张金峰/河北工业大学；杨健/中共天津市委党校
内容提要：基于实地调研发现，后期试点地区在推进新农保制度全覆盖过程中面临多重障碍，即传统养老观念与政策认知不足制约参保积极性、养老金待遇偏低影响制度可持续发展、家庭联动机制有悖制度设计原则、新旧农保制度缺乏衔接致使农民权益受损。为顺利实现新农保制度全覆盖，未来应以三维一体模式提升政策宣传效能、优化政府财政的养老金待遇补贴机制、及时出台特殊老年群体享有养老金的专项措施、做好新农保与相关保障制度的无缝对接。
关键词：新农保 障碍因素 后期试点地区 对策建议
一、引言
近年来，我国的工业化和城市化快速推进,农村人口老龄化、家庭小型化和空巢化日益严重。这极大地削弱了家庭和土地对农村居民的养老保障作用。此外，农村老年人的贫困发生率往往大大高于城市，农村子女赡养老人的观念也呈现出趋于淡薄的迹象。因此，农村老年人的养老问题亟需通过社会化的养老方式加以解决。新型农村社会养老保险制度（简称“新农保”）的建立，旨在为农村居民的老年生活提供基本保障，这是党中央国务院做出的又一项重大的惠农举措。实施新农保政策不仅是加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要组成部分，而且是国家逐步实现基本公共服务均等化、促进社会公平正义的一个重要步骤，既有利于实现农村居民老有所养、缩小城乡差距，又有利于扩大国内消费需求、推动和谐社会建设。
然而，解决农村居民社会养老保障问题是一个世界性难题。就我国国情而言，新农保制度建设既是一项复杂的社会系统工程，更是一次史无前例的全新探索，要想使之真正成为有效覆盖农村居民、运行稳健的养老保险制度还需付出更多的努力。新农保试点工作自2009年启动至今，已有三年的时间了。目前，试点正处于快速推进制度全覆盖的关键阶段。特别是后期开展试点的地区，其面临的具体实施任务非常艰巨。那么后期试点地区推进新农保制度全覆盖的实际情况如何？是否达到了预期的效果？在政策实施过程中遇到了哪些现实障碍？毫无疑问，这些都是广大理论和实务工作者以及政府相关部门最为关心的问题。河北省是传统农业大省，香河县综合经济实力处于河北省前列，是全省推进新农保制度全覆盖的重点后期试点地区，其新农保政策的实施状况以及面临的主要难点问题在一定程度上可以为其他试点地区提供参考借鉴。因此，笔者与课题组成员对河北省香河县进行了实地走访和抽样问卷调查，以期为顺利实现新农保制度全覆盖建言献策。
二、后期试点地区新农保制度推进中的现实障碍
2009年国务院常务会议通过了《关于新型农村社会养老保险试点的指导意见》。随后，全国各地试点均根据新农保政策规定结合当地实际情况展开新农保纳入工作，并开始加快积极探索的步伐。
（一）传统养老观念与政策认知不足制约参保积极性
调查数据显示，香河县大部分农户都参加了新农保制度，其中家庭成员都加入的占75%。尽管如此，仍然存在相当比例的符合参保条件的农村居民没有参加新农保。其中，家庭成员“部分参加”新农保的占19.8%，更有5.2%的家庭成员“都没有加入”新农保制度。从以上数据可以看出，农村居民对新型社会养老保险的需求并非十分强烈，目前的制度覆盖情况与中央提出的“广覆盖”目标存在一定差距，抓紧推进新农保全覆盖的后续工作依然任重而道远。
从农村居民“最希望的养老方式”来看，50%的受访者更加希望通过子女赡养来解决养老问题，这一比例居于首位。选择“通过自我储蓄养老”的人群占11.5%，“购买商业养老保险”的有2.1%。而希望“通过参加新农保的方式来实现养老”的相应比例，刚刚超过1/3（约占36.4%）。上述调查数据再次反映出农民对参加新型农村社会养老保险的积极性并不是很高。
为什么会出现这样的现象和结果呢？其中的主要原因之一在于“养儿防老”传统思想的影响。访谈发现，大多数的农村老年人还是认为“养儿防老”是继承了几千年的老传统，等自己老了是可以依靠子女赡养来解决基本生活问题的。另外，香河县外出务工人口较少，大多数青年人还是留在老人身边，这也为“养儿防老”提供了客观条件。造成农民参与新农保积极性不高的另一个原因在于农民对新农保的政策了解甚少。调查显示，非常了解新农保政策的农民仅占2.1%，比较了解政策的约为27.1%，不太了解政策的高达55.2%，完全不了解政策的竟然占到15.6%。由此可见，绝大部分人群对新农保政策认知不清，“不太了解”和“完全不了解”政策的人数超过了70%。大部分村民表示只是知道存在这个制度，但对于政策的具体规定以及自己到底能够得到多少实惠几乎完全说不清。
（二）养老金待遇偏低影响制度可持续发展
《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。香河县提高了养老金待遇水平，对60周岁以上的老年人每月发放90元养老金，高于国家规定的55元标准。但是根据当地的消费水平来看，这仍然解决不了老年人的实际生活问题，最多也就是能勉强维持其基本生存。从客观的角度来说，与城镇退休职工每月成百上千元的养老金相比，新农保养老金标准有些过低，城乡养老金的待遇差距太大。
另一方面，调查数据显示：只有4.2%的受访者表示每月需要100元左右的养老金就可以保证养老；绝大多数村民表示需要200元及以上（占95.8%）；需要300元及以上的超过80%；需要400元及以上的接近73%；需要500元及以上的超过60%，更有44.8%的受访者表示每月的养老金需要达到600元以上才能保障现在的生活水平。由此可见，对于解决老年人的养老问题而言，目前养老金水平的保障能力非常有限，与老年人的实际养老需求和政策期望相差甚远。
另外，通过访谈发现，朴实的农民对于国家出台的新农保政策是十分欢迎的，但是他们有自己的评判标准和心声诉求：目前的养老保险待遇对于解决自身的养老问题只起到杯水车薪的作用，如果这一问题迟迟不能得到解决的话，以后会考虑选择通过其他渠道来实现养老保障。由此观之，养老金待遇水平事关农村居民对新农保制度的未来信心以及制度的后续顺利推行和可持续发展，适当调整相关政策提高待遇标准已迫在眉睫。
（三）家庭联动机制有悖制度设计原则
依据新农保政策的规定：在新农保实施时，年满60周岁的农村老年人可以不用缴费按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应参保缴费。这被人们称为新农保制度的家庭联动机制，即把年满60周岁老人的养老金是否发放与其子女是否参保缴费捆绑在一起。在新农保推进过程中，许多参保农民对实行家庭联动机制的政策规定表示不理解，认为老人享受的养老金是由其子女买单的。从理论层面来讲，家庭联动机制导致农村老年人能否拿到应得的养老金在一定程度上受制于自己的子女，这不仅侵犯了农村老年人享有基本养老保障的公民权利，同样也违背了新农保自愿参保的原则。
从实地访谈了解到，有一部分青年农民自己并不愿意参保，但为了父母可以领取养老金而不得已参加了新农保。从农民参加新农保的原因来看，为使家里老人可以领取养老金而参保的人数约占35.4%，为自己养老考虑的人数占42.7%，为了获得政府补贴的占8.3%，看别人参加而跟着参加的占11.5%，其他理由参保的占2.1%。由此可知，为家里老人而参保的比例相对较高，仅次于出于自我保障而参保的比例。另外，还有部分受访农民认为：家庭联动机制这种“捆绑制”是新农保制度设计的重大缺陷，特别是针对60周岁以上的农村孤寡老人和子女对赡养问题产生分歧的老人，在家庭联动机制下他们的养老金权益无法得到保障，这一问题亟需给予重视并及时加以解决。
（四）新旧农保制度缺乏衔接致使农民权益受损
做好新旧农保的制度衔接至关重要。目前，很多地区尚未出台“新农保”与“旧农保”的衔接方案且没有统一的衔接标准，这就造成了各地的政策差异很大以及部分农民的养老金权益受损。“新农保”是我国旧有农村养老保险制度的延续，关系着我国农村社会保障体系的健康发展，如果不能尽快出台有效的衔接机制，无疑将会弱化农民的参保积极性，甚至会拖延我国城乡养老保险统筹发展与制度整合的进程。
通过对农民的访谈得知，香河县在施行新农保的过程中没能把新旧农保制度进行有效地衔接，而是把旧农保政策直接取消转而实行新农保。这样此前已参加旧农保而现在不想参加新农保的农民将无法领取养老金，参加新旧农保两种制度的农民也无法将旧农保的个人账户资金转移到新农保个人账户中，这无疑导致农民的相关权益受到极大损失。此外，新农保在实际运行中还会不可避免地涉及到与其它福利制度相衔接的问题。如何实现它们之间的有效衔接，成为新农保制度建设过程中必须妥善解决的重要问题之一。
三、加快推进新农保制度全覆盖的对策建议
（一）以三维一体模式提升政策宣传效能
由于自身文化水平较低、人际交往范围狭窄等客观因素的限制，农村居民对新农保政策内容知之甚少、对政策的理解能力也相对偏低，所以其参保意愿在很大程度上取决于政府的引导和宣传力度。政府相关部门应从宣传手段、人力配备和宣讲内容等三维角度进一步改善和增强政策宣传实效。
首先应注重采取综合性多样化的措施手段来宣传新农保政策。一项新的惠农政策从实施到推广，使广大农民从不了解到了解、再从了解到参保，这是一个从量变到质变的过程。要顺利实现新农保制度全覆盖的宏伟目标，加强新农保的宣传和推广必不可少。因此要充分运用各种宣传方式，如悬挂横幅、刷写标语，利用黑板报、宣传栏、流动宣传车、发放传单、入户讲解等等。其二，要做好政策宣传的人力资源队伍保障。建议组成新农保推广工作组，对新农保代办人员加强培训，分期分批地组织人员深入到农户中间进行宣传讲解。通过把政策讲明讲透，使农民真正了解新农保制度，确实提高农民认识，帮助农民排除疑惑，把党的强农惠农的思想传播到广大农民心中，争取符合参保条件的农民尽可能地参保。再者，政策宣讲的同时还应注意披露“养儿防老”这一传统思想的弊端，形成新农保制度推进的良好社会氛围。农民的传统思想认为，为了老有所依，就要多生子女，这不仅会导致越生越穷甚至还会产生贫困代际传递的恶性循环。同时子女一旦无力赡养，老人的晚年生活将会十分凄凉。宣传讲解力求使农村居民了解“养儿防老”的上述负面影响，促使其相信新农保是一种有效抵御风险、信誉度较高的养老方式。这不仅有利于提高农民自愿参保的积极性，而且有利于国家生育政策的推广，使其终身受益。
（二）优化政府财政的养老金待遇补贴机制
从当前的养老金发放情况来看，较低的养老金待遇虽然可以减轻一点生存压力，但对于维持农民的基本生活而言几乎起不到保障作用。由于新农保养老金的大部分资金来源于政府财政补贴，所以从根本上来讲各级政府应对适当提高养老金待遇标准负有基础性责任。
首先，政府应对养老金待遇支付加大财政补助份额。中央政府应逐步提高基础养老金的给付标准，并建立养老保障待遇适时调整的储备基金，以保证参保农民领取的养老金能与社会经济发展水平、物价水平变动相适应。其二，各级政府应对经济薄弱地区给予更多的资金投入，并且地方政府应该列出专门的财政预算，保证财政补贴资金的落实到位，从而保障参保农民能够按时足额地领取养老金。另外，对于连续参保缴费15年以上的农民应适当给予财政补贴照顾。调查数据表明，农村家庭收入主要来自于农业生产（约占60.4%），外出打工收入占22.9%，来自做生意的约有14.6%，其他收入占2.1%。虽然国家对“三农”的投入不断加大，但是农业仍然是一个低收入行业，农民务农的收入对于维持家庭生活还是存在很大压力的。另一方面，新农保的缴费确实给总体收入不高的农民家庭造成了一定程度的负担，他们的积极缴费在某种程度上为制度的可持续发展做出了重要的贡献。因此有必要对此予以政策性的鼓励与扶持。
（三）及时出台特殊老年群体享有养老金的专项措施
许多农民对家庭联动机制的政策规定怀有疑问。因为家庭联动机制虽然反映了新农保的“社会化”原则，在一定程度上也体现了社会道德的要求，但这与自愿性原则相违背，如果实施不好的话，可能会影响到老年人日后的养老保障问题。例如，有些不孝子女故意不参保，适龄农村老人就无法获得应有的养老金待遇，更有甚者竟然闹得父子对簿公堂。因此，相关政府部门应尽快组织调研并制定弥补措施，尽力保障农民的利益。各地应依据实际情况，必须对60周岁以上的孤寡老人和由于子女众多但存在养老分歧而不能正常领取养老金的老人等特殊群体给予更多的关注，从而制定出具体的切实可行的养老金保障专项解决办法。
（四）做好新农保与相关保障制度的无缝对接
在制度的推进过程中有必要建立好新农保与旧农保制度的有效衔接。而制定好新老政策衔接的一个基本原则就是以农民利益为根本,让农民得到实实在在的好处。上世纪90年代的旧农保政策虽然由于制度设计上的一些缺陷而没有最终推行成功，但是它在农民心中留下了不可磨灭的影响。因此，政府应及时出台协调新老政策的相关规定。比如，凡是之前参加了旧农保的、年龄已经达到60周岁的参保人，应按照新农保政策的基础养老金标准加上原有个人账户积累额继续领取养老金，享受养老金待遇；对于未满60周岁的参保人，应该将旧农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保政策继续参保待符合规定条件时享受相应待遇。在已经取消旧农保的地区，对于参加旧农保但未加入新农保的参保人应给予一定的补偿。新农保政策不仅要搞好与旧农保政策的衔接,同时也应搞好新农保政策与其他制度的衔接。例如与农村最低生活保障制度、农村五保供养、被征地农民养老保障、农民工养老保障等政策的衔接。
此外，同样重要的是，应建立健全较为完善的养老基金管理机制，为新农保基金提供更多的增值渠道，对其进行有序合理的投资并确保收益。从长远的视角来看，还应继续加大工业反哺农业的力度。只有城市带动农村、工业带动农业、促进城乡经济协调发展、拓宽农民增收致富的途径，才能真正促进农村社会养老保险事业的健康可持续发展。
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