张长利、蒋陈/中央民族大学法学院

    内容提要：信贷担保是制约农户融资的关键。本文通过对湖南省西北部三个乡镇的实地调查，总结当前农村信贷担保的现状，发现存在可担保物有限、担保形式创新不足、缺乏第三方担保机构介入、农村信贷保险机制不完善等一系列问题。在此基础上，提出应完善农村信贷担保法律体系，拓宽农村信贷担保物范围，创新农村信贷担保方式，加大对信用担保机构的财税支持,促进农业保险与农村信贷相结合，推进农村信用体系建设。

    关键词:农村金融  信贷担保  机制创新  乡镇调查

    当前，我国农村经济社会发展面临融资瓶颈，农户难以从正规金融机构获得信贷，而担保问题是制约农户融资的关键。为了解和掌握农村信贷担保状况，笔者2015年1月至2月对位于湖南西北部的岳阳市岳阳县杨林乡、张家界市慈利县高峰乡、常德市石门县新铺乡等三个乡镇进行调查，对当前农村信贷担保现状、存在的问题进行分析，并提出解决我国农村信贷担保问题的对策。

    一、农村信贷担保现状

    笔者主要采用向农民发放问卷和对信贷需求大户与农村金融机构进行访谈两种方式收集数据和资料。

    (一)问卷结果分析

    1.基础情况。本次调查共发放问卷300份，其中有效问卷285份，包括男性171人，女性114人。其中96.8%的人为农村户口，并且87.4%的人教育文化水平处于高中及其以下。另一方面，我们通过分析发现呆在老家从事相关工作的人比较多，包括在家务农、务工、经营小生意等，约占整个调查人口总数的71.2%。村民的收入多位于2000—5000元之间，约占调查总人数的68.1%。另外，这些收入主要是平时务农、务工所得，其支出也多用于子女读书和日常的生活开支，较少有他用。

    2.贷款需求。在问及影响村民们致富的主要因素中，61.05%的村民选择了缺乏资金，17.89%的村民选择了缺少必要的政策支持。

    关于村民们的信贷需求情况，调查数据显示，有66.7%的人产生过资金需求，而其中实际进行借款的人占84.7%，其中向农村信用社等金融机构借款的人占50.9%，向亲戚朋友借款的占45.3%。如表1所示：

表1  村民的信贷需求及实际借贷情况

    可见，在当下的农村中，农民们对于信贷资金的需求很大，农村信贷是一个很有发展潜力的市场，但是这中间有近一半的需求转向民间私人借贷。

    对于农村信贷这种融资方式在农村普及率较低的原因，村民们认为有以下几方面的制约因素：一是农民还贷能力的制约；二是农民缺乏有效的担保物和担保方式；三是农民本身的信贷需求有限；四是农村金融机构的门槛过高等客观因素。

    3.农村信贷担保的方式。统计数据显示，有27.7%的人表示对具体担保方式不了解。面对各种各样的担保方式，其中主张用宅基地抵押、亲朋好友担保、村民互相提供担保的人数相对较多，主张以农产品、农机具抵押、固定收入及土地承包经营权做抵押的人较少。可见，村民们还是较保守，不太支持用实物抵押担保的方式。

    从上面的数据分析可以看出，农村信贷在农村地区有很广阔的市场。但根据实际调查数据显示，真正能够从中受惠者却有待增加。这一方面是因为农民本身的还贷能力有限，更主要的是由于农民难以提供有效的担保。所以很大部分借款需求转向民间借贷，因其不需要担保或抵押。农村是熟人社会，民间放贷者长住于此，有强大的人脉关系，对借款人的自身情况和家庭条件有较深入的了解，对借款人的还款能力有清晰的了解。

    另外，还可以看到，在现在的农村地区，农民产生的贷款需求多源自大规模种植、养殖或开店创业。信贷担保方式也多采用宅基地抵押、亲朋好友担保、村民互助担保这三种，但很难根据农民的自身情况对其还款能力做出判断。

    (二)访谈结果分析

    我们分别采访了湖南省西北部三个乡镇的借款大户和农村信用社的工作人员，以进一步了解农村信贷担保实行的现状。

    1.借款大户。对于贷款大户，我们主要询问关于借款的主要用途、金额、利率、还贷时限、担保方式、具体程序、农村信贷担保所起的作用以及不按时还贷的后果等。

    从对借款大户的访谈中可以得知，其借款目的主要是扩大生产经营规模。借款利息低于民间借贷，但在有担保机构介入时，利息会稍高；期限都是一年以内的短期贷款，最高额度为5万，资金周转不方便。借款户们大多是通过担保人或担保公司提供第三方保证的方式借款，如湖南农业信用担保有限公司。贷款流程是先准备材料，如公司营业状况和担保物的材料，担保物包括房屋、资产、工具和养殖的牲畜，以此来做抵押；然后向农信担保公司申请，担保公司和信用社都来考察，两方同意后才能放贷，三方都要到场。

    2.农村信用社。在农村信用社，我们主要询问本乡农民的信贷情况，包括农民的信贷需求及主要用途、农村信贷担保的情况，其中又包括农村信贷具体的担保方式及本地农村信贷担保的创新等。

    (1)岳阳县杨林乡农村信用社。信贷担保方式主要有公职人员担保、房屋抵押担保和农产品农机抵押担保等，都是一年期以内的短期贷款。信用社发放最多的是公职人员担保贷款，即借款人有公职人员为其担保。其他几种贷款都因为抵押物价值不好确定或无法流转而很少批准发放。近年来，农民的信贷情况有较大改善。农民信贷需求增加，且多是消费型贷款，即用于建房等消费需求，用于生产建设的占比不大；还贷情况变好，不良贷款率逐年下降。

    (2)石门县新铺乡农村信用社。新铺乡农村信用社信贷担保方式主要是抵押贷款和保证贷款，抵押物品一般为房屋或门面，保证人要符合贷款的硬性条件。贷款都需要提供担保，以房屋或门面房等进行抵押，或者找到合适的人来提供保证，否则农村信用社不会发放贷款。

    农村信贷情况越来越好，自2012年实行创业贷款优惠政策以来，借款人数逐渐增加。2012—2014年平均每年借款户有300户左右，贷款总额也高达3000万。农民借款的用途主要有建房、供孩子上学、经营小店、开采煤炭以及开办工厂等，其中以开采煤矿为主，借款大户多半都是煤老板。农民还款情况总体较好，但也有不按时还贷的情况。值得一提的是，乡政府在2014年出台了一份文件，指出2015年要开始推动贫困农户小额信用贷款以及农户联保贷款，其中贫困农户小额信用贷款已处于试行阶段。

    (3)慈利县高峰乡农村信用社

    高峰乡农村信用社主要是发放信用贷款，但最高额度为5万元。有用实物做担保的，但很少，而且只有个体工商户可以用商铺、门面等抵押。农民的信贷需求不断增加，每户在3年内借款总额可高达100万；主要用于农村种植和养殖业的发展，如烤烟、养牛、猪、羊等。按时还贷的借款人占大多数，不按时还贷的借款人不超过30%。基本遵循传统的担保方式，无任何创新。

    总的来说，近年来三地农村信贷情况都在朝好的方向发展；农村信贷担保方面的政策很有限，增加了农民为借款提供担保的难度。农村信贷担保方式仍然较为单一，缺乏创新。最为普遍的是由第三方提供担保的贷款方式，因其对借款人基本无抵押物要求，只需第三方保证人符合条件即可，如具有完全民事行为能力、固定的住所或稳定的工作单位或经营场所；遵纪守法、信用良好；在农村信用社开立个人结算账户等。其次是用房屋或门面做抵押物，但占比不大。农民借款的用途主要是生产经营、建房以及孩子上学。

    二、农村信贷担保中存在的问题

    (一)农村信贷可担保物有限

    农村信贷担保难的一个主要问题就是可担保物有限。信用贷款的额度非常小，超过一定的额度农民就必须提供担保，或者是其他有经济实力的人作保证，或者是抵押物品。由于环境和历史的原因，农民的财富一般与土地有关，如土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、林权等。农民想用这些作为抵押来借款，虽然在法律上没有明文禁止，或者虽为法律所允许，但或多或少都存在一定缺陷。农村金融机构考虑到其中的风险，一般不愿接受这些担保形式。对于房屋，由于是建立在集体土地之上，宅基地不能随意转让，即使农村金融机构同意农民以房屋做抵押，在农民无力偿还贷款时，金融机构得到的也只能是房屋的建筑材料，没有实际意义。再者，农村里也少有人能满足银行的条件而作为他人贷款的保证人，人的担保也难以实现。农户申请贷款，既无合适抵押物又无合适保证人，大多难以成功。

    (二)农村信贷担保形式创新不足

    目前，农村信贷担保主要有不动产抵押担保、动产质押担保等。抵押、质押贷款虽然风险防御能力高，但实际中农村抵押物、质押物较少。农村金融机构在办理担保时依旧沿用城市信贷担保方式，鲜有创新。而一些担保方式在理论上可行，在实际中也却难以推行。

    农户和农村小企业联保方式具有一定的创新性和适用性，但也有很大局限性，在现实中推行阻力较大，效果并不理想。一般而言，联保的方式只能局限在相互信任的亲戚朋友间，一旦扩大范围，就易产生信任危机，增加金融机构的经营风险。

    对于土地承包经营权，虽然十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要赋予农民对承包地流转及承包经营权抵押、担保权能，但现实是没有土地流转市场而无法流转，当地金融机构不予接受。

    (三)农村信贷担保缺乏第三方担保机构介入

    农民信贷缺乏可担保物，亟需第三方担保机构介入，为农民与金融机构搭建一个平台，进行有效的信息对接，解决农民借款担保难的问题。这种担保机构可以是政策性支农机构，或融资性担保机构。但融资性担保机构的服务对象主要是政府扶持的中小企业，其余担保公司基本不从事担保业务，担保功能极其有限。信贷担保机构要求的注册资本金较大且审批较严，一般在一千万元以上，经济欠发达地区的民间资本一般没有足够实力注册，只能由政府财政出资成立，使得农村信贷担保机构数量一直较少。

    此次调研的三个乡镇中仅有一个乡的县城存在农业信用担保机构的办事处，其信贷担保覆盖面较小，担保需求满足率较低。这还可能同时造成农村信贷担保市场缺乏竞争机制，出现垄断性的担保收费即担保业务定价过高，阻碍农村金融市场的发展。同时，由财政出资成立的农村信贷担保机构也主要为政府扶持的企业融资提供担保，对人数众多的农户、个体户等大额信贷需求的担保却往往不能满足，使这部分借款客户的信贷担保沦为“被遗忘的角落”。此外，担保机构受盈利能力和资金补充机制的限制，往往难以提高担保能力。

    (四)农村信贷保险机制不完善

    在实践中，在政府扶持和高保费的双重作用下，现有保险公司可以获取高额利润，没有发挥支农的实际作用。政策性农业保险能提供一定的保障，但受各级财政财力的影响，范围窄且数额小。部分农村信用社降低自己的经营风险，为避免出现借款人由于意外事故发生死亡或致残等导致失去清偿能力，故要求借贷人在借款的同时必须向农村信用社挂职的保险员按具体贷款金额的0.3%购买人身保险。这对农民来说，最终造成的结果不是风险保障而是经营的负担。农村信贷保险机制不完善会导致农村金融机构为追求低经营风险，将农民信贷的方式局限于风险防御能力高的有抵押担保贷款，从而限制了农民融资路径。

    三、创新农村信贷担保机制的建议

    在我国，创新农村信贷担保方式，解决农民借款难的问题，是发展好农村经济的必经之路。针对实地调研中发现的农村信贷担保中的问题，我们提出如下建议。

    (一)完善农村信贷担保法律体系

    党的十八届三中全会明确要“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，加强重点领域立法，制定和完善土地管理、农业、财政税收、金融等方面法律法规。2015年中央一号文件也提出积极推动农村金融立法。

    为有效推动农村金融发展，发挥金融在农村社会经济中的作用，笔者建议尽快制定《农村金融促进法》，其中要对促进设立农村融资性担保机构、担保创新、财税扶持、完善农村信用环境等问题做出专门规定。《农业法》第45条对农村金融做了规定，其中第4款对鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款做了规定，但该条规定过于简单，鼓励和促进的措施和手段仅限于国家贴息。建议对该条予以完善，增加关于促进信贷担保和鼓励发放信用贷款的规定等内容。

    《物权法》、《担保法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律和规章中关于担保及农村集体土地流转的规定未能充分考虑我国农村社会经济现实，限制了可用于担保的资产范围，需要尽快完善，以使土地承包经营权、林地经营权、水面经营权、宅基地使用权、农房所有权、海域使用权等能够成为获取金融信贷服务的保障，全面推动农村产权抵押融资。^[1]应尽快制定 “三权”抵押贷款实施细则和管理办法，规定土地承包经营权、宅基地使用权、林权在农经等部门确权颁证后，通过产权交易中心的资产评估，可以作为有效抵押物进行贷款，或作为融资性担保机构的反担保措施。

    (二)拓宽农村信贷担保物范围，开展农村信贷担保方式综合创新

    不同于城市居民，农民没有固定收入，自有财产少，符合《物权法》和《担保法》规定的可作为担保物的财产就更少，农村信贷门槛过高，这是农民担保难的一个很重要的原因。^[2]考虑到农民所有财产的特殊性，可担保物范围应该允许与城市工商信贷担保物不同，应比之更为宽广。当然，在使农民更易获得贷款的同时，也不能忽略农村金融机构的风险，所以担保物的范围不是直接而简单地拓宽。在新形势下，“就土地论土地”的金融创新难以适应改革要求和“三农”实际，应与农业和农村改革深度融合，开展基于农村土地的综合性金融创新。^[3]

    农村信贷的担保物应当符合两个基本条件：一是具有独立的交换价值；二是具有可流转性，即法律允许其流转，且现实中有流转的可能。要使农民所拥有的土地承包经营权、宅基地使用权、林地使用权、自有房屋等满足上述条件，能作为合格担保物，就要有相应的各种制度，如加快确权登记、落实权证，《土地承包经营权证》、《宅基地使用权证》、《林木所有权证》和《房屋所有权证》等证都应及时发放到农民手中；规范财产评估，建立统一的产权评估标准，可由乡镇政府牵头，组织政府相关部门、金融机构、村委会、村民代表等组成评估小组，以村为单位对担保物的价值进行专业评估，评估报告提供给担保机构和金融机构^[4]；建立配套的土地流转市场，畅通流转信息，探索土地信托流转、土地经营权阶段性再流转[①]等方式，使担保物在被银行等收走后能流转出去，金融机构的债权能实现，借款农民的土地经营权又不会丧失。

    按照《共同行动计划》中“完善财政促进金融支农奖补政策，创新财政支农方式”的要求，创新财政支农方式。加强与地方政府农业、财政部门合作，积极探索引入财政支农惠农扶贫资金担保方式。探索大棚、大型农机具等生产资料与设施抵押、大宗农产品质押、订单仓单质押、粮食抵押、特色农产品抵押、产业化龙头企业保证担保、农民专业合作社保证担保、新型农村经营主体联保与互保、土地流转收益保证担保等新型担保方式。^[5]

    (三)加大对信用担保机构的财税支持

    2015年2月，农业部等五部门以及主要银行保险机构共同发布的《金融支持新型农业经营主体共同行动计划》(以下称《共同行动计划》)指出，推动各地组建一批以政府出资为主、专门从事农业信贷担保业务的融资性担保机构和再担保机构，加快构建覆盖全国各省(区、市)的农业信贷担保服务网络。

    笔者建议，农村政策性融资担保机构作为保本微利的企业法人，宜由政府推动筹建，由政府注资参股，以服务农村社会经济、落实国家支农惠农政策、为农民借款提供担保为主要目的，其担保业务中应有一定比例的农户保证担保业务。具备条件的地方，可以由政府出资设立作为事业单位法人的农村信贷担保中心，专门为农户提供信贷担保。对于商业性担保公司，财政应为其提供补贴，支持其为农户提供担保。政府可以通过拨付启动资金的形式，支持农户成立互助式担保机构或担保协会，并为其开展担保业务提供适当补贴。政府应根据信用担保机构开展农村信贷担保业务的状况，给予其一定的税收优惠，以鼓励其开展农村信贷担保业务，促进农村金融机构和农村担保机构之间的合作。

    (四)促进农业保险与农业信贷相结合

    农业生产经营虽不再完全靠天吃饭，但仍会受到自然灾害、瘟疫等影响且难以预测，风险较大。在此情况下农民申请信贷，会增加农村金融机构的风险，使其发放涉农贷款非常谨慎，因此需建立农业风险的补偿和转移机制。而农业保险与农业信贷相结合，就能将风险分散给保险公司，对农村信贷起到保障作用。

    要创新农业保险产品，研发农村小额信贷保证保险等新型险种，可以在农村信贷市场发展这一业务，以借款农民的信用风险为保险标的。当借款人遭受自然灾害，不能按照贷款合同的约定履行还款义务，使金融机构的债权无法实现而遭受经济损失时，由保险人向该金融机构还款，以此降低金融机构的信贷风险。同时要强化宣传引导，各农村金融机构要充分利用自身人缘地缘和资源优势，配合当地政府、保险公司和行业协会加强对涉农保险目的、意义的宣传，大力培养农民的风险防范意识^[6]，使农民愿意投保；财政部门、保险监管部门、农业部门等按职责分工分别负责，完善保费补贴政策，提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，以此降低农民购买保险的成本，使农民保得起。

    (五)加快推进农村信用体系建设

    国务院于2014年6月印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》指出，实施农村信用体系建设工程，为农户、农场、农民合作社农业企业等农村社会成员建立信用档案。据此，笔者建议，一方面，我们应按照上述规划纲要的要求，加快建立农村全覆盖的信用体系，改善农村信用环境，推进农村诚信建设；另一方面，鉴于目前农村金融机构是实施农村征信业务的主要主体的现实，应对农村金融机构开展征信业务予以重点支持。农村金融机构应加强与地方环保、税务、工商、价格、人社部门、计划生育、公安、法院、检察院等政府部门与司法机关，以及电信、电子商务、自来水、电力、煤气、公共交通、医疗等机构的沟通与协调，以获取更多的非银行信息采集，完善农民个人的信用信息，建立起完备的农户信息电子档案。地方政府对此应予以大力支持。要强化信用激励与惩戒机制，对于诚信农户，分别授信，在借款时给予一定优惠；对于失信农户，则要及时做出相应处理，提高其失信成本。

    另外，要加快推进“信用户”、“信用村”、“信用乡镇”、“信用共同体”建设，并将评定结果在一定范围内公开和共享，使之成为一种农村公共物品。^[7]

参考文献：

〔1〕李昌齐.对完善农村信贷担保的几点思考——以湖南邵阳市为例[J].武汉金融,2013(04):61-62.

〔2〕吴红军.如何走出农村信贷产品担保形式创新瓶颈[N].金融时报, 2012-08-02.

〔3〕王东宾.土地金融创新的组合模式与风险管理[J].中国农村金融,2015(4):31-33.

〔4〕王东宾.新型城镇化背景下以金融创新支持现代农业——以张家口土地流转金融创新为例[J].农业部管理干部学院学报,2014(4):54-56.

〔5〕孙立刚,刘献良,李起文.金融支持新型农业经营主体的调查与思考[J].农村金融研究,2015(05):20-24.

〔6〕张卫星,田松冈,胡芳.对农村信贷担保机制的思考[J].武汉金融,2009(01):46-47.

〔7〕王桂堂.农村信贷的征信过程及其存在基础分析[J].海南金融,2010(07):59-61.