民对养老保障的需求，与十九大报告提出的要求存在较大差距。因此，完善农村养老保险制度仍然是一项重要的研究课题。本文针对目前我国农村社会养老保险的现实情况以及面临的主要问题，对完善农村养老保险提出相应的对策建议。

    关键词：农村养老保险  财政补助  统筹层次  可持续性

    一、农村养老保险的一般分析

    养老保险作为社会保险的一个重要项目，涉及每一位劳动者的切身利益。农村养老保险是以农村居民为保障对象，通过个人缴费、集体补助、政府补贴等方式建立基金，为农民年老时提供基本生活保障的社会保险制度。

    中国的农村养老保险自建立以来，经过20多年的改革与发展，主要历经了“老农保-新农保-城乡居民基本养老保险”三个发展阶段。现阶段，我国农村养老保险存在于城乡居民基本养老保险制度中，实行社会统筹和个人账户相结合的模式，覆盖群体为年满16周岁(不含在校学生)并且非国家机关和事业单位工作人员、不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民；分100元至2000元12个缴费档次，省级政府可根据实际情况增设；参保人领取养老金，需满60周岁且累计缴费满15年；月领取养老金为基础养老金加上个人账户储蓄额/计发月数，2015年政府将基础养老金最低标准提高为70元/人。[1]

    现行农村养老保险制度具有以下几个特点：

    1.基金筹资多元化，由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。一方面明确了三方的责任，在规定的基础上灵活选择标准，另一方面即使农民选择了最低档次的缴费，但是加上基础养老金、政府补助、补贴等可以在一定程度上增强对老年贫困风险的抵御。

    2.政府推动与农民自愿参与相结合。参保人可自主选择档次，多缴多得。政府推动有助于提高农民对农村养老保险重要性的认识，有利于扩大养老保险覆盖面和待遇水平。

    3.强调公平。财政对基础养老金全额负担，对个人账户进行补贴，这都体现了农村养老保险制度设计的公平原则，针对经济状况不同的居民、经济发展水平不同的地区，政府财政有着不同的补贴标准，一定程度上有利于缩小不同人群、不同地区的贫富差距。

    搞好农村养老保险是全面建成小康社会的必然要求，是破解“三农”问题的重要政策选择。农村养老保险制度有利于切实保障农村居民基本生活水平，促进农村地区经济发展和社会进步，提升农民生活幸福指数。

    二、我国农村社会养老保险现状及存在问题

    (一)农村社会养老保险现状

我国自1986年开始探索农村养老保险制度以来，经过2009年实施新型农村养老保险制度、2011年实行统一的城乡居民基本养老保险制度的改革，农村养老保险事业不断发展，覆盖面不断扩大。据人力资源与社会保障部公布数据，截至2017年底，城乡居民养老保险制度参保人数达51255万人，月人均养老金125元。目前，我国全部省区的基础养老金水平均已超过国家规定的最低标准，尤其是上海市，基础养老金最低标准每人每月2018年将达到850元(见表1)，城乡居民养老保险对于保障农民基本生活发挥着愈加重要的作用。

表1  我国各地区城乡居民养老保险基础养老金最低水平

单位：元/人、月

资料来源：《城乡居民基础养老金最新排行榜》，其中海南、江苏、安徽、河南、黑龙江、安徽为2018年调整水平，其他地区为2017年数据。https://baijiahao.baidu.com/s?id=1592289301994193206&wfr=spider&for=pc&from=415a。

    (二)农村社会养老保险问题

目前城乡居民养老保险的待遇水平，还不能满足农村居民对养老保障的需求，仍然存在较大的差距。存在的具体问题主要表现在以下几个方面：

    1.待遇水平低，难以保障农民实际需求

    目前农村养老保险待遇水平依然较低。资料显示，2017年我国城乡居民养老保险月人均领取额为125元，并且，经过粗略测算，2016年我国城乡居民月人均领取养老金为117.36元，而城镇职工退休人员月人均领取养老金2627.32元，相差21倍之多。2016年农村居民消费水平人均10752元，月人均896元[2]。由此可见，无论与城镇职工退休人员相比还是与农村居民的消费水平相比，都表明农村居民养老金待遇水平较低，保障功能较弱。事实上，伴随着城镇化进程的加快，农村人口大量流向城市，尤其是年轻劳动力大多选择进城务工，留守老年人往往面对物质缺乏、疾病多、需要生活照料等一系列问题，加之家庭规模缩减、物价水平上升、土地收入降低等一系列因素使得农村居民对养老保障的需求不断扩大，而现有的保障水平难以真正满足这种需要。

    2.部分农村居民参保意愿低，影响全面覆盖目标的实现

    一般来说，养老保险的覆盖面越大，分散风险的能力和保障的功效会越强。但是目前来看，不乏存在部分参保意愿弱、对养老保险制度持有怀疑态度的农村居民。2016年城乡居民养老保险参保人数为50847万人，2017年参保人数较上一年上升0.7430%。这种发展形势符合人们对制度的判断：参保人数处于低速增长阶段，大部分省份的参保人数趋于稳定。[3]另有资料显示，全国城乡居民养老保险总参保率超过90%，未参保人群除了部分贫困人员，还有很多30岁以下的年轻人，2016年全国城乡居保平均续保率为84%，10个省份低于80%[4]。这说明，虽然农村养老保险覆盖范围已有一定基础，但同时扩大农村养老保险覆盖范围的难度仍不可忽视。影响农村居民参保意愿因素有许多，主要在于：首先，大部分农村居民无论是务农还是务工收入普遍不高，并且收入来源单一，除去家庭日常支出、子女教育支出和医疗支出，剩余部分更愿意选择留钱储蓄已备不时之需。其次，养儿防老的传统观念依然浓重，加之对养老保险政策不够了解，导致参保意愿不强。

    3.养老保险基金实力不够雄厚

    按制度规定，城乡居民养老保险实行“统账结合”的方式，财政全额支付的基础养老金进入统筹账户，个人缴费、集体补助和财政补贴等计入个人账户。目前存在的问题有：(1)个人账户累计规模较低。资料显示，2016年全国城乡居民养老保险基金累计结余5385.2亿元，人均累计余额1059.10元[5]，显然个人账户积累规模有限。究其原因，主要在于多数参保人在投保时选择最低档次缴费。资料显示，有25个省份城乡居保最低缴费档次仍为100元，参保缴费人员中选择最低档次缴费的超过60%。[6]个人账户累计规模有限，能够提供的待遇水平有限，保障功能自然较弱。(2)在统筹账户方面，我国目前财政投入水平仍相对较低。根据国发[2014]8号文件以及2016年适用的基础养老金最低标准70元的规定，笔者对中央财政向各地区城乡居民养老保险年补助额进行粗略测算(表2)。[7]中央财政对东部地区基础养老金的年补助数额=东部地区60岁及以上的农村人口数×70×50%×12，计算结果为156.5647亿元；中央财政对中西部地区基础养老金的年补助数额=中西部地区60岁及以上的农村人口数×70×100%×12，计算结果为622.9616亿元，全国加总共计779.5263亿元，仅占2016年中央一般公共预算收入的1.08%。由此可见中央财政所担负的任务并不重，仍有加大支持力度的空间。地方财政大致也是如此。

表2  中央财政对农村居民城乡居民养老保险参保的年补助数额测算

注：根据《中国统计年鉴2017》中2016年末全国60岁及以上乡村人口数58973万人和《中国人口和就业统计年鉴2017》中抽样的全国60岁及以上乡村人口占比19.15%，近似算出2016年60岁及以上乡村人口数112933295人。由于无法直接获取各地区乡村60岁及以上人口数，表中数据由各地区乡村人口数*19.15%近似测算得出。

    4.基金统筹层次较低，管理机制不统一

    根据国发[2014]8号文件，“各地要在整合城乡居民养老保险制度的基础上，逐步推进城乡居民养老保险基金省级管理。”从实际情况看，现阶段我国大多数省份实行的依然是县级统筹，以县为单位开展个人缴费的征收、保险基金的运营管理以及养老金的发放等相关工作。[8]各地经济发展水平差距大、农村地区养老保险制度建设缺乏经验、由点到面横向扩大覆盖面后纵向提升统筹层次需要时间等，均是造成统筹层次较低的因素。由于统筹层次较低，也引致管理机制的不统一。一方面，造成地方管理机构自主权过大，加剧制度“碎片化”程度；另一方面，给不同地区养老保险关系的转移接续带来障碍。

    5.基金投资运营收益低

    根据制度规定，目前我国农村养老保险基金的投资运营主要限于购买国债和银行存款。事实上，虽然国债信用度较高、安全性较好，但因为目前城乡居民养老保险统筹层次较低，致使很多地方无法购买到国债，国债投资渠道不畅。而银行存款虽然流动性较强，但收益率较低，易受通货膨胀的影响，经济不好的年份很可能会出现投资负收益。2016年银行一年期存款利率1.5%，而农村居民消费价格指数上涨率为1.9%，基金实际投资收益率为负值。即使两年期银行存款利率也只有2.1%，银行存款实际收益率也微乎其微。[9]所以，依靠银行存款和购买国债进行投资无法实现基金的保值和增值。此外，由于基金属地分散管理，零散的基金无法通过多样化的投资工具获得规模收益，进而难以实现基金的保值增值。

    6.监督管理还存在一些问题

    由于目前城乡居民养老保险统筹层次较低，各地区制度具体实施标准不统一，使得管理上存在一些问题，包括虚报冒领养老金，比如2015年甘肃某县清查发现，重复领取养老金人员达560人，追回重复领取的养老金26.96万元[10]；2017年河北省清查发现某县1421人冒领养老金，挽回基金损失280万元[11]。而挪用养老保险基金的情况也时有发生，例如2017年湖南省某县查处某镇社会救助与劳动保障服务站干事挪用城乡居民养老保险基金达500余万元[12]。这些管理中所发生的一系列问题，也反映出农村养老保险基金在监管上存在着漏洞。由于我国地区之间监管机构相对独立，信息共享不足，无法做到对参保者身份的准确核实和实时监控，致使养老金待遇领取和基金的监管存在很大的隐患。

    三、完善我国农村养老保险的对策建议

    为做好农村养老保险工作，使农村养老保险发挥更大的功能，笔者认为在城乡居民基本养老保险制度框架下，应当进一步完善相关机制。

    (一)强化缴费激励机制，进一步扩大覆盖面

    扩大覆盖面是增强农村养老保险基金实力，进而提高保障水平的基础。当前要进一步扩大覆盖面，就要从强化缴费激励机制入手，激励农民积极投保。强化缴费激励机制应该做到：第一，对于较高档次缴费的参保人提高财政补贴标准，鼓励“多缴多得”。第二，动员农村居民提前缴费，不要等到45岁进行投保，提前年数越多，得到的财政补贴越多，鼓励“长缴多得”。第三，地方政府和集体经济组织须加大宣传力度，使农民对基本养老保险所带来的好处能够了然于胸，为此可定期组织村民对养老保险政策的学习，并举办社区养老保险知识有奖竞赛等活动，使养老保险政策深入人心。对于未参保的村民来说，重点在于政策效果的宣传，对于已参保村民来说，则重点做好续保工作的服务。

    (二)加大财政支持力度

    财政的支持是保证城乡居民养老保险制度正常运行的关键。首先，鉴于目前对城乡居民养老保险的补助数额占中央财政收入比例较低，说明财政对城乡居民养老保险的负担不是很重，有继续加大投入力度的空间，因此应继续加大财政对农村居民社会养老保险的支持。其次，根据现有的财政体制，应合理划分中央和地方财政应负担的比例，做到权责分明。由于各地方经济实力不同，所以较富裕的地区地方财政所负担的比例应比经济发展水平低的地区要高，可考虑建立类似个人所得税的累进比例制对地方财力进行评估划档，每当地方财力达到一个档次就自动到达一个确定的负担比例。并且，中央财政仍然要继续提高对农村居民养老保险基金的支持力度。

    (三)逐步提高统筹层次

    养老保险统筹层次越高，分散风险能力越强，更利于对基金的监管和投资运营。提高城乡居保的统筹层次，首先要实现全面省级统筹，这就要求将目前县市级统筹管理的各项权限上移至省级管理机构。省级管理机构则需根据各县市情况制定一套统一的管理办法，并将参保人员的保险关系合理地过渡到新的实施办法中。为此，制度至少应具备：第一，统一省级范围内缴费标准和基础养老金标准；第二，统一省级范围内养老金计发办法和调整办法，既发挥出社会保障的收入再分配效应，又不会加大地区间收入差距；第三，统一省级范围内养老基金的管理和运营。在保障安全性前提下，应合理规划养老金的可投资比例并对各项目进行投资收益预测、风险值估计以及可承受风险度估计，积极探索有益的投资渠道，诸如在现有的国债和银行存款基础上，增加股票、公司债券等投资工具，并且做好长、中、短期投资的合理配置，从而提高基金管理效率和基金收益率；第四，激励与约束机制并行。城乡居民养老保险基金实行统一管理、统收统支的同时，可能会损害基层政府既有利益，导致基层政府降低基金征收和待遇审核发放监管的积极性。因此，在加强对基层政府监管的同时，应建立相关奖励机制，如对村民养老保障工作完成质量高的县乡予以奖励，并纳入考核指标。

    (四)逐步提高养老金待遇水平

    如前所述，我国目前农村养老金待遇水平较低，不足以保障农民老年的基本生活需要。因此，应逐步提高养老金待遇水平，这也是充分发挥养老保险保障作用的根本所在，并且，农民养老保险待遇水平高，也有利于吸引农民积极投保、长期续保。因此，第一，制度设计上要逐步提高基础养老金保障标准，应该在2018年88元标准的基础上有一个较大幅度的提高；第二，落实基础养老金动态调整机制，将基础养老金与缴费年限、经济发展水平、物价水平挂钩，地方财政应在权衡自身财力和各项目支出的基础上，根据当地居民收入水平、物价浮动等变化情况维持养老金合理的增长率，使农民所享受的待遇能够与本地区的经济发展水平、物价水平相适应，保证农民实际的养老保险待遇稳中有增。

    (五)加强管理信息化建设

    为加强农村居民养老保险的管理，政府间信息应做到及时交流共享，便于对参保对象信息的准确掌握。为此应积极探索互联网在社保监管中的应用，加强以大数据为基础的智能监管平台建设，从而杜绝重复领取养老金、冒领养老金等一系列骗保和其他养老保险欺诈行为的发生。

    (六)大力发展农村经济，增加农民收入

    农民收入的增加是农村基本养老保险持续发展的重要基础，因此应大力发展农村经济。在市场经济条件下，对种植业，有条件的地方政府应加快推广互联网+农产品种植的应用，线上可借鉴丰信农业服务模式，建立网上服务体系对农户就种植方案、技术等进行指导并且实现统一网上销售，拓宽销售渠道。此外，对贫困落后地区，上级政府鼓励并下派农业专业技术人员对农户予以指导，发展特色农业，实现规模化收益。另外，政府应加大对农村工商企业的扶持，推进企业吸纳农民就业，使农村农工商各业共同发展，拓宽农民收入增收渠道，提高农民收入。

参考文献：

〔1〕郑秉文.中国养老金发展报告2016[M].经济管理出版社，2016.

〔2〕刘丛龙.推动城乡居民养老保险新发展[J].中国社会保障，2018.

〔3〕薛惠元.对我国新型农村社会养老保险制度的反思[J].当代经济管理，2012.

〔4〕彭威民.城乡居民社会养老保险制度实施中存在的问题及其对策研究[D].湘潭大学，2017.

〔5〕邓大松.可持续发展的中国新型农村社会养老保险制度研究[M].经济科学出版社，2014.

〔6〕李亚敏.中国基本养老保险的制度构建与政策研究[M].上海人民出版社，2017.

〔7〕蒋平.广西社会保障事业发展现状及对策研究[J].社会保障研究，2018.

〔8〕杨清哲.人口老龄化背景下中国农村老年人养老保障问题研究[D].吉林大学，2013.

〔9〕肖彩波，刘红卫.制度理想与现实困境——城乡居保激励机制失效的理论分析[J].社会保障研究，2018.

〔10〕焦华芳，王丽莎，罗赣湘.如何解除城乡居民参保的“湘愁”[J].中国社会保障，2018.

〔11〕徐强，张开云.中国基本养老保险制度的财政支出问题研究[J].社会保障研究，2015.