中国人民银行南京分行
内容提要：作为农业产业化和现代化的重要微观载体之一，农业专业合作组织在实现规模经济、节约交易费用、降低信息不对称和抵御风险方面具有独特优势，其快速发展将有利于促进以户为单位的农村富余人口转移，进而在稳健推进的城市化中，实现三农问题破解和城乡协调发展。在农业专业合作组织的发展过程中，台湾农会将供销、信用、推广、保险等业务融于一体，创造了小农户可持续经营的新模式值得借鉴。我国应按照“五好”标准建立农业专业合作组织的可持续发展框架，并从政策支持、治理机制、服务模式、融资渠道、人力资源等方面协调推进。
关键词：新型城镇化 农业专业合作组织 可持续发展
随着农业生产效率逐步提高，亿万农民进城就业，传统的以户为单位的小型、分散式的农业生产已与农业现代化的发展要求不相相适应。如何通过合理的制度变革实现我国传统农业向现代化农业过度,并形成可持续发展能力,已成为迫切需要解决的问题。从农业现代化角度看，农业生产的规模化、产业化将是我国现代农业的主要着力点，农业专业合作组织将凭借组织制度优势成为重要的新型农业生产经营主体。在农村土地产权制度、流转制度等配套改革不断完善的情况下，农业专业合作组织将迅速填补城镇化过程中，农村劳动力大量转移后生产主体缺位所形成的真空，并可通过合理的收益分配机制，保证农民在让渡土地经营权后，公平、持久地享有农村改革发展成果。可以说，加强农村专业合作组织的建设，是中国社会变革过程中农村基层组织变革与社会治理方式重构的必然过程，发展农村专业合作组织将有利于实现城乡一体化过程中价值创造和社会公平的统一。然而，在农业现代化和城乡一体化过程中，如何有效挖掘农业专业合作组织的组织制度优势，促进其形成可持续发展能力等，都对新形式下农业专业合作组织建设提出更高要求[1]。
一、农业专业合作组织的制度优势
合作组织的历史悠久，19世纪初，三大空想社会主义者中，除圣西门外，欧文和傅立叶的理想模式都是以合作组织作为理想社会的基层细胞之一。19到20世纪间，合作运动在世界范围兴起，并由农民组织起来形成各种形式的合作组织、组合或联盟，典型的是围绕科技、生产流通、信贷保险以及互助服务等形成各类专业化合作组织[2]。在我国，早在20世纪20年代之前，已有朱进之等人从事合作思想的研究、宣传。到1935年,农村中的合作社曾一度发展到2.6万多个[3]。目前，我国农村经济合作组织主要包括20世纪50年代发展起来的社区型合作组织、以土地股份为联系机制的合作社、以资金融通为目的农民互助金融组织(小额贷款机构)和有合作组织属性的供销社、信用社等等[4]，概括起来，农民专业合作经济组织主要有4个类别:生产性专业合作社、社区合作社、农村经营性专业协会和经济联合体等形式。本文所倡导的农业专业合作组织，是农民以农户为单位[①]，突破地缘、血缘、亲缘界限，围绕某一行业或生产领域，自愿联合、实行民主管理的互助性经济组织或联盟，其创建与发展提高了农民的组织化和产业化程度，具体表现为以下制度优势：
（一）可实现规模经济，促进社会分工
农业专业合作组织实际上是一种资源配置方式，它将农户掌握的资源及农户自身的人力资本等优势禀赋资源进行整合，参与主体自愿放弃其独立运用这些资源的部分权力，自发形成的激励相容、利益均沾、风险共担的集合体。农业生产组织方式以合作化的方式存在，实现了：一是规模经济效应。专业合作组织设定了明确的内部规则，可以使人们在交易过程中对本组织成员的行为产生理性的预期，避免额外的交易成本。明确的利益诉求使未来加入者形成明确预期，有效地促进了同类和互补性资源的集聚，进而有效促进合作经济规模效应的实现和互补优势的发挥。二是促进知识共享。由于个体知识的有限性，组织可以作为信息资源的共享平台，使相关度比较高的知识显化和积聚，充分利用知识累积效应，实现知识、经验共享[5]。三是促进分工细化。随着农村改革发展进程的深入，传统的自给自足经济开始瓦解，对专业分工的要求越来越高。但因受到市场规模的限制，专业分工在提高效率、扩大产出的同时却面临需求不足带来的资产或技术“专用性”风险。农业专业合作组织可以适应农村现代化进程中分工细化的需要，按照发挥比较优势、形成竞争优势的原则，将专用性资源或专业技术人员进行整合，从而有效提升农民参与社会分工的进程。
（二）可降低交易费用、提升交易效率
根据多边市场理论，在交易平台上，任意一边用户使用平台进行交易时所获得的收益或效用，会随着其它另一边用户数的增加而增加，且这种增加是成倍的，这就是多边市场的网络溢出效应。在农村生产和生活中，农户与农户、农户与企业、农户与政府之间的交易，都存在着收集交易信息、签约、履约和事后监督等交易成本。农业专业合作组织可以成为农户、厂商、政府部门的桥梁，有效降低交易成本。原本呈倍数组合的信息交换方式，在合作组织的沟通和管理下，通过专业性的匹配双方信息，大大减少了搜寻成本，降低交易失败的概率。特别是随着交易量的扩大，农业专业合作组织节约交易成本的作用更加明显[6]。
（三）可减少信息不对称，增强农户谈判能力
一是有利于信息沟通。新古典经济学假定人是理性的，即人们总是在给定的情况下使自己的效用最大化，特别是在博弈论引入之后，在信息不对称情况下存在无法达成交易的“囚徒困境”难题[6]。农业专业合作组织可以使交易双方信息高度显化并快速传递，特别是当农民作为弱势群体，因信用记录不完善或者缺乏合格抵质押品等不能满足信贷条件时，农业专业合作组织可以通过提供第三方担保或其他增信方式，促进交易达成。而在农民获取交易信息能力有限、无法独立组织专业生产的情况下，专业合作组织可通过搭建平台、开展培训或提供鉴定等，为农户提供专业服务。二是有利于增强农户议价能力。分散的小农户因其规模小、素质低、实力弱，当其与处于垄断地位的交易对手进行谈判时，交易地位的不平等很容易造成其消费或生产者剩余被对方侵蚀。而加入专业合作组织的农户能以组织整体的形式完成交易，成为较强势的市场交易主体，通过在组织内部达成协议，提高议价能力并保护自身利益。农业专业合作组织还可以组织农户开展集体行动，通过达成价格联盟遏制工农产品交易过程中的价格剪刀差现象，还可以围绕合作组织，通过订单农业、供应链生产或股权联合等方式，打通个体农户参与社会资本循环的“最后一公里”。
（四）可降低盲目性，避免农业经营风险
当前，“小农户”和“大市场”的矛盾日益突出。农业专业合作组织可以帮助单个农户有效抵御自然风险和市场风险。一是降低盲目性。可以在有效掌握信息的基础上，协同行动、进行有计划的市场开拓，降低单个农户生产投资的盲目性。二是可以通过互保、联保的形式，抵御自然风险、社会风险和突发事件等给农业生产者造成的重大损失。三是降低技术创新风险。农业技术的创新和应用周期长、见效慢，受到推广者、使用者素质等多重因素的影响。农业专业合作组织可以有效提高技术普及的广度和深度，最大限度地发挥新技术所具有的增产、增效潜力。四是有利于社会信用资本积累。可以建立守信激励和失信惩罚的良好机制，在组织规则和长期契约约束之下，经过长期重复博弈和信用选择，组织成员将着眼于长远、减少机会主义行为，进而促进社会信用体系建设。
二、台湾农民专业合作经济组织的建设经验
台湾农会起源于日本殖民统治时期，迄今已经成为台湾农村基层社会最重要的组织之一。台湾农会将供销、信用、推广、保险等业务融于一体，创造了小农户可持续经营的新模式。
（一）农会的组织形式
1.管理架构。台湾农会按行政区域设置，分省、县（市）、乡（镇）三级，各级农会之间没有隶属关系，均为独立社团法人，下级农会成为上级农会的会员。在制度方面，台湾颁布了《农会法》、《农会法施行细则》等法律法规，对农会的职能、设立、章程、会员、权责等各个方面进行了规范。农会正式会员要求户口在农村、从事农业，每户限一人参加。会员代表大会作为农会的最高权力机构，决定农会年度会务、事业计划等相关事务，并选举产生理事、监事。理事会依会员代表大会决议策划业务，聘任总干事，负责农会的经营管理工作。监事会的职责是监察业务与财务。
2.主要业务。农会依业务性质设有三部三股及各地方办事处，其中会计股、会务股属行政部门，信用部、供销部、保险部、推广股和各办事处属业务部门。农会的具体任务分六大方面：（1）保障农民权益，包括政策、法令的宣传沟通等；（2）农业资讯收集、农业生产、推广、农场经营及农（畜）产品的贮藏、加工、和营销；（3）农业生产资料、农民生活用品的供销；（4）农村金融、信贷和保险；（5）农村文化，医疗等社会福利事业；（6）农业旅游及农村休闲事业等。
3.经费来源。（1）会费：分入会费及常年会费两种。入会费在会员入会时一次缴纳，常年会费按年交纳，数量由会员大会定。（2）经营盈余。农会的各项事业中，农会事业盈利主要依靠供销和信用两个部门，其中，来自于信用部门的约占90%。农会财务年度盈余除弥补亏损外，提取15%作为公积金，公积金只能弥补亏损不能使用；提取5%为公益金，公益金经主管部门核准后才能用于农村文化福利和社区发展事业；不少于62%用于农业推广、培训及文化福利事业；8%作为各级农会间的互助、推广及训练经费。（3）募集事业资金。农会为了举办多种事业的需要，可以募集事业资金，其办法经会员大会通过后，向上级报备，专款专用。
（二）台湾农会的运作模式
1.农有、农治，为小农服务。分散在农村的小农，经营规模小，力量单薄，处于弱势，亟需相互合作，才能扩大规模，维持自主经营。台湾通过农会的方式，把小农制的生产透过组织运作成为大农制的管理模式。目前，台湾共有农业人口400多万，其中99%的农户都加入了农会。
（1）民主管理，确保农有、农治。在农有方面，作为社会团体，尽管农会的许多财产来自政府补贴，但其产权仍归全体农户所有。涉及重大财产处分等事宜，需要全体会员三分之二以上同意方可执行。在农治方面，社员拥有平等的权利，均有选举权和被选举权，每个社员或代表不论股份多少、职务大小，均只有一票表决权。
（2）合理组织，形成小农联合的规模效应。首先，农会的基层组织规模不大。如农会的产销班，以相邻的20户左右，生产相同产品的农户组成。优点在于：人少便于沟通，统一认识和行动；土地成片，便于规范统一技术，形成规模；临近便于集货等等。其次，在农会内部，将各种规模小、产量少的产销班采取多种形式的联合，形成垂直或水平合作的多种产业联盟，实现合作的规模效应和区域效应。
2.推广、信贷、供销、旅游等部门综合经营，形成对农户的一条龙服务。推广股。帮助农民收集市场资讯，指导休闲农业，对农民开展技能培训，推广新的生产技术，帮助农民确定生产方向，设立生产项目。在生产过程中，由推广股和农事小组进行技术指导。信用部。采取“广存专贷”，可以对非会员吸收存款，但只能对会员进行放贷。在项目设立后，根据农民需要给予资金支持，帮助农民安排资金使用，规定不同偿还期限。供销股。在生产阶段，向农户提供低价的种籽、农药、肥料等生产资料；在收获阶段，集中为农户进行贮藏加工、开拓市场和集中运销；日常为农民提供各类生活用品和日用百货。旅游股。协助传统农业转型休闲农业，结合农林渔牧生产、农业经营活动、农村文化及农家生活，提供国民休闲，促进精致农业和休闲观光农业的开展，增加农业生产收益。保险部。开展各项保险业务，保障农村稳定生产，维护农民利益。农会受政府委托承保家畜保险，投保对象必须是农会会员,保险费率依据险种而定，最低费率均为6.17%。乡农会为保险人时，县(市)、省农会为再保险人。乡农会承担保险责任额度为保险金额的60%,再保险的县(市)农会负担再保险责任额度为保险金额的33%，省农会为保险金额的7%。配合劳保局办理农民健康保险业务，保险内容主要为生育、伤害、疾病、残废、死亡等5种，并分别给予生育给付、残疾给付及丧葬津贴。2010年参加农保人数约为154万人。此外，农会代办老农津贴发放。目前标准为每人每月6000新台币，符合条件的人数约为70万人，每年发放约508亿新台币。
台湾农会的运作模式，促进了农户改良技术、扩大生产，实现了产业升级，充分体现了多功能综合经营的特色，是一般农民合作组织和金融机构难以做到的。
三、与台湾农会相比我国农业专业合作组织存在的问题
（一）内部管理不规范，决策效能有待提升
从组织管理角度看，台湾农会以形成完整的组织架构体系，有明确的制度约束机制，才能在组织内部权利制衡的基础上开展民主管理，确保农有、农治。当前，我国农业专业合作组织的内部管理问题主要有：一是制度不健全。相当多的合作组织未设财务管理和监事机制，没有建立规范的章程、财务管理和收益分配等内控制度，日常运行缺乏具体管理规范。二是决策不民主。普通成员的决策参与度低，利益无法得到保障，成员与合作组织之间的关系松散，没有真正形成“风险共担、利益共享”的合作共赢关系。三是过度依赖“能人”治理。面对迅猛发展的市场经济，“能人”的管理经验和知识往往不足，导致决策随意性大。此外，在民主管理和决策制度不健全的情况下，或出现“能人”的付出与收益不成正比的激励不足问题，或出现合作组织变成少数“能人”谋取私利工具的“内部人控制”问题。
（二）综合服务功能薄弱，尚未形成有效服务体系
从组织运行和成本控制看，台湾农会通过交易过程的内部化和流程标准化有利于降低交易费用，减少不确定性，并可通过规模经济消化吸收组织提供公共服务的外部性成本。而我国专业化合作组织因为规模小、资源分散等尚未形成有效的内部服务机制，具体表现在：一是服务功能薄弱，合作组织所涉及的产业类型主要集中在种植业和养殖业上，在加工业、运输业等服务性产业分布较少，产、供、销等生产流程不连续。二是未形成连续性的综合服务体系。合作组织大多仅限于技术、信息交流和培训服务功能，能够开展系列社会化服务的组织很少，真正办有经济实体，专业从事资金融通、品牌建设、市场营销的合作组织更少，不利于农产品潜在价值挖掘和产业链衔接，农业生产的集约化和品牌连续增值无法实现。
（三）资金来源渠道有限，可持续融资能力受限
从组织发展角度看，台湾农会基本具有了实现可持续的发展能力，并且在不断扩大内源性融资、提升内部资金使用效率基础上，加大了外部融资比重，且形成了较好的风险分摊机制。我国农业专业合作组织的融资仍面临以下问题：一是自身抵押担保能力较弱，缺少有效资金来源。我国农业专业合作组织多数处于发展初期，在自有资金不足、政府补贴有限的情况下，因缺乏有效的抵押品和担保机制、利率承受能力有限等原因，无法取得正规金融机构的信贷支持。二是与之相配套的金融服务体系依然薄弱。虽然近年来，为支持“三农”发展，我国先后组织发起设立了村镇银行、小额贷款公司以及农村资金互助合作社等专业性的农村资金互助组织，但却因各方利益诉求的不一致以及制度设计的缺陷，而不具备可持续发展的能力，具体表现在：如果将农村资金互助组织看作为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构，就必须经银行业监督管理机构批准，在业务规模有限的情况下，农村资金互助合作组织显然无法分摊高额的运营和管理成本。所以，从全国情况看，农村资金互助组织主要采用由地方农工部门审批，民政部门将其作为民办非企业单位予以登记。在没有有效监管的情况下，农村资金互助合作社高息揽储、非法集资等问题频出，影响了区域金融生态和可持续融资能力。
（四）成员普遍素质不高、缺乏创业型人才
从组织创新能力角度看，台湾农会在专业化分工及长期的专业知识积累基础上，通过专业人员知识融合和启发式互动，形成组织内生的、持续性的创新能力。在农业专业合作组织发展过程中，专业人才在组织经营管理、农业技术推广、农产品市场开发和办理融资保险服务等业务过程中，起到了决定性的作用。而我国农业专业合作组织的成员大多是市场经济中的弱势群体，其整体素质仍较低。合作组织农民数量多、培训成本昂贵等因素也限制了农村精英人才的加入，长此以往产生了“劣币驱逐良币”效应。真正懂技术、会管理、具有市场开拓能力和创业精神的人才，不愿加入或不断离去，将使专业合作组织在市场竞争中处于不利地位。当无法保证利润稳定和提供专业服务时，势必削弱其组织竞争优势和凝聚力，这也将对农户的合作意愿产生负面影响。
四、农业专业合作组织的可持续发展框架
鉴于上述我国农业专业合作组织发展中存在的比较突出的问题，本文认为应以“五好”标准为目标，建构可持续发展框架，并从政策支持、治理机制、服务模式、融资渠道、人力资源等方面协调推进农业专业合作组织建设，最终实现其可持续发展。具体解释为：应在营造良好政策环境基础上，明确农业专业合作组织的主体地位；应在农业专业合作组织内部，有效设计民主参与机制和利益分配机制，提升可持续发展动力；应充分发挥农业专业合作组织在技术推广、生产经营、品牌营销、信息发布和沟通中的综合服务作用，推动农户参与社会分工体系；应通过系统性机制设计，最终建立起经营业绩好、利益联接好、民主管理好、统一服务好、示范带动好的“五好”农业专业合作组织[②]。
（一）优化外部环境、加大政策扶持力度
进一步理顺管理体制，打破条块分割和部门、地区壁垒，在计划审批、工商登记、征占土地、资金投入、物资供应、产品销售、人员聘用等方面提供方便，为农业专业合作组织的发展创造良好的外部环境。动员全社会支持农业专业合作组织的发展，在财政、金融、税收等方面给予支持。尤其是在农业专业合作组织发展初期，更应给予政策与资金支持，如实行贴息补助和贷款担保等。
（二）盘活存量资源，完善治理机制
一是加强对现有合作社的改造。传统的、农民自发形成的专业合作社，已经积累了相当丰富的人力资本、社会资本、组织网络和物质资产，可以通过优化利益分配机制、股份制改造、加强产权登记和流转，以及加大派息分红等方式将其改造成新型合作组织，使合作组织成员能够分享组织发展成果，为合作组织赢得更广阔的发展空间。二是完善治理机制。可以充分借鉴国内外专业合作组织的成功经验，建立健全集成员大会、理事会、监事会、财务部、技术部和营销部为一体的内部管理架构。制定诸如财务管理、成员管理、决算分配、民主管理等各项规章制度。建立审计监督机制和信息披露机制，加强自我约束和管理。
（三）提升服务层次、发挥综合服务效能
一是在技术推广与支持方面，搭建农户与外界的合作桥梁，邀请专家讲授生产经营知识，加大与同行之间的信息交流，解决技术难题。二是在生产经营服务方面，围绕农业生产全过程，组织农民进行生产资料的集中采购，推动农产品深加工，提升农产品附加价值。三是在产品营销服务方面，采取网上营销、市场批发、门店专售、联合营销等方式，重点做好名、特、优品牌产品的营销工作。四是在信息发布和交流方面，运用现代化技术手段，收集、整理、分析农户的供求信息，并定期向社会发布。组织金融机构、龙头企业和社会投资人等进行合作项目洽谈，最大限度地动员社会各方力量，支持农业专业合作组织的发展。
（四）拓宽融资渠道、有效分散融资风险。
一是不断完善商业性金融服务体系。引导和扶持农村信用社等农村金融组织发展壮大，放宽农村新型金融组织的市场准入条件，有效利用多种货币政策工具引导政策性银行、商业银行、农信社等创新发展、错位经营，形成完善的农村金融服务体系。二是不断优化农村合作金融机制。以村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司为主体，通过完善可持续的资本积累和利益分享机制，鼓励发展社区性和包容性金融，利用长期信用合作关系和地缘优势开展关系型融资。三是发展混合融资模式。实行“商业银行+农村资金互助社+财政”的运作模式，商业银行通过信贷产品创新，将资金批发给农村资金互助社，取得规模效益，财政部门给予农村资金互助社必要的财政贴息以降低其运营成本，取得示范效应，农村资金互助社可在有效扩大资金来源，降低资金成本的基础上，将更多资金用于农村，并形成可持续发展能力。
（五）营造创业环境、培育新型创业者
在农业专业合作组织的发展过程中，具有合作思想的“熊彼特式”的创业者是不可或缺的。创业者在获得个人发展的同时，也贡献了技术，展示了领导与组织才干，对其他农户起到了良好的示范作用。政府部门应充分利用农村社会化服务网络体系，结合农业技术普及推广工作，对广大农民开展合作教育，宣传普及合作思想、合作原则以及合作社经营管理等知识，增强农民的合作意识。在此基础上，进一步培养具有合作精神的创业者。例如，可以指导大学生村官创业，发挥其专业知识优势，将大学生村官培养成具有创业精神的农业专业合作组织领军人才。
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