中共大连市委党校

 

    内容提要：实施耕地休耕制度是保护土壤和解决粮食生产阶段性过剩问题的重要途径，而能否对休耕农民进行合理补偿，又是保证休耕制度持续推进的关键。本文在分析耕地休耕生态补偿理论基础和梳理总结美国土地休耕及我国退耕还林实践经验的基础上，提出了未来我国耕地休耕生态补偿机制的构建与运作思路。

    关键词：土壤保护  休耕  生态补偿  中外经验借鉴

 

    良好的土壤是人类生存和发展的基础，也是一国最宝贵的战略资源。我国人多地少，耕地资源一直处于高强度甚至过度开垦状态，再加上农业化学生产方式和工矿业污染的影响，造成了耕地土质退化、土壤污染严重等一系列问题，成为制约农业可持续发展的主要矛盾，也使得近年来农产品安全问题倍显突出。而与此同时，国内粮食生产“十二连增”，库存增加较多，仓储补贴负担较重。基于保护土壤及“藏粮于地”的战略考虑，中共十八届五中全会首次提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点”。随后，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确部署“重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区”探索实行试点，并且“建立耕地保护补偿制度”。农民是休耕生态保护的主要提供者和利益受损者，对他们进行合理的补偿，是保障其利益不受损失并确保耕地休耕制度[①]长期持续的关键。为此，习近平总书记特别强调“对休耕农民给予必要的粮食或现金补助”。究竟应该怎么补、由谁补、补多少，才能达到生态效益、经济效益和社会效益“三赢”，这些都需要深入研究。本文将在借鉴前人理论研究和国内外相关实践经验的基础上，系统分析和思考耕地休耕生态补偿机制的理论与方法，以期为我国实施耕地休耕工程和建立相应的政策体系提供一些参考。

     一、理论基础和文献回顾

    (一)理论基础

    本文所涉及的生态补偿是与国际概念相似的生态(环境)功能付费，主要是依照“受益者分担”的原则，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，通过财税、生态购买等经济政策，实现生态保护的外部效应内在化，以激励生态产品足额供给的一种制度安排[②]。耕地休耕生态补偿是指，农民(土地承包经营权人)按照政府的要求，将自己的全部或部分耕地进行休耕和采取相应保护措施，政府运用经济手段对其利益损失给予弥补的一种制度安排。建立耕地休耕生态补偿机制的理论基础主要是可持续发展理论、外部性理论和公共产品理论。可持续发展理论认为，生态环境和其中的生命支持系统是人类社会最重要的价值源泉，生产力除了包括劳动、资本、土地这三个传统要素外，还应包括生态环境。人类社会和经济发展必须建立在保证自然资源和生态环境永续利用的基础上。这为实施休耕及其补偿的正当性提供了理论依据。根据外部性理论和公共产品理论，休耕生态服务具有明显的外部性特征，又是典型的公共产品，属于市场失灵领域。解决外部性问题的途径有两个：庇古手段和科斯手段。公共产品的提供者也可以有两个选择：政府提供和市场(私人)提供。由于耕地休耕的利益受损者涉及数量众多且分散的农户，而受益者是社会大众，这决定了对其产权界定在技术上不可行以及市场交易费用极其高昂，因此，理性的选择是采取庇古的补贴手段使休耕的正外部性内在化。另外，耕地休耕是一项覆盖范围和投资规模都很大的公共工程，其消费的非竞争性、受益的非排他性和巨额投资的私人无法承担性，决定了这种公共产品的提供必须借助于政府干预才能实现。但由政府提供公共产品并不意味着私人部门不能参与生产，决定由谁生产更有效率的关键因素在于市场环境，因此，政府能否创造公平的竞争环境，对提高公共产品的供给效率是至关重要的[③]。

    (二)相关文献回顾

    目前，国内关于耕地休耕的研究大体分为两类：一类是从保护耕地的角度探讨我国实行耕地休耕的可行性。例如，揣小伟等(2008)主张我国实施耕地休耕，并对不同休耕模式下的耕地保有量进行了测算。崔和瑞等(2006)从重建农村生态环境的视角，探讨我国实行耕地休耕的可行性及需要解决的主要问题。罗婷婷等(2015)研究了“耕地红线”与“休耕”之间的内在联系，提出建立撂荒、弃耕、退耕还林与休耕的转换机制。另一类研究是国外经验借鉴，主要是对美国土地休耕计划及其补偿项目进行总结分析。例如，钟方雷等(2010)以美国耕地保护和储备计划及环境质量改进计划为案例，分析了美国生态补偿项目的设计思路与实践做法。Ralph E.Heimlich(杜群译，2008)全面介绍了美国自1933年以来实施的主要土地休耕计划实践，提出中国实行休耕时可以在设定多元目标、充分补偿、长周期及运用法律手段等方面进行借鉴。向青等(2006)在详细介绍美国环保休耕计划概况及其效益评估方法的基础上，总结了该计划对我国推进退耕还林工程的可借鉴之处。总体来看，对美国土地休耕实践及借鉴的研究都或多或少涉及到休耕补偿政策，而对国内土地休耕的研究目前还主要集中于实施休耕的可行性及相关保障措施上，极少有专门针对休耕补偿方面的研究，因此，探索研究耕地休耕生态补偿机制是很有必要的。本文拟从梳理分析美国耕地休耕和我国退耕还林的实践做法入手，探寻未来我国建立耕地休耕生态补偿机制的基本思路。

    二、实践经验借鉴

    (一)美国耕地休耕补偿经验借鉴

    耕地休耕补偿政策最早起源于美国。1933年，迫于生态环境恶化和农产品过剩的双重压力，美国开始实行耕地休耕计划，罗斯福政府颁布了第一部农业基本法——《农业调整法》，对主要农产品制定播种面积配额，规定停耕面积的比例，同时对自愿限产、休耕的农场主给予一定的补偿。《农业调整法》的出台将耕地休耕提升到了制度层面，使其成为美国农业的一项基本政策。

    1.美国实施耕地休耕补偿的主要经验——以休耕保护储备计划为例

    自1933年至今，美国陆续颁布实施了20个农业法案，其中多数法案都对耕地休耕及补偿政策有所涉及，由此形成了以法律为依据的耕地休耕补偿政策体系。这些补偿政策主要是依托一系列资金补贴项目来实现的，其中历时最长、覆盖面积最大的是“休耕保护储备计划”(conservation reserve program，CRP)。CRP项目根据美国1985年通过的食品安全法案设立，1986年起实施并延续至今。主要针对土壤易受侵蚀或具有其他生态敏感性的农业用地，由美国政府提供资金对自愿参与的农民进行补贴，以弥补其损失并扶持其在休耕地上采取长期性植被保护措施(种树种草等)。CRP由农田服务局负责实施，至今已持续30年，总体来看，其补偿机制具有以下特点：

    (1)补偿机制是动态调整的。CRP的具体措施一直在根据不断变化的社会经济状况和不断增加的环保需求适时做出调整。一方面，是调整保护目标。从最初只关注土壤侵蚀程度，到1990年以后陆续将改善水质、保护湿地、保护野生动物栖息地纳入目标。另一方面，是调整申请筛选方式。在项目初始阶段，主要以农民自愿申报与政府审批相结合的方式筛选申请，只要农民申请的补偿标准低于或等于农业部确定的最高标准，就可获得批准。《1990年农业法案》实施后，农田服务局开始采用环境效益指数(Environmental Benefits Index，简称EBI)作为筛选申请的标准(EBI的主要计分因素见表1)，项目的申请方式改为以“保护拍卖”(类似于市场竞标)的方式进行。首先，农田服务局根据各县土地相对生产力和旱地平均租金确定土地租金补贴的参考值，然后，农民按自己的休耕机会成本上报愿意接受的租金数额进行投标。最后，农田服务局根据EBI评价体系对每项投标申请进行估算评级，按照评级结果排序来决定接受哪些申请。EBI的计算会根据保护目标的变化和农产品市场变化而作出相应调整。

表1  美国休耕保护储备计划环境效益指数(EBI)的主要计分因素

EBI环境指标	解释	相关因素	权重
野生动植物	评估期望的野生动植物效益	草/豆类植物的多样性 本地草类的使用 树木种植 湿地恢复 濒危物种保护 湿地生境保护	100
水质	评估潜在的地表水和地下水影响	位于地表或地下水保护区域 化学物质有无渗透可能与使用地下水的当地人口 排水有无可能流入地表水危及整个社区	100
土壤侵蚀	评价土壤侵蚀度	土壤侵蚀度指数	100
持久性效益	评价持久性效益的可能性	树木覆盖率 湿地修复	50
空气质量	评价净化空气的效益	空气灰尘的影响程度 土壤对风蚀的敏感度 碳汇	45
成本	评价整体实施成本	较低的CRP租金 无政府费用 期望租金低于项目可接受的最大值	多样的

    注：环境效益指数(EBI)计算所涉及的环境指标是在不断变化的。

    资料来源：钟方雷，徐中民，李兴文.美国生态补偿财政项目的理论与实践[J].财政与税务，2010(2)：85-92.‚向青，尹润生.美国环保休耕计划的做法与经验.林业经济，2006(1)：73-78.

    (2)采取政府与市场有效结合的手段，遵循成本效益最大化原则来确定补偿标准。美国的休耕补偿标准主要按照低于农民放弃生产的机会成本加维护成本之和的上限来确定。1990年之前实行的是固定补偿标准，包括土地租金和植被保护措施的实施成本两部分。1990年之后，为提高成本效率，引入了市场机制，采取竞标的方式来分配保护合约。通过竞标，将农民提出的愿意接受的最低补偿金额加上一部分政府支出与相应的休耕环境效益相比较，最终选出使单位美元支出获得最大环境效益的投标申请。这种竞标机制隐含了自愿与竞争的原则，补偿水平由土壤保护购买者(政府)和销售者(农民)之间的供求状况来决定。由于农民对数量有限的合约进行竞争性投标时，不得不在提高要价获得较高净收益与降低中标机会之间作出权衡，而面对竞争农民不可能过高投标，所以，竞标的结果必然能减少过度补偿并提高成本有效性。

   (3)补偿标准差别化、多样化。美国农业部根据各地土地的相对生产率和租金价格，在各个地方对每一类型耕地制定了不同的最高补偿金额，因此，实际执行的休耕租金补贴标准是有差异的、多样的。另外，在植被保护实施成本补贴方面，规定农民用于种草植树和植被管护的费用可获得不超过总成本的50%的补偿，由于采取的植被保护措施各不相同，所以最终的成本补偿标准也不尽相同。

    (4)补偿期限较长，最终的期限可根据农民意愿延长。CRP项目的休耕合同期限通常是10-15年(以10年居多)。合同到期的农民可以自动延期一年享受补偿(也可以申请提前结束合同)，一年后，还可以申请继续参与项目。为激励农民长期休耕，对一些持续签约的项目，除获得正常的补偿外，政府每年还提供不超过年租金20%的其它经济资助。CRP项目自1996年起，陆续有合同到期。有研究表明，平均60%的原休耕土地又被纳入后续的新的CRP计划中[④]。

    除CRP项目外，美国还有一个覆盖面广、持续时间长的休耕补偿项目是1956-1972年的“土壤银行计划”。政府从农场主手里租回土地进行休耕(为期3-10年)，转作保护土壤之用，支付的租费(补偿款)以原来的土地生产率为依据，一般相当于10年期内所产的价值。由此创建了606万至1212万hm²闲置土地的“土壤银行”。当60年代农产品期货价格上涨时，“土壤银行”储备的土地又被大量调出来使用[⑤]。

    总的来看，美国实施耕地休耕通常与农产品价格波动有紧密的关系。当农产品价格低迷时，就会开始土地休耕计划。为防止休耕对农业生产造成不利影响，美国政府要求一个县的所有休耕项目总面积不得超过全县农业用地总面积的25%，并且对所有农业生态补偿项目都有预算和面积的限制。

    美国在启动实施“土壤银行计划”和CRP之后，又陆续增设了一系列保护农业生态环境的项目，包括环境保护激励项目、环境保护强化项目、农业水质项目、野生动物栖息地保护项目。与前2个项目实行休耕不同，后增加的4个项目是针对利用中的土地实施管理和保护的，这6个项目及相关法律形成了较为完善的美国耕地保护补偿体系。

    2.美国休耕补偿经验对我国的启示

    美国休耕补偿经验对我国的启示如下：一是要制定一系列法律作为补偿机制建立和修改调整的依据；二是预先限制补偿预算和休耕面积，可以避免休耕对农业生产造成不利影响；三是建立政府主导、市场运作的生态补偿机制，运用一套可操作性强的评价指标体系，引入市场机制(竞标机制)，遵循成本效益最大化原则来确定补偿标准，可以大大提高补偿资金使用效率。四是根据不同区域自然条件和经济条件的差异性制定不同的补偿标准，才能更合理地弥补农民损失；五是除实施休耕以外，还应对利用中的土地采取的环保措施予以补偿，这样才能更好地保护耕地和农业生态环境。

    (二)我国退耕还林补偿经验借鉴

    我国的退耕还林(草)工程(以下简称为退耕还林)在实施背景上与美国的耕地休耕类似，主要是由于水土流失加剧、生态恶化和粮食生产过剩、库存积压严重。为解决这些问题，我国政府于1999年启动了退耕还林工程，对易造成水土流失和沙化的耕地(尤其是25度以上的坡耕地)实行退耕，农户在退耕地上造林或种草后，政府对其进行补偿。实际上，退耕还林是耕地休耕的一种特殊形式。因此，总结分析退耕还林及其补偿的实践经验和教训，对未来建立耕地休耕补偿机制是很有参考价值的。

    1.从退耕还林及其补偿实践中应汲取的经验和教训

    在16年的退耕还林历程中，我国形成了一套行之有效的组织和管理办法，取得了一定的经验，但也存在很多不足之处，主要有：

    (1)退耕还林及其补偿政策的调整变化较大且突然，难以让退耕农户产生稳定预期。从1999年开始试点至今，工程经历了“启动—迅速扩张—暂停—再启动”的曲折过程，其补偿标准也经历了“先高后低再高”的跌宕变化(具体补偿标准见表2)。造成这种“大起大落”的原因主要有三个：其一，缺少总体规划和分阶段规划。对退耕还林工程缺少一个整体的推进规划和分阶段实施规划，使退耕还林及其补偿政策基本处于“走一步、看一步”的被动式推进状态。其二，没有预先在退耕与粮食生产之间建立“防火墙”。实施退耕还林工程的重要目的之一是平衡粮食供求矛盾，这就决定了该工程及其补偿政策的设计和调整与粮食供求状况之间必然有紧密的联系。在初始阶段，补偿方式选择以粮食补助为主，主要目的是以此消耗大量的粮食储备；而补偿标准设定得相对偏高，也有帮助国有粮食企业减亏的考虑。但由此却刺激了退耕还林规模迅速扩张[⑥]，在2000年以后粮食生产连年下降的大背景下，这种政策设计触发了“补偿标准高→工程规模迅速扩张→担心影响粮食安全→标准降低、工程暂停”的多米诺骨牌效应，直接导致了2007年暂停退耕还林并大幅削减已退耕地补偿标准的“急刹车”式调整。其深层次原因就在于，没有在退耕与粮食供求之间进行关联控制，亦即，没有预先对退耕面积、比例及补偿预算作出严格限制。其三，补偿标准过于单一且固定，也是造成其调整变化剧烈的一个原因。补偿标准只区分了南方地区和北方地区，这种类似“一刀切”的划分方法虽有利于减少执行成本，但由于没有充分考虑不同地域自然条件和经济的差异性，难以合理弥补不同地区休耕农户的实际损失。而且，采取固定费用支付形式也使其更缺乏灵活性。退耕还林及补偿政策的急剧调整，让农民对其稳定性产生了疑虑，一些地方因此而出现了退耕地被复垦和砍树毁林的苗头，造成了一定的负面影响。

表2  我国退耕还林工程分阶段补助标准

补助周期	政策依据	补助标准
		南方地区	北方地区
第一个补助周期 (1999-2006年)	2000年 《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》 《退耕还林还草试点粮食补助资金财政、财务管理暂行办法》	粮食补助：2250kg/(hm2·a) 生活补助：300元/(hm2·a) 种苗造林补助：750元/ hm2 粮补折合：3150元/(hm2·a)	粮食补助：1500kg/(hm2·a) 生活补助：300元/(hm2·a) 种苗造林补助：750元/ hm2 粮补折合：2100元/(hm2·a)
		合计：4200元/(hm2·a)	合计：3150元/(hm2·a)
第二个补助周期 (2007-2013年)	2007年 《国务院关于完善退耕还林政策的通知》	补助现金：1575元/(hm2·a) 生活补助：300元/(hm2·a)	补助现金：1050元/(hm2·a) 生活补助：300元/(hm2·a)
		合计：1875元/(hm2·a)	合计：1350元/(hm2·a)
第三个补助周期 (2014-2018年)	2014年 国务院批准《新一轮退耕还林还草总体方案》	共补助22500元/ hm2，第一年发放12000元(包含4500元种苗造林费)；第三年4500元；第五年6000元
		平均：4500元/(hm2·a)

    注：①第一个补助周期的补助粮食(原粮)的价款，根据规定“按每斤原粮0.7元计算”(即1.4元/kg)。从2004年起，按照《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》规定，将向退耕户补助的粮食改为现金补助。②在第三个补助周期，不再区分南方地区和北方地区。

 

    (2)补偿以纵向财政转移支付为主，财政压力较大。我国的退耕还林是世界第一大生态工程，覆盖25个省(区、市)，直接惠及3200万农户、1.24亿农民[⑦]，需要的补偿资金量巨大。但目前退耕还林的补偿主体只限于政府。到2013年末，中央累计投入退耕还林工程的资金达到3542亿元[⑧]，这对中央财政来说无疑是一笔不小的支出。除中央政府拿“大头”外，地方政府也在工程推进过程中承担了一部分费用支出，大体分为两类：一类是工作经费。工程组织实施中发生的大量费用，包括粮食调运费、检查、验收等工作费用，都是由县(市)级基层政府承担的。另一类是“主动补位”产生的补偿支出。在2007年国务院暂停退耕还林并将补助标准大幅降低之后，很多地方政府为巩固既有成果和减少退耕户的损失，不仅以地方财力提高了补助标准，还先行自筹资金继续该项工程。这些支出有力地推进了退耕还林工程，但也对地方财政形成了一定的负担，特别是对财力本来就弱的县(市)级基层政府，沉重的工作经费负担使其不堪重负，一些地方出现了挤占、挪用种苗款和其它资金的现象[⑨]。到目前为止，退耕还林补偿基本是以中央→地方，上级政府→下级政府的纵向财政转移支付方式实现的，退耕还林的直接受益者——相关行业(林业、旅游业)和受益区的居民并未对退耕区(生态服务的提供者)进行补偿(即横向生态补偿)。在财政资源比较有限的情况下，这种由政府(特别是中央政府)作为唯一补偿主体的补偿形式给财政带来了巨大压力，很难长期持续下去。

    (3)补偿既要考虑休耕农户的直接经济损失，也要考虑其长远生计。在初始阶段，退耕还林补偿内容只包括直接经济损失。而随着工程推进，退耕农民的可持续生计问题凸显，于是，到第二个补助周期，中央另外安排了巩固退耕还林成果专项资金，用于退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，取得了较好的效果。这一经验在今后的休耕补偿实践中可以学习和借鉴。

    2.退耕还林补偿实践对未来耕地休耕的启示

    首先，鉴于耕地休耕与粮食供求之间有密不可分的关系，应当预先设置“防火墙”：规定休耕面积和补偿预算上限。这既可以防止出现休耕规模盲目扩张影响粮食生产的潜在风险，又能保障休耕政策不受粮食供求变化的影响而剧烈调整。其次，实施休耕应制定长期规划和分阶段中期规划，既对休耕及补偿进行整体设计，又可随形势变化而进行微调。第三，补偿标准不能简单“一刀切”，要差异化、多样化。第四，建立纵向生态补偿与横向生态补偿相结合的补偿机制，在财政资金兜底的基础上，大量引入社会资金，更有利于耕地休耕工程的持续推进。最后，退耕还林补偿政策所采取的“中央补贴+专项资金”的方式值得借鉴。中央补贴用于弥补农民直接经济损失，专项资金用来扶持农民转产发展，解决其可持续生计问题。

    三、我国耕地休耕生态补偿机制的基本内容及运作思路

    (一)试点休耕地区的耕地质量现状

    按照“十三五”规划纲要的部署，耕地休耕制度重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区探索实行。这三类地区的耕地现状不容乐观。目前我国最大的“漏斗区”是华北平原(因多年超采地下水造成)，其中最大的一个漏斗面积达8800km²。一些漏斗区的地表土层已被破坏，不适宜耕种。重金属中—重度污染覆盖面积232.53万hm²，轻微—轻度污染覆盖面积526.6万hm²，[⑩]分别占耕地总面积的1.72%、3.9%。西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。另外，我国水土流失强度大，侵蚀重，土壤侵蚀总面积294.91万km²，[11]约占陆域国土面积的30%。荒漠化、沙化及有明显沙化趋势的土地面积分别为261.16万km²、172.12万km²和30.03万km²，[12]共计约占国土面积的48.25%。水土流失及荒漠化、沙化土地面积巨大，已成为我国最为严重的生态问题。在这些地区的部分耕地实施休耕，让土壤休养生息，已是刻不容缓。

    (二)耕地休耕生态补偿机制的构建及基本内容

    为保证休耕制度顺利实施，调动农民的参与积极性至关重要，因此，必须建立科学合理的生态补偿机制，其基本内容包括：

    1.确定补偿主体

    根据“受益者分担”原则和公共产品的层次性特征，休耕生态补偿的补偿主体应当包括中央政府、省级政府、市级政府、休耕地区对应的受益企业和消费者(包括非政府组织等，下同)。这是因为，从总体看，休耕所提供的生态公共产品(生态服务)是全国性的，比如恢复土壤肥力、提高粮食生产能力和保障农产品安全，其受益者是所有的农产品消费者，受益范围覆盖全国，这种全国性公共产品应该由中央政府提供补偿。同时，从具体地区看，休耕所提供的生态公共产品也有些是地区性的，比如清洁健康的土壤、地下水超采大幅缩减、沙化土地减少等，由于这类区域性公共产品的受益范围较大，应当由较高层次的地方政府提供补偿，所以，休耕区的省级政府和市级政府也应作为补偿主体。另外，从区域性角度看，地区休耕是有明确的受益群体的，例如，上游地区将水土流失严重的地块实行休耕，其下游地区的企业和居民是受益者；漏斗区耕地休耕，该地区及临近地区的企业、居民是受益者。因此，可依据“谁受益，谁补偿”原则，让相应受益地区的企业、消费者作为补偿主体。

    2.确定补偿对象

    休耕农民是休耕工程的直接利益受损者和耕地保护者，应当获得合理的补偿。另一个补偿对象是休耕地区的县乡级政府。县乡级基层政府的财力较弱，而它们是休耕政策的主要执行者，为组织和管理休耕活动要支出管理费用。同时，还可能承受一些因休耕而产生的富余劳动力的安置、转产、重新就业等费用。为保证休耕工程顺利推进，中央政府应当给县乡级政府一定的补助。

    3.合理制定补偿标准

    理论上生态补偿的标准应当是生态环境保护活动所产生的生态服务功能的价值。但生态服务功能价值的量化问题迄今仍是一个技术难点，而且用不同的方法得出的结果千差万别，难以被社会接受。从现有技术条件看，以成本弥补的角度来考虑补偿标准更具可操作性。美国土地休耕补偿就是采用的机会成本法。休耕成本的弥补应包括两个方面：一是直接经济损失。包括因休耕造成的粮食和经济作物产出的损失，以及按政府要求在休耕地上植树种草的资金和劳动力投入。二是损失的发展机会成本。包括劳动力闲置损失、因转产发生的资金投入、重新就业所需的技术指导、培训等费用。对第一类成本的补偿可称其为“基础补偿”，应当由中央财政资金来支付。对第二类成本的补偿可称其为“可持续生计补偿”，应当由中央、省、市三级政府和受益企业、消费者来支付，通过设立专项基金的方式进行补偿。具体的补偿标准将在下文的运作思路中做详细分析。

    4.合理确定补偿期限

    补偿期限应当以保证补偿能正常进行而不出现复耕并达到土壤修复的预期效果为基准来确定。轮作型休耕在短期内会减少农民收益，可将其补偿期限暂定为5年。重金属污染治理和生态退化严重的地区修复土壤都需要相当长的时间。可以借鉴美国的做法，以合同制分阶段实施长期休耕补偿。长期休耕的补偿期限暂定为10年，合同期满时根据治理修复状况及其土地承包合同期情况，再决定是否续期及再续多长时间。

    5.多渠道筹集补偿资金

    对“基础补偿”而言，由中央财政支付，资金来自中央预算。对“可持续生计补偿”而言，由于存在多种补偿主体，补偿资金的筹集渠道也必然是多元的。为更大限度地筹集社会各方面的资金，建议设立专项基金，其筹资渠道包括：①财政预算。在编制年度预算时，将一部分休耕补偿资金列在中央、省级、市级财政预算支出中(作为基金的兜底资金)。②发行特种国债，筹集资金专项用于休耕补偿；③ 征收排污税。将现行排污费改为排污税，提高征税标准，特别是对重金属污染行业加大征税力度。④发行环保彩票。将环保彩票收入的一部分纳入该基金；⑤定向捐资。把休耕生态补偿按区域、类别细分成小的具体的项目，鼓励对应的受益区的企业、消费者定向捐款；⑥争取国际援助资金。

    (三)实施休耕及其补偿的总体思路

    第一，首先要制定休耕长期规划(10年)和分阶段中期规划(3年或4年)。长期规划搭建总体框架，中期规划则可随形势变化而做相应的调整。在每一个中期规划中，应明确规定未来3年(或4年)的休耕面积、比例上限和补偿预算最高限额(要同时考虑退耕还林工程的总体退耕地规模)。补偿若采取粮食补助方式，则必须预先限定每年粮食补助(原粮)总量上限。

    第二，建立纵向生态补偿与横向生态补偿相结合的补偿机制。纵向补偿由中央财政资金来支付，采用机会成本法确定补偿标准，主要针对休耕农民的直接经济损失进行补偿(即“基础补偿”)。横向补偿由财政资金和社会资金共同解决，主要用于扶持休耕农民转产和重新就业等可持续生计问题(即“可持续生计补偿”)。

    第三，分区分类确定补偿方案(见表3)。考虑到中—重度重金属污染危害大，治理难，技术要求高，建议将这类污染耕地单独拿出来专项制定补偿政策。漏斗区和生态严重退化地区的休耕都属于生态敏感性地区的生态保护，可以合并进行补偿方案设计(具体设计内容将在下文展开)。

    第四，对复耕及复耕后的生产要求进行规范。明确规定治理修复地块必须经第三方专业机构严格检测合格后，方可回到农民手中复耕。并且要求其复耕后采取水土保持措施和环境友好型农业生产方式。

表3  试点区耕地休耕生态补偿机制的构建与运作设想一览

补偿类型(分区分类)	补偿主体	补偿内容	补偿对象	补偿标准	筛选方式
中—重度重金属 污染型耕地休耕	中央政府	租费	休耕农民	平均租用费	依法强制休耕
	中央、省、市政府；污染企业；受益企业、消费者	治理和修复 资金	承担治理和修复任务的中标单位	根据治理修复成本和监测评估结果而定	公开招投标
生态敏感性耕地休耕	中央政府	“基础补偿”	休耕农民	长期休耕：平均租用费和植被种植成本的50%(或75%)	自愿申请+评价指标体系评估
				轮作型休耕：减少的收益差
	中央、省、市政府；受益企业、消费者	“可持续生计补偿”	休耕农民	根据申报项目所需资金与审核结果而定	自愿申请+审批

 

    (四)分区分类制定补偿政策的具体思路

    1.中—重度重金属污染耕地的休耕及其补偿设想

    基于农产品安全考虑，中—重度重金属污染的232.53万hm²耕地已不能再耕种，应当全部休耕。由于重金属污染危害严重，而且治理投资大，时间长，技术难度高，不适合农民分散治理，因此，建议其补偿方式借鉴美国“土壤银行计划”的做法，采取政府购买长期开发权(使用权)的形式，从农民手中将中—重度污染耕地全部回购回来。政府与农民签订的开发权购买合同期限暂定为10年(期满后视修复情况再决定是否续期)，补偿标准可按当地租用10年期相同面积、中等地等别的地块的平均租费计算[13]，这部分补偿由中央财政支付(纵向补偿)。污染耕地回购之后，由当地市级农业部门和环保部门共同牵头，面向全国公开招标，所有符合条件的专业化土壤修复公司或者拥有相关重金属污染治理技术的科研院所都可参与竞标，最后由中标者进行耕地污染的治理和修复。在此期间需要一些劳动力，应优先聘用休耕农户，以帮助其解决生计问题。治理和修复的资金可通过建立“重金属污染治理和修复基金”来支付，该基金由中央拨付专项资金、整合相关污染治理资金、向重金属污染企业收取污染税(费)，以及关心环保公益的企业和公众定向捐资等方式筹集而成。由农业部、环保部、财政部和国土部门联合成立基金项目管理办公室，对治理修复效果进行监测和评估，并评价其成本有效性，根据最终的总体评价结果，向承担治理修复任务的土壤修复公司(科研院所)支付全部或部分费用(横向补偿)。如果某些地块污染治理和修复的费用过于昂贵，则建议暂不修复，将其纳入储备性用地，或者，完全改变土地利用方式，令其永久退出耕地。

    2.漏斗区和生态严重退化地区的休耕及补偿设想

    与中—重度重金属污染耕地不同，漏斗区和生态严重退化地区的很多耕地还可以耕种并产生一定收益，所以相对而言，其休耕补偿方案的设计要复杂一些。如前所述，从弥补机会成本的角度考虑，可将补偿分为两类：基础补偿和可持续生计补偿。①基础补偿。采取中央下拨补助资金(包括实物补偿，比如粮食补助)的方式，对休耕农民的直接经济损失进行补偿。由于这两类地区并不是所有耕地都需要休耕，所以找准目标地块，确定合理的补偿标准，是有效控制成本的关键。可借鉴美国CRP的做法，建立一套包括多项生态保护目标和成本有效性的评价指标体系，同时引入竞标机制，让自愿参与休耕的农民提出申请(竞标)，由农业部审批机构按综合评估结果决定是否接受申请。对长期休耕的地块(暂定为10年)，其“基础补偿”应包括两部分：该地块的平均租用费和植被种植成本的50%(或75%)。可按照是否位于重要生态功能保护区、是否位于漏斗区、风蚀、水蚀等一系列指标划分具体的子区域和不同等级，并据此制定不同的土地租用费标准和不同的植树种草成本[14]。对轮作型休耕的地块(补偿期暂定5年)，补偿标准应当是其减少的收益差，可按当地其它同等别地块上一年的平均收益减去轮作地块上一年的收益来计算。②可持续生计补偿。由中央、省、市财政分别按6:3:1的比例拨付资金(兜底资金)，加上相应的受益区企业和消费者的定向捐资，形成“扶助休耕农民可持续发展基金”，以项目制的形式运作，可以用资金方式补偿，也可用政策补偿和智力补偿方式，主要是扶持休耕农民进行转产发展和重新就业等。由休耕农民根据自己的转产计划(比如养殖)或重新就业的需求(比如技能培训)提出申请，由基金项目办公室对计划的可行性、资金数额的合理性等进行审核，然后从基金中分阶段拨付给申请获批的农民，并对其资金的使用进行跟踪监管。

    (五)其它配套措施

    1.完善相关法律制度。实施生态补偿需要国家立法的刚性约束，应加快推进《生态补偿条例》出台，对生态补偿的补偿主体、受偿对象、补偿标准、补偿方式、资金来源等做出总体性规定，以便消除生态补偿实践中存在的主观性和随意性弊端。另外，《土壤污染防治法》目前已列入全国人大常委会立法规划，在此基础上，应尽快研究制定一部《土壤保护法》，作为耕地休耕和土壤保护的法律基础。

    2.不断提高农业生产的科技化水平。稳定粮食生产是耕地休耕制度得以长期持续的前提。不断提高农业信息化、科技化水平，加快建立适应高产、优质、高效、生态、安全农业要求的技术体系，是保证粮食产量稳定增长的基础，也是实现土壤健康、可持续利用的重要途径。

    3.重视在耕土地的保护与补偿。在实施休耕保护的同时，还应重视对利用中的土地进行治理与保护。建议配套实行“轻度重金属污染耕地环境保护补贴计划”，鼓励农民对在耕的轻度重金属污染的土地进行治理和修复，以避免积少成多、积重难返。同时，在地下水漏斗区建立和推广“节水型农业补贴计划”，减少农业灌溉用水和地下水超采现象。

 

参考文献：

〔1〕揣小伟，黄金贤，钟太洋.休耕模式下我国耕地保有量初探[Ｊ].山东师范大学学报(自然科学版)，2008，23(3)：99-102.

〔2〕崔和瑞，孟祥书.基于休耕轮作的人与自然和谐的农村生态环境的构建[Ｊ].中国农学通报，2006，22(12)：502-504.

〔3〕罗婷婷，邹学荣.撂荒、弃耕、退耕还林与休耕转换机制谋划[Ｊ].西部论坛，2015，25(2)：40-45.

〔4〕Babcock,B.A.,Lakshminarayan,P.G.,Wu,J.,Zilberman,D.The Economics of a Public Fund for Environmental Amenities:A Case Study of CRP Contracts[Ｊ].American Journal of Agricultural Economics,1996(78):961-971.

〔5〕沃尔特.W.威尔科克斯.美国农业经济学[M]北京：商务印书馆，1987：510.

〔6〕王洪会.基于市场失灵的美国农业保护与支持政策研究[D].吉林大学博士学位论文，2011：62-66.

〔7〕张玉环.美国农业资源和环境保护项目分析及其启示.中国农村经济，2010(1)：83-91.

〔8〕徐晋涛，陶然，徐志刚.退耕还林：成本有效性、结构调整效应与经济可持续性——基于西部三省农户调查的实证分析[Ｊ].经济学，2004，4(1)：139-162.

〔9〕韩洪云，喻永红.退耕还林生态补偿研究——成本基础、接受意愿抑或生态补偿标准[Ｊ].农业经济问题，2014(4)：64-72.