安徽财经大学

内容提要：虽然新制度经济学把制度作为内生变量纳入经济学研究的范畴，但关于制度及其变迁动力的研究，经济社会学则提供了更为广阔的视野，借助于“嵌入性”这一重要的社会学概念，本文把财政视为制度网络中的一个部分，在财政与经济社会制度的互动中来理解财政演变的轨迹，从财政的工具理性与价值理性出发，本文提出财政制度变迁的合法性与有效性假设，以期对中国农村财政的百年变迁提供一种理论解释。

关键词：制度变迁  嵌入性  合法性  有效性

一、财政制度变迁的合法性与有效性假设

把制度变迁尤其是财政制度的变迁，归因为某一种原因的解释，是难以令人信服的，本文以财政的工具理性与价值理性作为基点来分析财政制度变迁的轨迹，提出财政制度变迁的合法性与有效性假设。合法性与有效性是政治学的基本分析概念，简单地说，合法性是指对一种治权的信仰，即权力在对社会进行统治或管理时得到社会和公众的认同，阿尔蒙德说的更明确：“如果某一公民愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩罚，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这种政治权威就是合法的”；有效性是指实际的政绩，即该制度在大多数人民眼中能够满足政府基本功能的程度，利普塞特认为，有效性主要是指作用，而合法性是确定价值。合法性与有效性统一于国家权力之中。如果政府只考虑有效性问题，或者把政权的合法性维系在经济绩效和经济增长上，就有可能出现“政绩困境”，政治体系需要在动态的发展过程中不断培育新的合法性资源，使有效性与合法性呈现两性互动。鉴于财政是政治的经济体现，借助于这一分析概念，财政的合法性是指财政制度在内容上合道德性，以及财政制度在形式上的合法律性，财政的有效性是指财政提供公共产品的能力，以及财政在促进经济增长方面的效能。本文提出的财政的有效性与合法性的命题，对农村财政制度变迁的解释是：中国农村财政制度变迁的内生因子是财政的合法性危机或有效性危机，即便是国家主导的强制性制度变迁也受到财政合法性的约束。

嵌入性也是本文分析的一个基点，嵌入性在作为一个分析概念使用时，侧重于结构层次的嵌入，主要是指财政制度嵌入在宏观经济制度、政治制度、法律制度以及社会控制制度之中，制度的嵌入不仅仅是单向度的，而是制度的相互嵌入，财政制度并不是孤立的，是挂在有机联系的制度网络之上的，财政制度的演变不仅会会改变制度环境，而且在事实上也受制于制度环境的约束，正是基于这种理解，对财政制度演变的分析过程中，不可避免地会对经济、政治、社会等制度因素进行考察，以及这些制度因素与财政之间的互动关系，在微观的层面上，在政治、经济与社会制度的约束下，农户不同的行为选择事实上是对不同制度环境约束作出的理性反应。在关系层面的嵌入分析也是必要的，因为诱致性的财政制度变迁，必然受到农户个人行为的影响，这种影响会将内生性地推动制度环境的演变。

中国农村财政的历史变迁，基本上演绎了这一命题的基本逻辑。中国农村财政制度的百年变迁，大致经历了如下几个阶段：1912-1949年动荡的民国时期，这一时期的财政呈现出掠夺性特征，农民负担异常沉重，以村社为基础的公共产品传统供给模式解体，同时以国家为主导的农村公共产品供给机制未能建立，财政陷入严重的合法性和有效性的双重危机中；1949-1952年国民经济恢复时期，以土地改革为主要手段实行休养生息政策，为新中国的财政奠定了坚实的合法性基础；1952-1978年的计划经济时期，在经历了短暂的国民经济恢复后，国家开始对社会资源进行全面动员，因此动员型财政是国家主导的强制性制度变迁，鉴于当时农业社会的经济特点，动员农村资源成为最现实的选择，以统购统销作为主要的动员方式，进行农业组织的集体化改造，以及户籍管理为主要手段的社会控制，社会主义的意识形态教育也在一定程度上强化财政合法性，但是这一制度严重地抑制了农业劳动生产力，大规模的农业生产设施建设也是建立在动员农村资源的基础之上，引致财政有效性危机；1978-2002年向市场经济转轨时期，农村资源并没有停止单方向的流动，这一时期的财政在某种程度上强化了基层政权对农村资源的汲取，同时几乎没有提供与农业生产与农民生活有关的公共产品，激化了农村社会矛盾，这一时期的财政危机表现为有效性与合法性的双重危机，2000年开始启动了以“三减三免”为主要内容的农村财政制度的重大变革，开始对农业实行反哺，财政的合法性与有效性正在提升，但农村社会公共产品供给矛盾仍是一个亟待解决的问题。

张宇燕与何帆的“财政压力引致制度变迁”的观点、胡书东提出的“经济发展战略引致财政制度变迁”的观点，以及财政社会学“战争引发制度变迁”的观点在一定程度上是兼容的，它们之间的分歧并非如看起来的那样大，制度变迁的最终基点都是财政压力，张宇燕、何帆认为这种压力来自于维持国家合法性的公共产品支出产生的财政压力，胡书东认为是国家经济发展战略的选择对财政造成的压力，财政社会学以为是战争形成的财政压力导致制度的变迁，从作用基点来看，这几种解释并没有本质上的不同，只是所选择的具体的解释变量方面的差异。从这种意义上来说，论文提出的合法性与有效性假设，与上述理论也具有殊途同归的意思，因为如果没有财政压力，财政的有效性与合法性也就不成为问题了。因此本文在进行财政制度的有效性与合法性分析时，各种观点都有所借鉴。对于共和国成立之前的掠夺型财政的分析，以西方社会作为分析对象的财政社会学依然具有启发意义，对计划经济时期的国家主导的动员型财政的分析，胡书东的观点也是具有借鉴意义的，而改革开放以来的治理型财政，张宇燕和何帆的财政压力决定改革的起因与路径的观点又特别具有启发意义。

二、中国农村财政制度百年变迁的考察

农村财政制度不是抽象的，总是处在具体的制度环境之中的，因此，对每一种财政类型的分析，也总是在具体的环境之中进行的，具体而言，影响农村财政制度的生态环境主要这样几种因素：农村土地所有权结构、农村基层政治结构、农村社会意识形态、农村人口、农业科技等。

农村土地所有权结构以及建立在所有权基础上的相应的耕作制度，对农村财政的影响是基础性的，民国时期土地的地主所有制与部分自耕农制度并存，以地主所有制为主的地区，相应的耕作制度主要是地主与佃农之间达成的分成租约或固定租约，或者地主与雇农之间的固定工资约定等，这一土地所有制结构决定了小农承担着对国家和地主的双重负担。农业人口，按照黄宗智的估算，在600年前就已经形成对土地的沉重压力，在人口过剩的前提下，农民与地主的谈判，也就是人力资本与土地资本的谈判注定处于劣势的位置，农民被压迫在生存线上挣扎，而国家权力对农村基层社会的控制不断深入。这一时期的农业生产力相当低下，使用很少现代农业生产要素，农业剩余相当有限，在客观上决定了农民有限的负担能力，农民提供基本生存保障的传统村社共同体也处于不断地解体之中，农村社会道义经济的色彩不断淡化，而这一时期政治舞台风云变换，战争造成强大的财政压力，农民负担呈现出在空间上的非统一性以及在时间上的非连续性特点，再加上基层代理人的非法摊派，使得农民面临着严重的生存危机，国家给人民提供的在安全与生存方面的保护相当有限，这一时期农村人口的状况正如美国学者托尼所说，“就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾。”与此同时，中国共产党在农村地区所倡导的“均田地、均赋税”的土地政策，高扬了农村社会传统的道德理想，相比之下，尤其是南京政府的财政陷入严重的有效性与合法性危机之中。财政是国家政权的经济基础，南京政权的崩溃有多方面的原因，但财政危机肯定是众多原因中的一个非常重要的因素，同时民国财政也随着南京政权的崩溃而终结。在这个意义上可以说，民国财政的变迁既有内生性原因，也有外生性原因。

共和国成立后，1949-1952年间以土地改革为主要手段，在农村实行休养生息政策，土地改革以土地的平均分配为目标，实行土地的农民私人所有制，这种土地所有制符合农村社会的传统理想，就农民负担而言，农民只需要承担对国家的财政义务，而消除了交纳地租的义务，国家赢得了农民的忠诚，周其仁认为，也正是由于农民通过国家意志取得对土地的所有权，为即将到来的土地集体化改革创造了条件[①]。

在1952-1978年长达近三十年的计划经济时期，国家在农村实行的是全面动员农村资源的财政政策，以统购统销为主要动员手段，对农村经济进行集体化改造，实行土地的集体所有，以人民公社作为农村社会基层政权组织，并辅之以户籍管理等社会管理手段，全面控制农村社会的生产与生活资源，国家权力对农村社会的渗透达到前所未有的程度，严重抑制了农业生产效率，这一时期也进行了大规模的农业生产设施建设，基本上也是通过动员农村资源进行的，而按人口分配口粮的政策在一定程度上确保了最贫困家庭的基本需要，也正是这一点，鼓励了已经高度密集的农业人口的进一步增长，同时也在农村社会建立起低水平的合作医疗保险制度，而不断的社会主义意识形态教育也强化的对国家的认同感，除了1959-1961年间的严重的粮食危机，在计划经济时期的大部分时间里，现代农业生产要素已经开始引入农业生产，农业总产量因农业科技而提高，但由于农业总人口的增长以及国家对农村资源的动员，农村人口的生活水平没有显著提高，但基本还是符合了农村社会的均贫富的道德期望。

1979-2000年间的改革开放以及向市场经济转型时期，国家经济和建设的中心移入城市，在向市场经济转轨初期，农村社会出现治理真空，农业生产经营方式转变为家庭承包制，农户个体取代经济组织成为直接纳税人，以集体组织为依托的合作医疗体制随之破产，以动员农村资源进行大规模农业生产设施建设也失去组织基础，乡镇取代了人民公社成为农村基层政权组织，在承担着来自上级压力的同时，乡镇还形成了自我利益，在各种税费的征收过程中，与农民形成直接对立的紧张关系，使得农村财政的合法性受到质疑，这一时期的人口压力，由于城市和乡镇企业的分流得到部分缓解，传统道德受到冲击而新的道德体系尚未建立起来，农村社会的安定与稳定也受到影响，同时，农村合作医疗解体之后，由于各种原因，尚未形成新的医疗保障机制，尤其是向市场经济转轨，又对传统的农村家庭养老模式提出挑战，农村义务教育也是危机重重，同时，农村的道路、供水供电等生活设施建设也远远滞后，使得农村财政的有效性不断下降，因此这一时期的财政，表现出合法性与有效性的双重危机。

2000年至今，农村财政以费改税为突破口，开始了以“三减三补”为主要内容的改革，以减轻农民负担，增加农民收入，不断提高财政的合法性与有效性，但农村财政改革是一个系统的社会工程，尤其是农村基层政权结构以及农村公共产品的供给仍是一个亟待解决的问题。农业生产设施建设、农村生活设施建设、农村义务教育、农村养老、医疗体系建设以及农村自然生态的恢复与保护，都是农村财政面临的艰巨而严峻的问题，也是发展城乡统一的和谐社会发展所无法回避的问题。

三、小结

新制度经济学把制度作为内生变量纳入经济学研究的范畴，事实上是对古典经济学的回归，但关于制度及其变迁动力的研究，社会学尤其是经济社会学则提供了更为广阔的研究视野。借助于嵌入这一重要的社会学概念，把财政视为制度网络中的一个部分，在财政与经济社会制度的互动中来理解财政演变的轨迹，以某种单一因素作为财政制度变迁的唯一解释变量难以令人信服。从财政的工具理性与价值理性出发，本文提出财政的合法性与有效性命题，以期对中国农村财政制度的变迁提供一种理论解释。

自民国以来的百年中国是一个在坎坷与苦难中求生存求发展的时代，也是一个充满激情的对社会进行改造的时代，农民始终构成中国人口的绝大多数，财政对农民、农业和农村的影响是显而易见的，在三农问题日益突显的今天，有必要对制度变迁理论以及农村财政的演变历史进行回顾，历史是一面镜子，在当前重建农村公共财政这一重大问题上，它可以教给我们足够的智慧在理论与实践方面汲取教训并总结经验。

参考文献：

〔1〕张宇燕，何帆.由财政压力引起的制度变迁，载盛洪、张宇燕主编.从计划经济到市场经济.中国财政经济出版社，1998年版，1-23页.

〔2〕胡书东.经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究.上海三联书店、上海人民出版社，2001年.

〔3〕刘云龙.民主机制与民主财政——政府间财政分工及分工方式.中国城市出版社，2001年.