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陈萍/探索提高农民组织化程度的新途径
时间:2013/2/18 10:36:00    来源:地方财政研究2012年12期      作者:佚名

辽宁社会科学院

 

内容提要:在农业生产分散化小型化的背景下,大陆和台湾都选择了通过建立农业服务体系将农民组织起来的道路,不同的是,台湾以内生性的服务体系为主,大陆则以外生性的农业服务体系为主。台湾农会的综合功能极大地提高了农村的内在组织力,给我们的启示是,建立一个治理结构合理、经济与社会功能互补、组织体系完善的农民自治组织,是提高农民组织化的有效途径。

关键词:农民组织化  农村合作经济  村民自治  新农会

 

在一定意义上说,没有农民的组织化,就没有农业和农村的现代化。本文将通过大陆与台湾农民组织化过程的比较研究,探索提高农民组织化程度的新途径。

一、农民组织化现状

改革开放前,我国实行的是“政社合一”的人民公社体制,农村经济、社会、政治活动处于严密的组织之中,高度组织化不仅没有成为繁荣的推动力量,反而成为农村发展的桎梏。市场化改革后,农村普遍实行了家庭联产承包责任制,农业劳动生产率和农民收入显著提高,但是以家庭承包制为主导的生产方式也给农村经济社会进一步发展提出了许多新课题。一是分散化小规模的农业生产如何与现代市场经济对接,使传统农业逐步向现代农业发展;二是如何建立行之有效的乡村治理结构,管理农村基层公共事务,发展村里的公益事业;三是“政社分离”改变了国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式,国家政策执行系统在农村最基层如何建立,以利于国家政策能够在农村基层得到有效贯彻实施;四是随着城市化加速推进,城乡之间在资源、环境等方面的矛盾加剧,如何在政府与农民之间、农民与其他利益集团之间建立对话机制显得越来越重要。这些问题相互联系、相互制约,需要在一定的制度框架内统筹解决,将分散化的农民在自愿的基础上联合起来,是相关制度安排要解决的核心问题。

随着农村管理体制改革不断深入,我国逐步形成了在市场经济条件下将农民组织起来的改革思路:在坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的前提下,(1)积极发展集体经济、增强集体组织服务功能;(2)积极发展合作经济,鼓励农户之间的联合,培育农民新型合作组织;(3)建立农业社会化服务体系,以满足农、林、牧、渔各业产前、产中、产后过程的各类需求,提高农民的组织化程度;(4)健全村民自治机制,由村民直接选举产生村民委员会负责办理本村的公共事务和公益事业,并协助乡镇政府开展工作。

以上一系列制度安排对推进农民组织化进程发挥了一定作用,但从总体上看,成效还不显著。

——村级集体经济总体实力薄弱。据统计,截止2010年底,在全国农经统计的59.3万个村中,无经营收益和收益在5万元以下的村占81.4%,其中,无经营收益的村占53%,经营收益在5万元以下的占28.4%(农业部经管司、经管总站研究课题组,2012)。受村级集体经济状况制约,许多村没有资金为农民提供最基本的公共服务,有些村则形成了公益性负债。同期全国村级公益性负债995.5亿元,村均负债16.8万元,占集体经济账面负债的13.5%,主要用于兴办村里的义务教育、公益事业、卫生文化设施、道路建设等。

——农民新型合作组织发展相对缓慢。截止2011年上半年,全国注册登记的农民专业合作社数量达44.6万个,合作社带动实有入社农户3000万左右,约占全国农户总数的12%,工商登记的入社成员数为715.6万人,只占全国农村人口的约1%。其中,70%以上的农民专业合作社集中在种植和养殖等农业生产领域(农民日报,2011),新型合作组织为农民提供多元服务的功效仍然较弱。

——村民委员会的作用难以发挥出来。按照《村民委员会组织法》,村民委员会是农村基层群众性自治组织,具有经济、社会乃至政治三种功能,担负着“支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济”、“办理本村的公共事务和公益事业”、“向人民政府反映村民的意见、维护村民的合法权益”等方面的任务。现实是,村民委员会在发展经济方面作为有限,许多乡村集体经济有名无实,无力提供社区公共服务;村民委员会在维护农民合法权益方面显得软弱无力, 当农民权益受到损害时,往往采取个人上访等非组织化的方式维权,在部分个案中,村民委员会甚至成为与农民发生利益冲突的一方。

——农业社会化服务体系不够完善。农业社会化服务体系由政府公共服务体系、农民合作服务体系和公司经营性服务体系共同构成。政府主导的公共服务体系涉及诸多农业行政部门和涉农事业单位,受体制性矛盾制约以及部门、地域、行业、单位之间的界限,公共资源配置效率低下。农民合作服务体系十分薄弱,供销合作社和信用合作社与“真正办成农民的合作经济组织”的要求仍相去甚远。公司的经营性服务实行市场化运作,以盈利为目的,不能满足农民降低交易费用、增加收入的需求。

 因此,应在坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制长期不变的前提下,对农民组织化的制度设计进行新的考量。

二、台湾农会的经验

台湾曾经是典型的小农经济,农会在将农民组织起来、向现代农业发展的过程中起到了巨大的推动作用。“农有、农治、农享”的基本属性,经济、社会、政治相互渗透融合的综合功能、有效的治理结构和系统的组织网络,奠定了农会广泛联系农民、服务农民的坚实基础,为我们研究农民组织化问题提供了可资借鉴的经验。

—“农有、农治、农享”。台湾农会是农业者公会,分为正式会员和赞助会员,正式会员为从事农业生产的农民,非农民只能成为赞助会员,赞助会员没有选举权和被选举权。“农有、农治、农享” 的基本属性,决定了农会活动以维护农民利益、促进农村发展为出发点,区别于以盈利为目的的经营性组织:一是农会兴办经营性企业的目的不是为了盈利,而是为了降低农民购买农用资料、销售农产品及融资的交易费用,增加农民收入;二是农会的经营性盈余通过内部转移支付用于推广农业技术和发展农村公益事业,间接返还于农民。

——经济、社会、政治相融合的综合功能。台湾农会以“保障农民权益、提升农民知识技能、促进农业现代化、增加生产收益,改善农民生活,发展农村经济为宗旨,不仅具有经济功能,而且具有社会功能和政治功能。从经济功能看,台湾农会运销组织在岛内形成了生产、储藏、加工、销售一体化的农产品运销网络,大幅度提高了农业产业化水平,增加了农民的市场定价权,对保障农民收入稳定增长起到了重要作用;农会信用部为会员办理各种金融业务,为农民提供小额贷款、低息长期农业贷款,开办家畜保险。从社会功能看,农会不仅负责推广新的农业生产技术和经营管理观念,而且积极发展服务于提高农村青年素质与技能的四健教育和服务于农村家庭妇女的家政教育;协助政府代办农民健康保险;调节农事纠纷;推行农村文化福利事业,在偏远地区,部分农会还为农民提供诊所、托儿所等基本公共服务。从政治功能看,农会与政府在社会治理方面形成伙伴关系,是政府推行农业政策体系依靠的主要力量;在涉及农民利益时,台湾农会可以代表农民利益和政府不合理的政策和行为抗争。

——治理结构和组织网络。台湾农会之所以能够在农业与农村现代化方面发挥不可替代的作用,与其合理的治理结构和系统的组织网络密切相关。台湾农会按合作民主管理的原则设置内部治理结构,各级农会会员代表大会为最高权力机构,由代表大会选举产生理事会、监事会,理事会依会员大会决议策划业务,监事会监察业务及财务,并由理事会聘任总干事负责农会日常的经营管理工作。决策权、监督权、执行权分属理事会、监事会和总干事,在农会内部形成了三权分立、责权明确、互相制约的治理结构,为农会践行其宗旨和提高运行效率提供了制度保障。台湾农会分为省、县、乡镇三级,在乡镇下面设有农会小组,各级农会既是独立的法人,可以独立地开展各项业务,又与上级及其他农会之间互相配合,下级农会要将常年会费的20%交上级农会,下级农会接受上级农会的指导,基层农会办不了的事由上级农会去办,各级农会共同组成一个系统的组织网络。

三、比较与启示

将大陆与台湾农民组织化过程进行比较,可以给我们如下启示。

——在农业生产分散化小型化的背景下,大陆和台湾都选择了通过建立农业服务体系将农民组织起来的道路,不同的是,台湾以内生性的服务体系为主,大陆则以外生性的农业服务体系为主。台湾农会以“农有、农治、农享”为服务宗旨,建立了以农会为主导的合作性服务体系、并将经营性公司通过赞助会员的方式链接到农会的服务体系中,政府的涉农政策也主要是通过农会贯彻实施。比较两类服务体系,内生性服务体系在以下两个方面表现出更为优异的业绩:一是内生性服务体系更贴近农民的生产、生活需求,农会开办的各项业务都是为了帮助农民增加所得及减少农业支出,因此非常具有凝聚力。据资料介绍,农会的覆盖面已达到98.6%。二是内生性服务体系极大地提高了农村的内在组织力,农会作为非政府组织,不仅推动了农业资源整合,建立了农民自我教育、自我治理的组织载体,也是农村公共服务体系的建设力量,在岛内农村经济、社会组织方面发挥了重要作用。反观大陆,农业社会化服务体系由公共服务体系、合作服务体系和经营性服务体系三部分构成,其中,政府的公共服务体系占主导地位,以盈利为目的公司经营性服务体系近些年有很大发展,属于农民自己的合作服务体系则十分薄弱,作为有限。这种状况降低了农村合作经济组织对农民的吸引力,延缓了其发展步伐,同时抑制了农村内在组织力的形成与扩展。

——农民组织化不仅包括经济方面的组织化,而且包括社会方面的组织化。台湾农民的经济组织化和社会组织化通过农会的综合功能密切结合在一起。农会通过兴办各类合作经济,在满足农民需求的同时获得了稳定的资金来源,2007年台湾农会的净盈余总额为483719万元新台币,总资产为790.65亿元新台币。根据《农会法》所规定的总盈余分配办法,农会盈余62%用于农业推广、训练及文化、福利事业费,内部的转移支付机制为农会的社会功能和政治功能奠定了物质基础,经济组织化推进了社会组织化,社会组织化又进一步推进了经济的组织化。大陆在农民组织化的制度设计上将经济组织化与社会组织化分割开来,专业合作社是农民经济组织化的载体,不具有社会功能,盈余主要按照与农民专业合作社的交易量(额)比例返还给合作社成员;村民委员会是村民自治的组织载体,但是没有稳定的收益来源,从全国无经营收益和收益在5万元以下的村高达81.4%这一现实情况看,多数村委会没有能力为村民提供基本公共服务,村民自治只能沦为空谈。政府对村委会干部实行补贴制度,并以是否完成上级交办的任务为考核标准,对于村委会干部来说,完成上级交办的任务是刚性的,发展村里的公益事业是弹性的,客观上强化了村民委员会对政府的依附性,弱化了村民自治组织的作用。

——大陆农民组织化与台湾农民组织化的另一个不同点在于,大陆的农民组织化具有明显的地域性,无论是农民专业合作社还是村民自治组织,都以当地农民为成员,台湾则通过三级农会的组织架构将分散的基层农会组织组成岛内一体化的农业者公会,具有一般专业合作社所无法达到的规模和完善体系,从整体上提高了农民的经济地位、社会地位和政治地位,提高了农村内在组织力。农会按行政区域设立的遍布全岛的组织网络,突破了专业合作社的局限性,基层农会的信用部、运销公司、超市、培训中心等是农会业务由流通领域扩展到金融领域、农会功能由经济扩展到社会乃至政治方面的重要支撑条件。农会完善的组织网络使其传播宣导政府法令、农业政策、市场资讯、推广先进农业技术和传播现代生活理念的触角遍布农村各个角落。

四、政策建议

内在组织力的丧失,是大陆农村建设与改造的最大阻碍(杨团,2009),实现农民组织化,就是要让农民在市场经济条件下成为农业和农村现代化的主导力量。台湾农会给我们的启示是,建立一个治理结构合理、经济与社会功能互补、组织体系完善的农民自治组织,是实现农民组织化、提高农村内在组织力的有效途径。目前,在大陆农村有农村供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社和村民委员会四种组织形式,个别地区出现了以维护农民合法权益为主要目标的农会组织。那么,在农民组织化的制度设计和政策取向上,是改造现有组织,使其向兼具经济功能和社会功能的合作组织发展,还是培育新型的具有综合功能的农民自治组织?

农村供销合作社起初是由农民入股组建的,是农民自我服务的合作经济组织,农村信用合作社从诞生之日起就从来没有真正实行过合作制。由于历史的原因,我国供销合作社和信用合作社发展长期偏离合作经济轨道,供销合作社经历三次与国有商业的合并,农村信用合作社经历了并入农行又分离农行的转变,基本是以“合作”之名,行商业银行之实。农村供销合作社和信用社在当前制度背景下向真正合作制过渡的可能性受到极大挑战。农民专业合作社和村民委员会也不适合转型为农业者公会。我国2006年颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》,2010年修订了《中华人民共和国村民委员会组织法》,将农民专业合作社和村民委员会发展纳入了法制轨道,并有着不可取代的作用。因此,培育新型的具有综合功能的农民自治组织便成为不二选择。

借鉴台湾的成功经验,新型农民自治组织的性质应该是“农有、农治、农享”的农业者公会,成员由从事农业生产的农民构成,并按照合作民主管理的原则设置权责明确、相互制约的内部治理结构——名称可以叫“新农会”,也可以叫“综合农协”。台湾农会有近百年的发展历史,综合功能的形成经历了一个长期的演变过程。大陆的“新农会”是新生事物,得到农民的认同非常重要,功能选择要根据当地需求和资源条件,因地制宜地解决农民生产生活中遇到的突出问题,如市场信息、购销合作、资金互助、技术培训、社区公共服务及维护农民合法权益。新农会的创立和发展离不开政府的指导与扶持,为使新农会不依附于政府,真正办成属于农民自己的组织,政府的支持方式也要进行创新。新农会可通过收取会费、社会募集及争取政府扶持等方式筹集资金,更重要的通过发展合作经营以经营性盈余支撑自身的运营成本和兴办社会事业的支出,形成内在的发展动力和循环机制,这是新农会发展壮大的根本。新农会在发展初期可打破村镇界限设立,发展方向是逐步形成县、市、省三个层级,乃至全国性的农民自治组织。

 

参考文献:

1〕农业部经管司,经管总站研究课题组.发展壮大农村集体经济增加农民财产性收入.毛泽东邓小平理论研究,2012年第3 .

2〕张正义.农会在台湾农产品销售中扮演之角色.农业经济问题,1993年第8.

3〕杨团.移植台湾农会经验 发展大陆综合农协.社会科学,2009年第11.

4〕彭海红.当前中国农村集体经济的特点、及其发展条件、途径.理论导刊,2011.11.

5〕赵泽洪,张庆.农民组织化与完善村民自治制度.山东农业大学学报(社会科学版)2006年第2.

 

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