王德祥/武汉大学经济与管理学院  吴  睿/湖北科技学院经济与管理学院

 

内容提要：基于实地考察，本文试图揭示我国农村税费改革以来乡镇经济发展和财政运行的变化及其对当前农村民生和农村发展的影响。研究发现，虽然招商引资模式正带动乡镇经济转型发展，有经济强镇的市（县）基本可实现财力自保，使乡镇财政在困境中正常运行，农村民生状况也得到较大改善。但是，目前农村就业和农民增收依然困难，乡镇企业面临转型升级的巨大压力，现行乡镇财政体制和预算安排制约了农村公共服务的提供，农村社会保障和教育服务水平还不高。为此，本文建议选择一些有经济强镇的市（县）进行试点，以建立健全乡镇财政横向平衡机制，创新乡镇预算安排，完善乡镇财政体制。

关键词：乡镇经济   财政运行   农村民生   农村发展

 

一、导言

长期以来，“三农”问题是理论界研究和实践界探索的重点，也是全党工作的重中之重。学者和实践工作者从不同的角度出发提出了解决“三农”问题的众多方案，十八大报告指出推动城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，乡镇则是城乡一体化发展的前沿。综观新中国成立以来的各历史阶段和各地区，在乡镇经济蓬勃发展的时期（1978-1988年、1992-1996年，邹晓涓，2011）和地区（如珠三角、江苏和浙江沿海地区等），乡镇财力充沛，乡镇财政稳健运行，民生状况得到较大改善。经济发展是财政和民生的源泉，财政是维系政权和社会稳定的重要保障，是建设和改善民生的中坚力量。乡镇财政处于我国现行财政体系的最基层，是乡镇政府履行各项政治、经济和社会职能的财力基础。由于我国省以下并未真正实行分税制（贾康、张立承，2005）和现行压力型的行政体制（罗丹、陈洁，2009），致使目前乡镇财政普遍陷入困境，且困难程度之深令人担忧[①]。

自2006年以来，随着农业税的全面取消、建设社会主义新农村战略的实施和“乡财县管”等财政体制改革的实行，我国农村改革与发展进入了一个新阶段。经过近8年的改革与发展，当前我国乡镇经济发展和财政运行状况如何？本文力图通过对鄂西北丹江口市丁家营镇和浪河镇农村的深入调查和分析，揭示我国农村税费改革以来乡镇经济和社会所发生的一些新的变化，以及这些变化对农村发展和农村民生的影响。

二、乡镇经济发展和财政运行状况

丹江口市位于湖北省西北部、汉江中上游，拥有亚洲最大的人工淡水湖——丹江口水库，素有“亚洲天池”和“中国水都”之称。全市辖武当山旅游特区、4个街道办和12个乡镇，境内大部分是高山和低山丘陵。2012年末全市城镇居民人均可支配收入15462元，农民人均纯收入5213元[②]。当前，丹江口市因南水北调中线工程水源地而引人注目。丹江口市丁家营镇和浪河镇位于丹江库区南岸、武当山东麓，316国道、襄渝铁路、汉十高速公路穿境而过，区位和经济条件较好，而两镇又有明显的差异，在丹江口地区有一定的代表性。

丁家营镇下辖7个村和1个居委会，共36个村民小组，现有人口2万余人，耕地5300多亩。该镇农业主要是柑橘、枸杞、葛根、蔬菜生产和猪、牛、羊养殖；工业主要是铸造、汽车零部件生产和服装加工；第三产业主要是旅游和运输。2013年全镇本级财政收入436万元，在丹江口市属一般乡镇。

浪河镇下辖9个村和1个居委会，共43个村民小组，总人口近2.3万人，耕地1.8万亩。该镇农业以茶叶种植、猪鸡养殖为主；工业有磷化、汽配、玻纤等制造业；服务业主要是旅游业。2013年，全镇社会经济总收入达11.5亿元，工业总产值7.5亿元，财政总收入2630万元，人均纯收入比2012年增长了38%，达8050元[③]。浪河镇是丹江口市一类乡镇（两个经济强镇之一，另一经济强镇六里坪镇近年来每年财政收入超过5000万元），也是外迁内安主要乡镇之一（已安置9000余人），丹江水位提高后已淹没了该镇4个村、2800多亩耕地。

（一）利用本地资源招商引资，带动乡镇经济发展

鄂西北农村的特点是耕地少且贫瘠，缺乏进行大规模、高品质农业生产和利用农业积累发展工商业的条件。在武当山周边地区，大多是海拔在500-1200米、坡度30度以上的山地，土色深、气温低、雨水冲刷严重、土层薄，仅适应红薯、苞谷、小麦生长；而在海拔1200米以上的武当山区，雨水多、气温低，基本不适宜农作物生长。

2005年，浪河镇等率先探索招商引资新模式，引进企业发展特色农业，通过将青莫和钱湾两村长期粗放经营的1500亩集体茶园的70年经营权转让，引进了台资阿里山农业高科技开发有限公司。镇政府建立专班为阿里山公司提供服务，包括提供厂房、铺设灌溉管道、架设供电线路、改造园区道路等，使该公司顺利进驻并建设有机茶和食用菌生产基地。2006年，该公司试生产的武当乌龙茶在新加坡、马来西亚和港澳台地区一经投放即大受欢迎；该公司随后又与周边各村合作开发了有机茶种植园近1万亩，建成了“生猪养殖产业化项目”，并将猪粪回收处理后用于茶树施肥，发展生态农业和循环经济。此外，该公司还开发了浪河“清末庄园”、“武当峡谷漂流”等旅游服务项目。其中，仅武当峡谷漂流项目一期工程于2013年就接待了游客5万余人，实现旅游消费收入1400多万元。

引进阿里山公司的成功实践使浪河镇和其他乡镇受到鼓舞。2007年以来，丁家营镇利用原三线军工服装企业留下的资产引来20多家企业集聚，初步形成了服装产业集群；同时还利用三线军工机械企业的资产引来8家民营企业投资。浪河镇也利用三线企业留下的资产集中发展精铸、冶炼、磷化、包装印刷、汽配、制锅、玻纤和现代农业，目前已有50多家企业入驻浪河工业园区，其中规模以上企业达到15家。

（二）乡镇财政运行总体平稳，乡镇公共服务提供不足

2006年，为适应省管县财政体制改革和乡镇综合配套改革，丹江口市改革了乡镇财政体制：一是对一类乡镇（六里坪镇和浪河镇）实行“划分收入范围，核定收入基数，超收全额留用”的体制，即以2003年-2005年实现的增值税的8.5%、营业税的35%、企业所得税的12.5%、个人所得税（不包括利息所得税）的12.5%和车船牌照税、城镇土地使用税、印花税、资源税、房产税、耕地占用税、契税的100%为基数（基数每年递增5%），超收部分自留；二是对一般乡镇如丁家营镇等，实行“统一预算收支，乡财县管乡用”的体制。

乡镇预算支出也划分为两类：一类是维持运转的基本支出，主要是乡镇人员经费和日常办公经费支出（浪河镇和丁家营镇在乡镇综合改革后建立了“三办一所”，乡镇人员编制都在50人左右）；其次是“以钱养事”服务费支出（两镇的转制单位成立了农技、农机、水利、文化、计生、劳动等5-6个服务中心），这部分费用由市级部门直接管理和下拨。另一类是经济事业发展支出，主要是根据市级财政（按乡镇面积、人口、行政村数和收入基数及增长比例来确定）提供的均衡性转移支付和招商引资奖励来安排：对浪河镇而言，可使用超收自留收入来补充安排经济支出；对丁家营镇而言，可根据市财政按量化考核情况给予的激励性补助来补充安排。

2012和2013年，两镇的财政收支基本情况如下（见表1）：

表1  2012-2013年两镇财政收支情况

单位：万元

由表1可知，两镇的财政运行是有保证的。丁家营镇作为一般乡镇，上级财政每年向它提供的转移支付为其财政运行提供了重要支撑，2012和2013年它获得的上级财政总资助都在160万元以上，均占其自身财力的40%以上。而浪河镇作为经济强镇，不但财政运行可以自保，而且平均每年还向市级财政净贡献1980万元以上，其净贡献大体可以援助像丁家营镇这样的一般乡镇10个以上。

另外，就具体支出来看，发现其实各镇目前用于提供农村公共服务的支出并不多。一般而言，一般公共服务支出实质上就是保机构运转，多数乡镇在这方面的支出占据乡镇财政总支出的30%以上，有的乡镇该项占比甚至高达50%；社保与就业支出主要是离退休人员的费用支出，绝大多数乡镇在这方面的支出占比均呈上升趋势；农林水事务支出主要是农村综合改革安置和补贴支出，近年来随着农村综合改革的推进，该项支出占比也呈大幅增加态势；城乡社区事务支出则是乡镇社区公共设施与事务支出，虽然也是农村公共服务支出的主体，但如今即便是修一条200米长3.5米宽的村道（水泥路）也要近5万元的费用，而各镇每年在这方面的支出一般只有十多万元，最多也不过五、六十万元，很难满足乡镇社区公共设施与事务支出之需。可见，目前乡镇所能提供的公共服务是十分有限的，现行乡镇财政体制和预算安排很难使乡镇政府根据农村居民的需要来自主提供公共服务、满足农村经济社会发展的需要。

三、村级组织运作和农村民生发展状况

在村级组织运行和农民家居生活方面，本文重点考查了丁家营镇的三清庙村和浪河镇的青莫村。三清庙村面积约6平方公里，390亩耕地（人均不足3分），1471人（其中劳动力811人、350多人常年在外打工），大部分农户沿316国道两侧居住。该村的主要特色是家庭作坊发展较好，许多农户自办畜禽圈养场、家庭服装厂、汽车零部件厂。青莫村面积为16.5平方公里，耕地约2000亩、高标准有机茶基地2000多亩，4个村民小组554户共1836人，其中劳动力1098人（450多人常年在外打工）。该村以有机茶种植和与阿里山公司合作而出名，村里有8家茶叶厂，年产茶叶1.8万斤。2013年全村人均纯收入5500多元，茶叶收入约占一半。该村生猪养殖也有一定规模。作为丹江口市2006年首批新农村建设的试点村，目前该村“半杂店”[④]居民点集中了全村70%以上共300多户人家，已形成初具集镇形态的新型农村社区。

（一）村级组织已成为联系政府与农民的重要纽带

随着2006年农村税费改革和乡镇综合改革的实施，各省各县市的村级组织也得到了优化调整。在丹江口市，行政村党支部和村民委员会干部一般包括村支书兼村主任、治保主任、计生专干、大学生村官和文书共5人，村干部较以前精简了。目前村级组织的主要工作是抓治安稳定、计划生育、协助乡镇组织村民开展新农村建设和进行环境整治、落实“新农保”和“新医保”政策等。

三清庙村家庭工厂虽多，但集体已不再经营实体，村级收入每年仅4到6万元。村级费用由市财政下拨，由镇财政所进行管理。村里还建立和完善了治安稳定机制，设有治安和纠纷调解3人小组（由治安主任担任组长、2个中心户长任组员），实行治安主任、中心户长、联户（10户）治安管理制度。

浪河镇青莫村作为丹江口市的新农村建设试点村，近几年村级事务主要是规划和组织以“半杂店”为中心的新社区建设。村里还组织村民改造低产茶园，向阿里山公司出租茶园900亩，再“反向租赁”转包给村民，并成立茶叶合作社，使农民增收、集体获益（有2个村办茶叶加工厂）。目前，该村村级收入每年都超过8万元，因此村里也有财力出资补贴村民美化庭院。

（二）农村民生得到改善，但农民增收仍有困难

从调查情况来看，两镇的民生状况总体上得到了较大的改善。目前，两镇大部分农户的住房都得到了修缮，以二层楼房为主，老式的土墙瓦房已不多见；农户家中生活用水、卫生环境与城镇相差不大；通村和通往各居民点的道路都已硬化；各居民点均有篮球场、乒乓球台、健身器械等设施；各村村部还设有卫生室和图书室，但许多村已无小学（大都集中到镇上）；“新农合”[⑤]基本实现了全覆盖，村民每年个人缴60元，倘若遇大病则可报销全部医疗费的75%-80%；90%以上的农户也都参加了“新农保”[⑥]，60岁以上的老人每月可领55元养老金，有病的老人还可申请“低保”补助（每人每月最低为55元）；那些生活不能自理且无人照顾的老人可进镇办福利院，镇里的两所福利院现已集中供养了90多位老人；对那些无子女照顾而又不愿进福利院的老人则每人每年发给1300元生活费，由其亲朋或乡邻代为照顾，实行分散供养。

青莫村是浪河镇经济条件比较好的一个村，虽引进了台资企业，特色农业（茶业）和新农村建设也都不错，但目前还是不能解决本地富余劳动力的就业问题，也不足以支撑农村的城镇化与农业现代化发展。农村城镇化不仅是一个人口集中的问题，而且更是一个生产、收入、消费水平的提高和商品及服务的规模性流动问题。

当前各村发展存在的主要困难是就业机会少、欠缺增收门路，像青莫村这样能引进企业的村毕竟不多，有规模的家庭专业户则更少，致使农村40%以上的青壮年常年在外打工。

四、当前乡镇财政和民生发展中的问题

通过实地调研，我们发现了当前我国农村发展中的一些问题，其中有些是所考察当地特有的，而有些则是各地普遍存在的。

（一）乡镇财政制度：对乡镇提供农村公共服务形成了制约

从调查情况看，目前乡镇财政基本上不能自主提供农村公共服务。所调查的两镇主要是通过招商引资来发展经济，相关服务提供费用主要来自项目申请和争取上级资金。原因是：一般乡镇的财力不足，预算安排又限制了其自主提供公共服务的能力（市县财政按人口、地域面积等提供经济事业发展的转移支付）；经济强镇对上级财政的贡献多（被收取的税收多），同时预算支出多为基本运转支出和经济事业支出，社会性公共服务支出不足。这表明，现行乡镇财政制度和预算安排客观上对乡镇政府自主提供农村公共服务形成了制约。

（二）生态环保要求：使乡镇企业面临转型升级的压力

丹江口水库作为南水北调工程的水源地，其水质标准和生态环保要求对周边乡镇的企业生产和技术改造提出了挑战，而且时间紧迫（2013年蓄水、2014年送水）。目前，丹江口水库周边各乡镇主要以畜禽养殖和磷化、铸造、冶炼等工业为主，技术水平一般不高，普遍存在废旧物处理不达标和污水排放问题。如果实行关停并转，无疑会影响各乡镇的经济发展。企业当前面临的问题是转型升级的资金、技术与人才从何而来？目前各有关乡镇企业已纷纷迁离，不少项目中断，由此带来了生产下降、收入减少和就业萎缩等一系列问题。

（三）收入和就业不足：正影响乡村活力和城镇化发展

在城乡差距短期内难以根本性缩小的情况下，如今乡村的吸引力（如田园风光、绿色食品、健康的环境等）已大为下降。随着先富起来的村民迁离农村之后，目前大量农民工正不断进入城市寻找就业和增收机会。浪河镇和丁家营镇每年都有40%～60%的劳动力出外打工，村里留守的多是老人和孩子，唯有春节时期，村里才显出一点生机。即便是在那些有外来企业、住户已经集中且初具集镇格局的农村社区，也欠缺人车往来、商品和服务正常流动的市镇景象。农民缺乏收入，消费和投资创业不足，这些都在影响乡村的活力，制约城镇化发展，使乡村变得些许空洞和黯然。

（四）农民依然贫困：现行农村社保不足以保障基本生活

目前鄂西北农村大部分家庭还不富裕。按人均可支配收入6000元的全面小康标准[⑦]，即使是条件较好的浪河镇和六里坪镇与该标准相比也有明显差距；而那些流转了土地或长期有病人的家庭，连日常用度都还很拮据。从当地物价水平和一些农户的生活情景看，目前新型农村养老保险（每月55元养老金）和低保补助（中间标准65元/月）尚不能保障老人们的基本生活。也正因为“新农保”的保障水平低，而缴费标准高（丹江口市农村养老保险分100至1000元10个档次）、交纳期长，年轻农民参保的积极性普遍不高，相比而言，“新农合”的缴费低、补偿适度，农民参保率相对较高。可以说，农村社保制度“安全网”的功能不强，“打工经济”仍是当前鄂西北农民生活的重要维系。

（五）新农村建设项目的实用性和乡镇管理中的偏差

在调研中，我们还发现新农村建设中有些项目建设没有考虑到经济、实用和长远性。如每家都建有沼气池，却没有注意到山区气温低和基本原料的匮乏等问题，许多农户仍然要靠上山砍柴来生火做饭。又如改善住房，各户都建一栋占地约120平米的二层楼房，花了多年积蓄却又长期闲置，而老人们则困守空楼，连串门拉家常的机会也少了，邻里关系疏远，老人们感到孤独。随着乡村人口减少和流动性加强，这种居住模式日渐不合时宜。

此外，税费改革后农村中小学、乡镇卫生院都由市（县）直接管理。但事实上，市（县）部门很难对众多服务单位（特别是远在各乡村的单位）进行管理。以学校为例，市教育局能较好关注的主要是市区学校，各乡镇学校只好自行其事，既不反映问题也不提要求（以免留下不良印象），结果是一些乡镇学校的校舍等设施长期无法改善、师资不足、管理松懈、教学质量下滑。而且市（县）管理部门总是希望合校及收缩分布，结果连上小学都要到镇上，而小学生住校既给家庭带来诸多负担，也不利于孩子们身心的健康成长。

五、政策建议

（一）深化分税制改革，建立健全乡镇财政横向平衡机制

我国农村综合改革的目标和主要内容是：通过对农村“多予少取”促其快速发展，确保乡镇财政稳定运行，市（县）承担起重要的基本公共服务责任（如教育、医疗、社保等），中央和省通过转移支付来反哺农村和直接推动农村公共服务供给（如农村住房、道路、用水用气、卫生环境改善等）。从调查情况看，虽然大部分目标正逐渐达到，但“多予少取”促进农村快速发展这一重要目标却进展缓慢。直接原因是经济强镇的财政贡献多，而弱镇的获得少，就一个市（县）整体看，少数经济强镇的“付出”不仅可以满足多数弱镇的“获得”，而且还有净输出。这意味着目前农村不是被“反哺”而是继续被“抽血”。我们计算了丹江口市12个主要乡镇的总体财政情况，其中，2012年浪河与六里坪两个经济强镇的财政总贡献为5328万元，抵补上级对其余10个一般乡镇的转移支付5112万元后，净输出216万元；2013年两个经济强镇总贡献为5570万元，抵补上级对其余10个一般乡镇的资助5195万元后，净输出375万元。这表明，有经济强镇的市（县）基本上可以做到财力自保，再若有上级财政的资助则完全可以自主。因此，我们建议选择一些有经济强镇的市（县）进行以下两方面的试点，以进一步创新和完善乡镇财政体制。

1.各市（县）以基本不从乡镇获得收入为原则，将市（县）范围内的地方税种全部划归乡镇，以实行彻底的省、乡镇分税制。同时，建立市（县）负责的“乡镇财政横向平衡基金及调节机制”，即以所有乡镇的人均税收的平均值为基准，低于平均值的乡镇每年从“基金”中获得一定的资助，超过平均值的乡镇每年向“基金”注入资金，上级财政对乡镇的一般转移支付也进入该“基金”，以此来促使乡镇财政自立、互助和均衡发展。市（县）财政以共享税收入和与乡镇分享某些收入（如教育费附加等）作为运转资金，市（县）各部门以接受上级部门的专项资金和转移支付来执行委托的任务、履行管理和服务职能。

2.在乡镇推行完全的部门预算，促使乡镇政府履行农村公共服务职能。规范的部门预算应当是各部门自己制定服务项目计划和安排服务支出，服务项目支出是主体，人员及费用附属于项目。因此，应调整乡镇预算编制规定：经常项目支出除基本运转支出外，还应包括乡镇各部门和机构提供农村公共服务的经常性支出（如补贴鼓励乡镇卫生院的医生到村巡回看病、社会保障补贴等）；资本项目支出主要是各部门负责的公共设施建设和维修、产业基地建设等支出。乡镇各办公室和机构若不能提出自己的经常性和资本性服务项目及支出方案，则应撤销；而一旦提出项目，就要检查执行情况、评估效果和追究责任。市（县）财政局应按现行预算分类（大体就是职能部门分类）制订包括经常项目和资本项目及其细目的“乡镇部门预算表”，根据预算表进行“乡财县管”和监督。

（二）对技术投资实行企业所得税扣除，支持乡镇企业技术改造和转型升级

为了支持丹江口市和丹江库区周边市（县）的企业进行技术改造和转型升级，国家应实施税收优惠和鼓励政策。对这些地区的企业，在3年内因环境保护和减少污染排放而实行的技术、设备、工艺流程的更新改造投资，允许在企业所得税中给予一定比例的抵免（如按更新改造投资总额的一定百分比，进行税额扣除）。事实上，为鼓励全国中小企业转型发展，普遍实行这一税收优惠措施已是必然趋势。

（三）乡镇加强对农民创业和合作社的支持，并建立劝导机制

为改变农村创业、投资、就业不足和农民增收困难的现状，乡镇政府应承担起自主提供农村社会经济发展服务的责任，对农民回乡创业提供帮助和支持，对农民合作组织的建立和运作提供指导和支持，使农村家庭经营逐步走向合作经营、公司经营、城乡联营，延长经营链条，吸收更多农民就业。乡镇要对招商引资进来的企业进行监督和劝导，根据国家政策定期检查，劝告或提示其保证员工的工薪报酬、劳动福利、技术培训、对本地的公益贡献以及合理增加雇员人数等，但要力戒行政过度干预。

（四）逐步提高农村养老金水平，完善乡镇社会福利制度

根据2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新型农村社会养老保险由市（县）统筹，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。因此，各市（县）和乡镇只要具备财政实力就应根据本地的物价水平和农村人均生活需求水平、在基本养老金的基础上逐步对其进行补充或增加，以保证老年人达到本辖区基本生活需要的平均标准。各市（县）根据全市（县）的人均生活需要标准增加，乡镇根据本乡镇的人均生活需要标准增加，鼓励市（县）和乡镇超过平均标准增加养老金。由于养老金仅保障生活开支，故还须完善乡镇的社会福利提供，对农村老弱病残、无劳动能力者提供资助。

（五）根据服务效果，调整市（县）、乡镇公共服务提供方式和分工模式

对于一些地方农民打井用水、沼气使用效果不好等问题，市（县）和乡镇应根据条件投资建设自来水厂和沼气站，实行统一管理、集中供水供气。对农村住房及村庄环境改善，应考虑采用由各村规划、建设部门设计多种方案（根据各村自然环境，遵循适度集中和各户相对独立、适应农民生产生活和联系交流及开展文体活动、形成特定人文景观和文化旅游风尚、服务机构设施配套并兼有城镇和乡村两种功能等原则）、各村自行选用、农户自愿参与集资和财政补贴、村组统一建设的模式。

对农村中小学教育可采取市（县）及以上财政负责校舍建设与日常经费、乡镇财政负责校园设施维护和根据情况补贴本乡镇的教师（作为对教师到本乡镇服务的鼓励）、省和市（县）与乡镇三级政府分工协调共同管理的模式。例如，省教育厅负责教师资格管理、教学大纲制定和教材审定等；市（县）教育局负责在职教师的进修培训、考核、学校条件和质量检查等业务管理；乡镇教育组负责学校日常管理和人事管理等，包括中小学校长选聘、教师审核批准（由有资格的人员提出申请、校务委员会全面考察、校长向乡镇推荐）和行政村教学点设置等，将日常管理放在乡镇，促使乡镇政府对本地中小学教育负责。

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