中国人民银行合肥中心支行

    内容提要：近年来，随着各级政府对农村土地流转改革支持力度的提高，农村土地流转获得快速推进，逐渐由农户自发、零星流转发展为有序流转，土地流转面积不断扩大。这其中，财税扶持政策发挥了积极作用。但通过调查发现，农村土地流转的财税扶持政策还存在专项资金规模较小，发放不够及时、补贴对象过于集中、财政资金杠杆作用不明显等问题。本文建议通过提高土地流转奖补标准，细化财政扶持标准，加强资金发放流程监督管理，建立风险补偿和税收优惠制度等方式来有效解决相关问题。

    关键词：农村改革  土地流转  财政补助  政策效应

    2013年底，党的十八届三中全会提出，要加快构建新型农业经营体系，鼓励土地承包经营权在公开市场流动。农村土地流转将是未来一段时间内我国新农村建设和改革的一项重要内容。从家庭联产承包责任制，到农村税费改革，再到土地流转，安徽一直是我国农村改革的发源地。安徽实践经验表明，农村的历次改革总伴随着相关财税政策的调整和变迁。以安徽省为例，深入调查农村土地流转中财税扶持政策效应，发现存在的问题和不足，具有重要现实价值。

    一、安徽省农村土地流转现状和主要特点

    (一)基本情况及调查对象选择

    安徽省农村土地流转起步于上世纪80年代中后期，经历了零星流转、自发流转到有序流转的发展过程，土地流转规模不断扩大。截至2014年6月末，全省流转土地面积3049.8万亩，土地流转率为22.3%；全省流出土地农户349.9万户，占农户总数的25.6%。本文选择蚌埠、宿州、安庆3市作为调查对象，这3个城市涵盖了安徽省所有地形类别，也是省内土地流转开展较早、问题典型的地区。蚌埠、宿州市位于淮北平原，土地平整、人均耕地面积大，土地流转活跃；其中，宿州市埇桥区政府与中信信托合作签定了我国首支土地流转信托计划。安庆市位于江淮丘陵以南，大别山以东，境内多丘陵和山地，各县人均耕地面积差异较大，土地流转方式多样。

    (二)调查地区土地流转发展主要特点

    1.土地流转面积、占比逐年扩大，十八届三中全会后增长尤其明显

    近年，调查地区土地流转面积不断扩大，流转土地占比逐年提高。特别是十八届三中全会以后，土地流转面积及占比增长尤其明显。2011年-2013年间，安庆、宿州市土地流转面积占比年均分别提高约3%、5%；但2014年仅上半年即比2013年底提高8.9%、4.6%，增长明显提速 (见表1)。

表1  2011年-2014年三市土地流转面积增长情况表

单位：万亩，%

    注：资料源自蚌埠、宿州、安庆市农委，以下表2、3、4皆同。

    2.土地流转期限稳步提高，并逐渐趋于稳定

    调查地区土地流转平均期限稳步提高，并逐渐稳定在5-6年之间。安庆、蚌埠情况较为类似，2011年土地流转平均年限均为4.8年，到2013年分别提高至5.5年，截至2014年上半年，平均年限又分别提高至5.9年、5.6年。宿州市土地流转平均期限一直较为稳定，均在5.7年左右(见表2)。

表2  2011年-2014年三市土地流转期限情况表

单位：年

    3.土地流转方式多样，以土地租赁为主

    调查地区土地流转类型主要有五种：土地租赁、土地入股、土地转包、土地互换和其它类[①]。其中土地租赁占比最大，截至2014年6月份，以土地租赁方式流转的土地面积分别占安庆、蚌埠、宿州三市流转土地总面积的45%、60.1%和90%。由于地理条件差异，安庆市土地流转方式相对丰富，五种流转方式均有涉及(见表3)。

表3  蚌埠、宿州、安庆三市土地流转方式占比情况统计表

单位：%

    4.流转土地用途多样，情况不尽相同

    调查地区流转土地用途多样，主要集中在粮食种植、瓜果蔬菜种植、畜牧、特色水产、花卉苗木及其他等用途。受地理环境等影响，各地流转土地用途不尽相同，蚌埠市以粮食种植为主，占比高达86.8%；宿州市和安庆市流转土地用途分布较为平均(见表4)。

表4  蚌埠、宿州、安庆三市土地流转用途占比情况统计表表

单位：%

    二、安徽省农村土地流转基本制度及主要财政扶持政策梳理

    2005年以来，中央及安徽省各级政府和农业主管部门，针对农村土地流转，出台了多项扶持措施和政策(详见表5)。2005年，安徽省就规定要“加大发展农村专业合作组织的政策扶持力度”[②]。2009年，农业部首次提出要“引导农民进行土地流转和大力发展农业经营组织”[③]。在中央政策引导下，2010年起，安徽省地方各级政府密集出台了促进农村土地流转的相关措施和规定。2013年底召开的十八届三中全会上，中央明确提出了“建设新型农业经营体系”改革方向，并对农民承包经营权使用、流转方式和权限做出规定。2014年以来，财政部、农业部、银监会等部门对落实、促进农村土地流转改革又相继制定多项政策。

表5  中央及安徽省下发的农村土地流转主要制度一览表

    注：限于篇幅，地方出台的促进农村土地流转政策，本表仅列出有代表性制度。

    三、财政扶持政策在农村土地流转改革中的积极效用

    (一)带动农民增收、提高农民参与意愿，推动土地流转面积增加

    近年，随着各级政府对农民耕地补贴的增加，以及土地流转企业在财税扶持后的地租支付能力提高，农户由土地流转获得的直接收益不断增加；并且土地流转后农民可以全身投入非农生产，获得的综合收入明显较高。2011年-2013年，安庆、宿州、蚌埠市参与土地流转农民人均纯收入分别比本地平均水平高28.7%、8.7%、20.1%。2013年，宿州市埇桥区土地信托流转方式的出现使得本地土地流转基本地租收益增长约30%-70%，还可以获得地租增值部分70%的利润分成[④]。收益的提高，明显增加了农民参与土地流转意愿，加快了土地流转进程。截至2014年上半年，该地朱仙庄镇和灰古镇两镇已流转土地4.21万亩，流转率为31.7%，比全市平均水平高6.7个百分点。

    (二)推动农业集约化生产，提高农业生产效率

    2014年前10个月，安徽省发放农机购置补贴资金9.46亿元，受益农户10.15万户。据统计，安庆市2011年农机具购置补贴资金为4608万元，2013年增加至8166.2万元，年均增长33.1%，超过同期财政支出总量年均增幅17.4个百分点。截至2014年10月，宿州市各类农机具补贴农户已有6785户，兑付补贴资金7979万元，资金兑付率100%。农机具补贴资金使用明显促进了农机具在生产中的使用，提高了农业生产和经营效益。2011年-2013年，安庆、蚌埠、宿州三市土地流转后亩产值比流转前分别平均增长23.3%、14.3%、16.8%。2013年，宿州市埇桥区淮河粮食产业联合家庭农场土地规模经营后全年提高效益约580元/亩，其中，机械化作业节省成本75元/亩以上。

    (三)建立健全相关服务体系，促进土地流转规范开展

    截至2014年6月，安徽省有13个市80%以上的县(区)成立了农村土地流转服务中心、土地承包纠纷仲裁委员会等专门帮扶机构。这些帮扶机构为农户提供法律咨询、政策宣传、纠纷调解等服务，对农村土地流转规范发展发挥了有力作用。如安庆市潜山县2009年即指导乡镇和行政村成立了耕地流转服务中心，承担耕地流转服务和档案管理工作。目前，宿州市埇桥区朱仙庄镇和灰古镇，有30%以上土地流转是企业等承租主体直接和镇政府土地流转服务中心签订协议，然后由服务中心组织和村民签订相关协议，极大的保证了土地流转双方权益。

    (四)提高流转企业经营效益，有利于农村土地流转改革的持续推进

    近年，安徽省各地出台的财政专项补贴政策，有效降低了流转企业经营成本及自然风险，提高企业经营效益，为农村土地流转持续推进形成坚实支撑。宿州市反映，为促进流转企业规模化、现代化生产，该市对现代农业产业联合体有具体奖励政策[⑤]。2013年起，还开展了涉农保险专项补贴，2014年试点范围扩大到全市已认定的462家粮食生产家庭农场，试点面积17.3万亩，2014年前10个月，该市财政累计拨付农业保险补贴6909万元。2012年起，蚌埠市财政每年安排1000万元专项资金用于土地流转补贴，奖补资金主要用于流转企业、生产基地基础设施建设、农业科技创新等。财政补贴资金的发放有力推动了土地流转企业的发展。宿州市反映，该市萧县圣发园农作物种植合作社有了农业保险，促使其加快土地流转，截至2014年10月份，该合作社流转土地990亩，计划2年内超过2000亩。蚌埠市统计，2013年全市新增省级农业产业化龙头企业14家、农民专业合作社560个、家庭农场152个；全市2000亩以上规模经营主体124个，经营面积57.3万亩，占全部流转面积的31.8%。

    四、农村土地流转中财政扶持政策需要解决的问题

    (一)财政专项扶持资金占比较低，部分地区配套资金到位不够及时

    各地用于扶持农村土地流转的专项资金虽然在逐年增长，但规模仍然较小。2014年前10个月，安徽省结算农机购置补贴资金9.46亿元，但仅占同期财政支出的0.3%。2011年-2013年，安庆市强农惠农资金合计293.1亿元，但其中土地流转以奖代补资金仅35.9万元，占比极小。同时受财力制约，一些县级配套扶持资金不能及时到位。如2013年，蚌埠市共需拨付2011年-2012年土地流转奖补资金2889.14万元，市、县按1：1的比例承担，市级财政资金当年均及时拨付到位，但由于市级政策没有对县级奖补资金进行具体规定，县级资金普遍存在配套不同步现象。

    (二)部分地区财政扶持政策制定不够细致，补贴资金发放过于集中

    部分地区扶持政策规定不够细致，形成“一刀切”，覆盖面有限。蚌埠市在对主要以土地流转形式发展起来的新增设施蔬菜基地补贴时，规定补贴对象须满足“集中连片设施内面积达20亩以上”，而未考虑到面积达不到20亩连片的大棚建设基地的资金需求。同时，奖补扶持资金测算，主要以面积和期限为标准，而对流转土地的地质、位置、类型等考虑不足。2012年，蚌埠市土地流转总面积约140万亩，其中符合奖补条件的土地流转面积11.78万亩，仅占8.4%，且奖补资金中55.4%为五河县现代牧业公司一家所得。

    (三)县级财政扶持资金拨付进度较慢，资金发放流程规范性有待加强

    部分地区县级财政扶持资金不能一次性足额拨付，不利于奖补对象对资金的及时使用。如蚌埠市怀远县规定了对相关奖补资金实行分年拨付，拉长了资金拨付期限。安庆市反映，2014年以来，该市部分县级涉农扶持资金存在月末等特殊时点集中拨付现象，资金利用受到一定影响。此外，补贴资金发放规范性也有待加强，如2012年蚌埠市怀远县荆芡乡经管站发放132.40万元设施蔬菜奖补资金时，采取的是对农户直接发放现金方式，与有关要求不符[⑥]，同时，农户在领取补贴资金时，未登记有关信息，资金发放合规性以及后续跟踪管理都存在欠缺。

    (四)扶持政策偏重于财政直接投入，财政资金及税收政策对金融信贷资金引导作用发挥不足

    目前，各级政府针对农村土地流转的相关扶持政策，大多集中在财政扶持方面，并且无论是“以奖代补”、农机购置补贴还是保险费补贴，主要体现为财政资金的直接投入；而在以财政资金或税收优惠撬动金融信贷资金方面的政策较少，财税政策杠杆作用未充分发挥。如目前农村两权抵押贷款融资改革进展仍然缓慢，除制度设计等其他原因外，风险补偿机制以及税收扶持政策缺失应该也是一项重要影响因素。根据调查，截至2014年9月末，蚌埠市仅五河县农商行发放土地承包经营权抵押贷款17笔、余额656万元；安庆市尚未办理两权抵押贷款。

    五、政策建议

    (一)扩大财政扶持资金规模，提高土地流转奖补标准，合理划分资金配套比例

    一是可以由中央设定土地流转奖补最低标准，省级政府综合考虑各地财政收入、农民人均收入增速、农业生产资料价格变动等情况，统一设定浮动范围，适当提高土地流转奖补标准。二是明确土地流转奖补资金来源渠道，可以从公共预算收入、土地出让收入中按照一定比例提取专项资金，建立奖补资金的稳定增长机制。三是采取与转移支付挂钩等模式，加强各地土地流转奖补资金拨付使用的检查和督促。

    (二)细化财政扶持标准设定，对土地流转经营采取区别扶持政策

    一是制定多层次的土地流转扶持政策标准，完善“以奖代补”政策，可以根据土地流转面积、期限等指标，划分不同奖补标准和档次，财政扶持资金的过度集中。二是建立差别化财政扶持政策，将流转土地的地质、位置、类型等纳入到考虑范围，鼓励和支持优质土地的连片整合和规模开发，并在资金的安排、拨付上优先考虑对从事粮食作物耕种的土地流转经营者的扶持。

    (三)加强资金发放流程监督管理，确保奖补资金及时足额拨付

    一是对奖补对象实行一次性足额奖补或在年内分次奖补的措施，县级财政对奖补资金安排不足的，可以由市级财政先行代为拨付，确保奖补政策的落实和资金的到位。二是完善奖补政策，各级财政需统筹安排奖补扶持资金的筹集、拨付的具体时间，杜绝集中拨付。三是要加强对资金拨付流程的监督管理，实行定期检查，严格落实责任追究制，提升奖补资金申报、拨付环节信息透明度。

    (四)建立风险补偿和税收优惠制度，积极发挥财政扶持资金引导作用

    一是可由政府出资建立风险补偿基金，分担金融机构发放土地流转相关贷款可能导致的损失风险，提高金融机构加大涉农贷款的积极性。二是比照农村小额贷款，对发放包括两权抵押贷款在内的土地流转创新信贷的金融机构给予营业税减免，加大对金融机构优惠力度。三是加强财税优惠政策宣传，提高土地流转企业、金融机构对相关政策知情度，有效发挥财政在企业和金融机构的联系纽带作用，提高相关贷款的发放效率。

参考文献

〔1〕杨钧.新型城镇化视域下的农地流转资本化及途径研究.河南农业大学学报，2013(4).

〔2〕谷小勇，张德元.农地向企业大规模流转的隐忧及政策矫正建议.中国土地科学，2013(12).

〔3〕李永安.当前农地制度下的困局与农地市场化流转机制改革.浙江农业学报.2013(6).

〔4〕江淑斌，苏群.农地流转动力、模式与障碍——一个文献综述.首都经济贸易大学学报，2013(3).