郴州市财政局/樊忠达 陈炽
如何在财政不够强大、财力不够充裕的贫困地区构建公共财政，让广大的老百姓享受到实实在在的温暖，是新时期各级政府和财政所面临的一个重要课题。2005年3月上旬，湖南省郴州市财政局组成调研组到汝城县进行调研，了解了汝城县关于农村集中办学、农村低保、乡财县管乡用、保障基层组织运转等方面改革的情况。通过调研发现，汝城县所作的一系列改革，取得了良好效果，财政管理实现了较大飞跃和突破。
一、汝城县财政改革的背景及动因
汝城县地处湘、粤、赣三省交界的南岭山区腹地，辖23个乡镇、39个行政村，全县土地面积2400平方公里，其中山地占78%，总人口36.7万人，是一个集“老、少、边、穷”于一体的典型山区县，2002年被确定为新一轮国家扶贫开发工作重点县（“国扶县”）。因此，汝城在构建公共财政体制、促进农村经济社会全面协调发展中所遇到的困难和问题，比其他县（市、区）更严重、更突出。这主要体现在以下几个方面：
1.县乡两级财力不足，公共财政服务难以到位。汝城县是个“国扶县”，年均收入625元以下的绝对贫困人口就有1.36万人，865元以下的相对贫困人口有5.54万人，特别是五保户、孤寡户和特困户农村弱势群体，连最基本的生存条件都难以保障。目前对农村公共产品的投入主要由县乡两级政府承担，而县乡两级财力不足，税费改革后农村公用经费资金日趋紧张，加上贫困地区自然条件恶劣、资源匮乏、社会保障系统薄弱等诸多因素的制约，财政资金供需矛盾相当突出，公共服务难以深入农村、惠及农民。
2.政府财力资源分布不合理,浪费与缺位并存。以农村教育为例，由于历史原因和地理条件限制，汝城县中小学呈现出设点多、分布散、规模小、效益低的特点。一是农村小学分散，班额小，教育资源浪费严重。汝城现有农村小学211所，其中村级小学195所，学生低于23人的教学班431个，占全县小学教学班总数的54%，且复式教学班占三分之一。二是教育经费分散，设施差，办学效益难以发挥。由于实行传统的农村教育分散办学格局，学校点多面广，其危房改造、校产修缮、教学及生活设施添置等每年都要投入大量资金，由于资金分散，根本解决不了实际问题。三是教育成本高，质量低，资金投放难以达到预期效果。汝城财政年投入教育经费高达6000多万元，教师待遇位居全市各县前列，但教学质量却不尽如人意。汝城县曾与相邻的宜章县进行小学期末联考，联考结果语文、数学、英语三门功课成绩比宜章县落后甚远。
3.资金管理分散，使用效率低下。上级财政、民政、扶贫、教育、民族宗教局等部门都安排有一定规模资金救济和扶助农村弱势群体，以及实施义务助学，但由于资金管理分散，加上部分单位、乡镇和村组截留、挤占和挪用资金，使这些资金没有充分发挥整体效益。
4.乡镇财政运行不畅，基层组织运转艰难。原来的乡镇财政管理模式不规范，存在很多弊端。一是收入漏洞大。收入反映不真实、不准确的现象比较严重，致使不少收入游离于财政监督之外。二是支出管理松。由于乡镇财政所双重管理的特殊性，决定了乡镇财政预算软化和监督乏力，大部分乡镇政府的财政预算流于形式。部分乡镇支出顺序本末倒置，支出重点主要保证领导的差旅费、接待费等，而工资、社保缴费、机关运转经费等必保支出方面却始终留有硬缺口。三是盲目举债多。一些乡镇不顾财政承受能力盲目举债上项目，财政负债严重。截至2004年6月，汝城县乡镇负债金额达到6116万元，平均每个乡镇负债266万元，严重影响了财政平稳运行，造成基层政权运转艰难，影响了农村社会事业的发展。
二、汝城县公共财政取向改革的作法及成效
近几年来，汝城县大力推进财政管理创新，着力构建公共财政体制,在合理调整财政资金的使用方向与支出重点、加强财政管理的规范性和科学性方面，积极探索，大胆实践，先后实施了农村集中办学、农村低保、乡财县管乡用、保障基层组织运转等改革，取得了良好社会效益和经济效益。
1.农村集中办学改革。改革过程中重点把握了五个环节：一是走集中办学之路，并按照“扩张乡校容量，收缩村小布点”的工作思路，突出重点，加大投入，着力建设寄宿制初中和中心小学，推动村小学和教学点的撤并整合。二是充分考虑当地人口密度、服务半径、地理环境、交通状况和经济条件等因素，按照“县乡两级统筹，以县级为主，教育部门牵头，有关部门参与”的运行机制，把人、财、物投入的重点放在当前急需、将来又用得上的学校，对生源少、效益低的学校，在不出现危房的前提下不搞不动产建设，以提高办学整体效益。三是因地制宜，实施灵活多样的办学模式。通过实行“一乡一校”、“一乡两校”、“片办中学”、“联办小学”以及“筹办九年一贯制学校”等形式，实现了教育资源的优化培植。四是改变原有多项助学资金分散管理的模式，实行捆绑使用，“统一归集，统一管理，统一标准，统一审核，统一结算，统一监督”，确保了助学资金的规模效益。并按照“先减免、后结算”原则，在收费时及时减免贫困学生学费，特困生享受学费和寄宿费全免优惠。五是优先加大教育投入，解决资金瓶颈问题。按照教育计划优先审批、资金优先安排、师资优先调配、设施优先配置的原则，2003年汝城县用于教育的支出达6000多万元，约占地方财政收入的65%。
农村集中办学改革的实施取得了突出成效：一是资金效益成倍放大，教学设施明显改善。目前汝城已实行集中办学的几所学校，教学设施上有了很大改善，都建起了电脑室，有的还建了语音室，图书资料、音体美器材等均达到了国家规定标准。二是教育质量上有了较大提高。据统计，2004年汝城县中心小学在校生占全县小学生总数的41%，提高了17个百分点，小学正常适龄人口入学率达99.7%，年巩固率达99.4%，全县初中毕业会考合格率达96.2%。三是教育成本明显下降。2005年，汝城县有8个乡镇中小学校实施集中办学，这8个乡镇原有危房8000多平米，如果全部改造需要资金3000多万元，但是集中办学、资源整合后，改造基础设施只要900多万元就可以保证学校正常运转，仅此一项就节约资金2000多万元。四是通过对助学资金的集中打捆，实现了对贫困生的真正救助，减轻了学生负担，避免了学生辍学。
2.农村低保制度改革。在改革模式上，由过去的“开发式”扶贫转为“救助与开发并重式”扶贫，对农村真正贫困的弱势群体实行直接救助。在改革原则上，实行“低标准起步，逐步提标扩面”，先扩面，后提标。在资金管理上，实行统筹规划，将农村税费改革转移支付五保户补助资金、部分募捐款、教育基金专款、上级专项拨付的农村特困户补助资金、民族乡镇教育基金、上级补助贫困学生助学金以及向上级争取的低保专项资金全部纳入财政低保专户，实行规范化管理。在资金发放程序上，实施社会化发放，采用资金直达方式，以货币形式落实，按月发放，由县财政局社会保障股按县民政局审批的低保对象及发放标准，将低保金直接拨到当地金融机构为低保对象开设的存折户。并建立低保资金年审制度，每年由财政、审计、民政部门组成审计组，对低保资金进行专项审计，并通过适当方式向社会公布审计报告。同时，相关部门每年组成督促检查组，对农村低保资金到位情况及低保待遇落实情况进行定期和不定期的检查，及时解决和纠正工作中存在的问题。2004年度汝城县发放低保金185万元，享受农村低保人数达5932人。此外，财政管理日趋规范，通过将分散在部门和乡镇的资金统筹管理起来，杜绝了财政资金的截留、冒领和挪用，提高了资金的安全性和使用效益。
3.“乡财县管乡用”改革。坚持以乡镇为独立核算主体，实行乡镇财政资金的所有权、使用权、审批权与管理权、监督权相分离，县财政直接管理和监督乡镇财政资金。一是推行“单位开票，银行代收，财政统管”的新型非税收入征管模式，加强收入管理。对乡镇使用的所有收费票据全部上收到县农税局管理，并实行“限量领用、定期缴销”制度，通过非税收入管理系统对票据和资金进行监控。二是实行定员定额，规范财政支出管理。对人员支出、个人和家庭的补助支出等全面实现资金“直达”，计入工资统发个人账户；对乡镇公用支出分档定额，对补助村级支出分类定档，严格支出标准；对专项支出实行报账制度和严格的审批制度。三是加快信息网络建设，实现了“网上申报、网上审批、网上查询”，提高了财政管理效率。
“乡财县管乡用”改革是县乡财政管理模式的一个重大突破，其成效主要表现在：一是实现了对乡镇财政资金的“全程实时控管”。二是通过对乡镇超编和新增人员不安排经费，卡死了“人头费”，促进了乡镇精简机构、分流人员。三是通过严格的乡镇财政举债县级审批制度，从源头上防止了乡镇过度举债的问题。四是通过严格公用经费标准，遏制了“职务消费”，控制了非生产性支出，规范了支出行为，保证了工资等重点支出到位。
4.保障基层组织运转。推行村组干部工资统一发放，实行定编、定额管理。其中：500人以下的村配备3个村组干部，办公经费为500元/月，人平均工资为100元/月；500人—1500人的村组，配备4个村组干部，办公经费为600元/月，人平均工资为120元/月；1500人以上的村，配备4个村组干部，办公经费为800元/月，人平均工资为140元/月。除基本工资外，乡镇还根据村组干部的工作业绩发放绩效工资。村组干部的工资统发，有力地保障了基层组织的正常运转，推动了农村各项事业的健康发展。
三、对汝城公共财政取向改革的总结
汝城县的改革如上所述，取得了比较显著的成效，但也存在一些问题。一是改革刚起步，面比较窄，标准偏低，社会影响不大。如集中办学和农村低保等改革都存在此类现象，其中农村低保的保障面还不到全县农业人口的2%，还有相当一部分低收入农民家庭尚未享受到这些政策。二是改革措施落实不到位，政策实施与预期目标有一定差距。如农村义务助学，规定开学收费时实行“先减免、后结算”的原则，但有个别学校由于担心财政不予结算或不足额结算，而在实际操作中执行“先缴费，后退钱”的原则，使改革效果打折扣。
为继续深入推进上述公共财政取向的改革，首先，要认真总结经验，对各项改革方案不断优化和完善；其次，要继续将整合政府财力资源作为改革的重点突破口，通过深入开展调研，把教育、社保等各类资源的真实情况掌握清楚，进一步加强资源的整合优化；第三，在部门经费管理方面，更好地予以规范，切实提高资金的使用效益；此外，上级各相关职能部门也要为改革创造一个良好的环境，少干预，多支持，在资金和政策上给予倾斜，积极鼓励改革推进。