辽东学院

    内容提要：新农保政策试点与推广的积极性已被社会公众认可。本文基于辽宁省新农保政策及财政补贴情况进行分析，探讨辽宁省各地对农村社会养老保险财政补贴的负担能力。研究发现，政府具备新农保的财政补贴能力，并可以进一步从财政补贴方式、转移支付制度、财政引导机制与财政危机战略管理等方面完善新农保的财政补贴作用。

    关键词：新农保  财政补贴  能力测算

    一、引言

德国历史学家温克勒(Winkler)在总结欧洲国家农民养老金的财政状况时说:“没有一个社会保障机构能只依靠所交费用来承担农民养老金的支出。他们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴”。由于农民收入较低，农业经济受自然因素影响较大，农业生产风险较大和农民收入很不稳定，新农保制度在农村居民老年基本生活保障方面体现出极大的惠农优越性。主要表现在新农保制度在政策制定中强调个人缴费、集体补助、政府补贴相结合，在账户上实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套。新农保的政府财政责任主要表现为对参保人缴费和待遇的补贴、行政管理和经办经费的支出、人员配备和设备支出、社会统筹基金、基金保值增值和个人账户待遇支付兜底等方面。其中政府补贴是政府财政责任中的重要部分。

    自新型农村养老保险制度（简称“新农保”）实施以来，已在全国大部分地区得以推广展开。2009年中央一号文件中指出“建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”，这一文件表达出政府财政补贴农村养老保险的决心。从目前新农保推广来看，取得了一定成效。一是新农保的政府财政责任进一步凸显。新农保制度下，缴费标准的降低和缴费补贴的增加降低了参保门槛。可以说，从政府角度对新农保实行财政补贴，对投保人的收入规模形成了影响，成为一种基本的收入再分配制度安排。二是新农保实施之后，参保农户个人对未来养老预期存在较高期望。相关调查研究发现，新农保的综合满意度受到缴费给付水平等影响，而其中政策的调整（主要是财政补贴的实施）提升了农民对新农保政策的满意度。一些学者基于湖北省605份问卷调查分析，大部分农户认为新农保政策的实施提高了自身的养老受益水平。可以说，从政府角度对农民参保实行财政补贴，激励了符合条件的更多农民参保，给投保人提供了基本的养老费用，也对社会需求等诸多方面带来不同程度的影响，具有一定的激励效应和乘数效应。

    尽管新农保在推广过程中，财政补贴具备一定的收入调节效应、激励效应和乘数效应，但是，经过课题组对新农保推广的跟踪，认为新农保政策及财政补贴仍存在尚需完善之处。本文以辽宁省新农保政策及财政补贴情况为例，介绍新农保仍需完善之处。

    二、辽宁省新农保政策及财政补贴水平测算

    《辽宁省新农保政策实施部分细则》规定：年满16周岁（不含在校学生、现役军人、服刑人员）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元和500元5个档次，各地可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。省政府根据国家统一要求适时调整缴费档次。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，按中央确定的基础养老金标准，省级以上财政补贴80%，市、县两级财政补贴20%，其中市级财政至少补助10%。市、县两级政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励；要引导中青年农民积极参保，长期缴费，长缴多得。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

    （一）各地区新农保财政负担能力比较

    各地人均财政收入水平可以反映政府能够给予新型农村社会养老保险制度财政补贴的负担能力。由表1可以看出，2011年辽宁省各地人均财政收入水平不一。辽阳、营口、本溪、大连、沈阳等地人均财政收入水平高于全省平均水平，鞍山、抚顺、丹东、锦州、阜新、铁岭、朝阳等地人均财政收入低于全省平均水平，也即各地财政负担能力存在部分差异。

表1  2011年辽宁省各地人均财政收入比较

    备注：①由于缺少统计年鉴，表中人口数为2010年底人口数。②数据来源：中经网统计数据库。

    （二）各地区新型农村社会养老保险财政负担水平测算

    依据辽宁省新农保政策，各地区新农保负担水平受各地区人口总数、老龄化程度、人口结构、财政实力与新农保各地财政补贴政策影响。为便于分析问题，现假设辽宁省各地实行统一财政补贴政策，且基础养老金补助与缴费补助均采用最低标准。

    1.辽宁省各地区对农村基础养老金补助情况测算。现假定中央确定的基础养老金除省级以上财政补贴外其余全部由各市承担，即市财政补贴20%，则55*20%*12=132元·人/年。由表2可以看出，辽宁省各地区对农村基础养老金补助占当年财政收入比重均较低，政府财政有能力进行负担。

表2  2011年辽宁省各地区对农村基础养老金补助情况测算

备注：①根据辽宁省2010年第六次全国人口普查主要数据公报数据显示，2010年底我省农业人口比重是37.9%，此外，由于各地农村老年人口结构相差不大，全省60岁及以上老年人口数占总人口比重是16.96%，故各地60岁以上农村老年人口数近似等于各地区60岁以上老年人口数乘以16.96%。②表中60岁及以上人口数为2011年数据，来自2012年全国老龄工作委员会办公室。③表中各地人口数为2010年数据，来自辽宁省2010年第六次全国人口普查数据公报。

    2.辽宁省各地方财政对新农保缴费年补助数额及占地方财政收入比重测算。现假定市、县两级政府应对参保人缴费给予的补贴全部由市级财政给予，即按照每人每年30元缴费金额进行补助。由表3可以看出，辽宁省各地区对新农保缴费年补助数额占当年财政收入比重均较低，政府具备财政负担能力。

表3  2011年辽宁省各地方政府对新农保年缴费金额的财政补贴能力测算

    备注：①由于无法直接获取2010年末16岁～59岁的农村人口数，这里只能进行近似计算。根据辽宁省2010年第六次全国人口普查主要数据公报数据显示，2010年末辽宁省16岁～59岁的人口占到73.15%，由于全省各地区人口的年龄结构相差不大，故2010年末各地区16岁～59岁的农村人口数近似等于各地区农村人口数乘以73.15%。②表中的地方财政收入指的是地方一般预算收入。③数据来源：《2011年辽宁统计年鉴》和自行计算整理所得。

    3.2011年底各地区16-59岁农村重度残疾人口新农保缴费的财政补贴能力测算。依据辽宁省新农保政策，地方政府对农村重度残疾人等缴费困难群体应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费，现假定政府每年对农村重度残疾人进行最低标准的养老保险费补助即100元补助。由表4可以看出，政府财政对16-59岁农村重度残疾人口缴费补助占比最高城市阜新市也不足1%，因此，地方财政完全具备负担能力。

表4  2011年底各地区16-59岁农村重度残疾人口新农保缴费的财政补贴能力测算

    数据来源：根据《2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报（第二号）》与《2011年辽宁统计年鉴》整理得到。

4.2011年末新农保财政补贴占财政收入比重预测。表5为表2、表3、表4的汇总表。由表5可以看出，辽宁省各地方财政对新型农村社会养老保险的年补助数额占当年各地财政收入比重均低于1%。可见，从总体来看，地方财政负担新农保的补助能力非常充分。

表5  2011年末新农保财政补贴占财政收入比重测算

    通过上述对辽宁省新农保政策及财政补贴情况研究分析，本文发现政府财政补贴在完善农村社会养老保险制度中起到了关键作用。政府财政补贴在中央确定的基础养老金方面给予的待遇补贴，可以给予农村老年居民以生活补贴与慰藉；政府财政补贴在解决农村居民参保缴费方面给予了极大支持，可以刺激农村居民主动参保的积极性，并减轻社会养老负担与提高农民缴费能力。

三、完善新农保建设中财政补贴重要作用的政策建议

    各地因人口结构与经济发展程度不一，如果采取统一的财政补贴方式则会导致部分地方财政不具备完全的财政负担能力，同时，也导致不同缴费能力农民的缴费积极性与缴费水平存在障碍，因此，如何完善新农保建设中财政补贴重要作用就变得尤其重要。

（一）优化财政补贴方式，增强财政补贴效应

金额较低、缺乏调整机制使新农保参保受到抑制，究其原因是部分富裕农民的参保积极性受到影响，同时，也降低了有效缴费水平的激励作用。如果建立财政补贴与农民参保缴费之间的关联机制即实行多缴费多补贴，这种比例配套方式虽提高了农民的参保积极性，但也极易引发“补富不补穷”的局面进而有损公平。所以，各级财政尤其是地方财政需兼顾参保农民的积极性与财政补贴的公平性，有效结合地方经济特点与农民实际情况制定补贴标准，兼顾新农保的效率性与公平性。为此，各地需优化财政补贴方式，增强财政补贴效应，尤其是重点考虑不富裕县（区）与年龄40岁以上参保农民的缴费能力，40岁以上农民正是1962-1973年第二次生育高峰期出生的人群，数量较大，他们的养老问题直接关系到新农保制度的成败。

（二）解决县域财政困境，实行可持续发展的财政转移支付制度

我国县域财政长期以来处于困境状态，而大部分参保农户的缴费补助在采取地方财政补贴情况下，势必受到县域经济困难的影响。因此，在现有财政体制下，如何建立可持续发展的财政转移支付制度就成为可持续发展的农村社会养老保险制度的重要保证。中央财政对省级的财政转移支付可考虑在中央财政层面整合资金，引入整块拨款的专项转移支付形式。省以下的财政转移支付要根据省以下各区域的社会保障资源汲取能力的差异以及改善社会保障资源结构配置的需要，将农村养老保险参保率、覆盖面等因素综合考虑，重视对农村社会养老保险可持续发展的转移支付政策，弥补以往非均衡发展战略带来的后遗症。

（三）建立财政引导机制，发挥乘数效应

建立可持续发展的农村社会养老保险制度，应建立财政引导机制，发挥财政补贴的乘数效应。农村社会养老保险制度建设全局所需要的资金量是巨大的,必须千方百计提升政府公共财政支持、引导的放大效应和带动效应，有效追求和实现政府资金“四两拨千斤”的“乘数”效应。如，在政府财政支持农村集体经济参与新农保制度中，对凡是参加新农保的乡镇集体企业给予财政补贴，对积极参加新农保的集体经济组织实施以奖代补政策；再如，在实施适合新农保的税收优惠政策时，具体明确税收优惠政策的实施范围，鼓励和吸纳更多社会资源和资金分担农村社会养老保险基金筹集责任。

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