唐山市丰润区财政局/王景生 李 为
城市公用事业是指为城市居民提供服务的公共供水、绿化、环卫、污水处理和公交等具有公益性质的行业。长期以来，唐山市丰润区的城市公用事业采取的是政府包办、行业垄断、财政兜底的运作体制。近年来，城市化进程的加快对城市公用事业提出了更高的要求，相应也要求更多的财政投入。但在这种体制下，政府财力不足成为公用事业发展的瓶颈，阻碍了公用事业的健康有序发展。因此，借鉴外地城市经验，变革政府对公用事业“只投入、不收益、只建设、不经营”的现状，推行城市公用事业市场化运作，已经成为城市管理的必然。
一、丰润区城市公用事业发展现状及存在问题
(一)公用事业发展现状
丰润区城市公用事业中由财政负责建设或供养的有供水、环卫、绿化、公园和市政工程五个行业。其中，具有经营职能的仅有供水行业。原新区自来水公司由于水费收缴困难、管网陈旧漏失严重等原因造成吨水成本高于售水价格，处于亏损状态。原丰润县自来水公司由于居民、单位自备井较多造成管网普及率不高，仅能为职工发放部分工资及维持微利。环卫、绿化、市政等行业按照上级有关规定可收取垃圾处理费、门前三包费、树木赔偿费、破路补偿费等行政事业性收费，年收费总额仅130万元，远远不能满足城市公用事业的运转需求，财政每年的补贴额近3000万元。虽然区级财政对城市公用事业投入较多，但各个行业均无纳税贡献。城市公用事业各行业目前共有债务3000万元左右。其中，原丰润县自来水公司在1999年投资时，向银行贷款1650万元，向个人借款639万元，此项债务由区财政逐年偿还，每年还款200-300万元，现仍有1000万元贷款和借款本金未能还清。据了解，城建局共有负债2211万元，仅2003年就新借债务1579万元，绝大部分为绿化工程、公园建设、主要街道景观改造、购置环卫果皮箱等所欠工程款、材料款、苗木款等，债务由区级财政收入逐年消化。公用事业行业共有职工1085人，其中在职正式职工830人，离退休职工86人，临时人员169人。
(二)存在的问题
丰润区城市公用事业发展存在很多问题，主要包括以下几个方面：一是投资主体单一化。丰润区城市公用事业全部属于全额拨款事业单位或自收自支事业单位，均由财政投资兴办启动，从投资决策、资金筹集、施工建设到经营管理，在部门内封闭运行，没有民间资金介入。近年来，公用事业需要的资金投入越来越多，使丰润区“吃饭”财政不堪重负。同时，由于资金紧张导致公用事业投入不足也严重阻碍着城市的整体发展。二是供养人员多。区财政每年共投入城市公用事业费用3000万元左右(供水行业除外)，其中工资性支出近1000万元，占财政总投入的35%。绿化、环卫、公园三个行业每年的工资开支分别占到了财政投入经费的85%、58%和61%，“人头费”吃掉“养绿费”、“环卫费”的问题相当突出。三是盈利性差。除供水行业勉强可维持自收自支外，其余公用事业单位完全没有盈利。四是多头管理造成管理的“越位”与“缺位”。目前丰润区水务局、城建局、环境建设办等多个单位都具有管理城市公用事业的职能，多头管理势必造成重复、交叉管理过多及管理不到位现象的发生。五是市民所承担的城市公用事业费用相对偏低。
二、丰润区进行城市公用事业市场化改革的建议
我国许多城市在1993年就开始了公用事业民营化改革的尝试，通过采取合资模式、民营企业直接购并、纯民营模式来发展公用事业、经营城市，实践证明这种改革不仅减轻了财政负担，促进了城市发展，也使非国有企业在改革中得到了稳定的收益，实现了政府和企业的“双赢”。2004年初，建设部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》明确规定城市供水、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业可依法实施特许经营，这一办法为开放公用事业建设、经营领域，深化公用事业投资体制改革提供了有力的法律依据。借鉴外地城市经验，结合丰润区实际，建议逐步将城市公用事业推向市场，以减轻财政负担，促进城市公用事业的健康、快速发展。
(一)全面启动公用事业投融资体制改革
公用事业投融资体制改革可概括为“三个开放，三个允许”。即开放资本市场，彻底改变单一的政府投资模式，允许社会资金投资入股建设城市市政公用项目；开放经营市场，对城市供水、绿化等行业实行特许经营，允许企业、个人通过公开竞标获取特许经营权；开放作业市场，允许社会组建作业公司，通过公开招标取得城市市政公用工程和设施的设计、施工、材料设备供应以及市政设施维护、城市绿化养护、道路清扫、垃圾清运等工程项目。同时，对某些城市公用事业适当收费，实行城市公用事业收费听证制度，由收费申请人、消费者、监管部门和旁听者四方代表出席听证会，确定丰润区各项城市公用事业收费的具体标准，研究解决收费过程中存在的具体问题。
1．城市供水建设、管理的市场化运作思路。自来水厂、污水处理厂回报稳定、利润较高，我国许多城市针对这些项目的特点，在其经营、建设上采取了TOT(转让—经营—转让)、BOT(建造—运营—移交)模式。世界500强排名第67位的法国威望迪通用水务公司从1997年以来，采用TOT模式相继购买了武汉、大连、上海一些水厂的产权和经营权，当地政府不仅可在出售经营权时获得资金，该公司在经营期间还正常履行纳税义务，为当地财政做出了税收贡献。四川省邛崃市政府因政府财力困难无力修建自来水三厂，在多次论证后和四川瑞云集团采用国际通行的BOT模式建设水厂。瑞云集团投资4000万元建成国内一流水平的现代化工厂，并投资进行了城市管网改造。水厂、管网建设完成后，瑞云集团拥有15年的经营权，承担城市供水管网的维护义务，按照规定标准收取水费，照章纳税，经营期满后，水厂及管网设施无偿移交给当地政府。借鉴以上经验，丰润区可采取TOT模式将原丰润县、新区自来水公司的经营权转让给知名的民营、外资、合资水务企业，在保证供水行业人员相对稳定的前提下，将给区级财政带来经营权转让费和税收收入等直接收益，有效增加财政收入。以上城市采取BOT模式的实践，对丰润区自来水厂、污水处理厂建设也很有启示意义。
2.城市环卫的市场化运作思路。一是建立收费机制。按照“谁污染谁付费”的原则，对城市中产生生活垃圾的国家机关、企事业单位、个体经营者、社会团体、城市居民和城市暂住人口收缴生活垃圾处理费。合肥市对单位和个人分别开征生活垃圾处理费。对单位的标准为：市直单位所产生的单位生活垃圾每吨收费60元。集贸市场按每平方米每月收费1.5元。餐饮摊群点每摊位每月收费3元。社会福利单位和中小学校、幼儿园免收单位生活垃圾处理费。对个人的标准为：常住人口、暂住人口每人每月缴纳１元。特困职工和下岗工人持特困证和下岗证免收个人生活垃圾处理费，双职工下岗其未成年子女免收生活垃圾处理费。可以借鉴合肥市的做法，并根据丰润区的人均收入情况和经济发展程度，适当降低收费标准。二是引入招投标机制，把道路的清扫保洁权、垃圾处理场、填埋场向社会公开拍卖，要求财政补贴最少者中标。大力推广垃圾袋装化、分类化，将废纸、塑胶、玻璃等可以利用的资源分离出来，由中标者加以分捡、回收、出售赢得利润。
3．城市绿化的市场化运作思路。过去上海市建绿养绿全靠政府投资，“建一块、养一块”，随着城市的发展，每年政府投资建设林带、绿带及养护等需要上百亿资金，财政不堪重负。为解决资金不足问题，2002年上海市从四个方面启动了绿化养护管理市场化改革，取得了较好效果。一是鼓励社会组建绿化养护公司。目前已经有58家企业获得了绿化养护资质。二是把城市绿化带按片分割，引入招投标方式分片确定绿化养护权，要求财政补贴最少者中标。三是把绿化养护和房地产开发结合起来，规定新建居住小区绿地面积不低于建设用地面积的30%，新建城市主干道绿地面积不低于道路总用地面积的25%。四是适当向居民、企业收取绿化养护费，向因施工破坏绿地的单位收取绿化补偿费等费用，全部用于绿化投入。丰润区可以采取允许社会组建绿化公司、引入招投标机制、把建绿和商业开发捆绑收取适当费用的运作方式，实现“引资开发、开发建绿、以房养绿”，在符合城市绿化标准的前提下，将使全区绿化支出大幅压缩。
4.市政工程的市场化运作思路。一是将工程所需的沥青、石料等货物列入政府采购范畴，采取公开招标的形式，确定丰润区市政工程建设一段时期内的材料供货商，减少工程成本。二是对特定工程采取按项目招标的形式，确定施工单位。三是采取公开招标、谈判等多种形式将城区内道路一段时间内的养护权转让给作业公司，要求财政补贴最少者中标。
(二)稳妥进行公共事业单位企业化改制
一是对市政管理处、绿化管理处、环卫处、还乡河公园管理处进行企业化改制，使其成为独立的市场主体，将其承担的市场管理和监督等行政职能全部划归政府管理部门。实现城市市政公用事业政事分开、政企分开、事企分开，使城市市政公用企业基本成为符合现代企业制度要求的市场主体。利用1—2年时间，建立起适应市场经济发展需要的市场竞争机制、企业经营机制和政府监管机制，使城市市政公用事业逐步走上良性竞争、可持续发展的轨道。二是妥善进行人员分流。部分人员随改制转入公用事业经济实体；到法定退休年龄的，应及时办理退休手续，未到年龄的可根据特殊年龄要求办理提前离岗退养和提前退休手续；鼓励有专业特长的人员领头办公用事业企业和分流人员自谋职业。
(三)进行市场秩序监督管理改革
城市公用事业是城市生产和生活的基础，是支撑城市健康运行的命脉，政府有责任对其投资、经营、运行进行严格监督和控制，以确保城市生产和生活的稳定。一是将城建、水务、环境建设等多家单位管理城市公用事业的职能合并，由一家牵头具体负责城市公用事业市场化运作的监管、有关政策的制定和公用事业各行业运行的监督。二是研究制定《城市公用事业特许经营管理办法》，广泛收集公众、特许经营者的意见，提出监管的具体操作方法。三是确定监管的具体内容，即经济监管，包括市场准入、经营、退出和价格等；技术监管，主要针对供水、垃圾处理等服务的安全性和质量标准要求较高的特点，通过对企业技术选择、标准制定和产出质量的监管，达到使用安全和符合质量标准等方面的要求，保障公众在使用市政公用设施时的安全、环保、健康等方面的利益；履行普遍服务义务的监管，企业的投资规模和服务范围必须遵从城市的总体规划要求，要配合政府实现某种政治性承诺，如向城市中心区以外的地区提供服务、对低收入家庭提供服务等等。