三门峡市财政科学研究所
内容提要：随着我国经济社会快速发展，传统农村社会救助制度已很难适应新的形势需要。从三门峡市农村社会体系运行实践来看，农村社会救助立法滞后、救助制度设计不完善、资金保障水平低、救助管理多头分散、监督制约机制不健全、缺乏部门信息共享机制等问题十分突出。本文在对典型案例深入分析的基础上，提出进一步改进与完善农村社会救助体系的政策建议。
关键词：农村 社会救助 体系构建 三门峡市
农村社会救助是农村社会保障的最后一道防线。我国传统的农村社会救助制度建立于20世纪50年代，长期以来受低水平生产力的制约带有浓厚的计划经济色彩。随着我国社会与经济的快速发展，传统的农村社会救助制度已很难适应新形势、新目标、新常态，加快构建新型农村社会救助体系迫在眉睫，任重道远。
一、农村社会救助取得的主要成效
自2006年7月实施农村居民最低生活保障制度以来，三门峡市社会救助工作得到较快发展，农村社会救助项目逐步增多、救助手段不断丰富、救助政策日趋完善，初步形成了以最低生活保障、五保供养、受灾人员救助为基础，以临时救助为补充，以医疗、教育、住房、就业、司法等专项救助制度和优惠政策相配套，以日常捐助、慈善募捐、社会互助为辅助的农村社会救助体系，为维护农村社会稳定、构建和谐三门峡做出了重要贡献。
1.农村社会救助管理体系不断完善。为加强对农村社会救助工作的组织领导，市县两级都建立了农村社会救助工作领导小组，明确政府职责，规范工作程序，协调解决农村社会救助过程中出现的各类问题。目前，全市已初步建成农村社会救助信息化管理系统，实行市、县、乡、村分级次管理，为及时妥善解决农村特困群体遇到的各种困难奠定了基础。
2.农村最低生活保障制度稳步推进。三门峡市自2006年7月实施农村最低生活保障制度以来，全市核定农村低保对象由2006年底的12350户30823人，人均月补助20元，增加到2015年底的56855户87057人，人均月补助118元，领取低保人数占全市农村总人口的比重由2006年的1.9%上升至2015年的5.4%。对低保对象根据其收入情况实行动态管理，努力做到应保尽保，所需资金全部实行社会化发放，对维持农村贫困人口最基本生活、保障其基本生存权利和促进社会公平起到了重要作用。
3.农村“五保”供养水平逐步提高。三门峡市所有乡镇都建立了敬老院。截止2015年底，该市核定农村五保对象6693户6951人，比2005年增加 182人，其中：集中供养2989人，比2005年增加1427人；集中供养每人每年3800元，比2005年增加2000 元。分散供养五保对象3962人，比2005年减少1515人；分散供养每人每年2800元，比2005年增加1220元，农村五保供养水平逐步提高。
4.农村医疗救助力度不断加大。三门峡市规定凡是参加新型农村合作医疗的救助对象，患大病经补助后个人负担仍有困难的再予以救助。2015年度该市享受医疗救助农村居民达120303人次，救助资金2612万元，比农村医疗救助制度实施初期2007年的68965人、救助资金167万元呈现较大幅度的增长，有效地缓解了困难群众治病难问题。
5.农村住房救助取得新成效。近年来，三门峡市积极采取措施改善农村特困户的住房安全和生活条件，自2011年以来，各级财政共投入农村特困户住房专项救助资金13266万元，全市17300户农村危房家庭的住房条件得到改善，有效缓解了农村特困户住房难问题。
6.农村教育救助撑起远航帆。多年来，三门峡市积极采取措施，实现了不让一名学生因家庭贫困而失学的目标。如所辖灵宝市为4000名家庭经济困难幼儿发放学前资助金80万元，为18962名义务教育阶段贫困寄宿生发放生活费补助1065.8万元，为6168名家庭经济困难普通高中学生发放462.6万元国家助学金，为考入高校49名家庭经济困难大学生发放资助金19.6万元，促进了教育公平，为农村贫困家庭子女实现理想撑起了远航帆。
7.农村受灾人员等救助搭起连心桥。除上述外，三门峡市还在农村受灾人员救助、就业救助等方面做了大量工作。陕县多方筹资262万元，于2014—2015年冬春在口粮和衣被方面救助5891户15367人，帮助受灾群众渡过了青黄不接的难关。灵宝市2015年完成农村劳动力转移培训5236人，农村实用人才培训43593人，并与多家企业开展订单式培训，努力使所有劳动者都能掌握一技之长，拓宽了就业门路和增收渠道，在党和政府与农村贫困群体之间搭起了连心桥。
二、当前农村社会救助存在的主要问题
农村社会救助是一项系统、繁杂的社会工程，尽管近年来取得了显著成效，在保障和改善民生、构建社会主义和谐社会等方面发挥了重要作用，但由于受诸多因素影响与制约，当前仍存在一些亟待解决的问题。
1.农村社会救助立法滞后，影响了救助法制化进程。农村社会救助工作需要在一个法制的环境中依法进行。虽然我国农村社会救助工作开展了60多年，但到目前为止，尚未颁布农村社会救助的基本法，与之配套的单项救助法律也相对缺乏，完备的农村社会救助法律体系还远未形成，以至于许多救助都是靠部门的规定、政策，甚至通知来支撑，因此不可避免会造成救助工作的权威性、强制性、持续性不足。在缺乏法律强制约束的情况下，一些地方政府对于救助工作就可能“能省则省”，以减少救助投入来保证政府财政的充裕。在救助具体操作上，由于缺乏全国统一的农村社会救助实施程序，使救助工作法制化、规范化、科学化程度不够，即便是有些规定，也由于缺乏政府和社会有效的监督机制而难以落实，从而使农村社会救助工作呈现出随意性、多变性及政策连续性不强等弊端。
2.救助制度设计先天不足，降低了救助实效。救助制度设计完善与否，是社会救助能否最大限度发挥作用的重要基石。在调查中发现，农村社会救助制度设计方面还存在许多值得注意的问题，很大程度上降低了救助实效。
在住房救助方面，绝对贫困的危房户难以得到救助。以三门峡辖区卢氏县为例，上级2015年度下达该县危房改造指标为1100户，户均补助8500元，最高补助万余元，面积不得超过
在医疗救助方面，特困户看不起病的现象仍普遍存在。在调查中了解到，各地对医疗救助都设计了封顶线，大多在6000-8000元之间。义马市2015年度医疗救助1423人，救助金额191.2万元，人均1343.6元。而真正患上恶性肿瘤、尿毒症等大病，除新农合报销一部分外，个人仍需承担数万、甚至数十万元，绝大多数农民又未参加大病保险，医疗救助就显得苍白无力。此外，医疗救助对无钱住院的慢性重症病人在制度设计上还是盲点。仍以上述岳家沟村村民马晓法一家为例，因无钱住院治疗，多年瘫痪在床的大孩子一直未享受到医疗救助，只能用最便宜的药品维持最简单的治疗。
在最低社会保障方面，“应保尽保”尚未落实到位。尤其在偏远贫困山村，全村数十户农民大都生活在贫困之中，而根据县乡以当地人口比例分配的低保指标，只能对那些绝对贫困的农户给予低保，其他也符合低保标准、处于绝对贫困边缘或相对贫困中的农户仍游离于社会救助的“安全网”之外。如陕县店子乡召里沟村，全村28户，110口人，人均不到1亩地，低保5户12人。按人均收入全村90%以上农户都应吃低保，却因“指标”少而享受不到低保政策。与此同时，由于缺乏救助对象正常的进退机制，以及强有力的监督制约手段，使低保户一旦进入救助体系，就进易出难，容易衍生成为一种长期性福利，造成救助资源的浪费。在与其他救助政策的衔接方面，低保户除获取最低社会保障外，还可以叠加享受教育、医疗、住房等方面的专项救助，极易形成“悬崖效应”，造成部分低保户生活好于或大大好于低保边缘户，带来新的社会不公。
此外，在制度设计方面，农村社会救助体系中各项救助制度衔接配套方面还未构成一个有机的制度体系，其整体效能还未发挥出来；由于城乡二元经济结构等多重因素的影响，城乡救助差别过大，使农村社会救助制度本身就不完善、不公平；应对生活必需品物价上涨的应急救助机制还未建立，低保户遇到基本生活必需品价格短期内大幅上涨时会受到较大冲击；农村社会救助还未安排对救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等方面的专业服务，救助手段还比较单一；还缺乏对贫困者勤劳致富和提高再生产能力的激励措施，生存性救助多、发展性救助少，输血型救助多、造血型救助少，无法使救助对象通过全面、综合的救助，从根本上摆脱贫困状态。
3.救助资金保障水平较低，削弱了救助力度。从调查情况看，农村社会救助资金从增幅上看近年来增长较快，但从救助工作实际需要看，资金缺口依然较大。公共财政投入不足导致救助资金缺乏保障，已成为制约社会救助事业发展的主要瓶颈。从小的方面看，三门峡所辖县(市)绝大多数属于农业县，地方工业基础薄弱，财政实力不强，可用于农村社会救助的经费十分有限，各类社会救助资金绝大多数靠中央财政转移支付和省级财政补助，地方财政投入少，甚至按比例配套的经费都难以落实。在救助资金投入总量不足的同时，还存在筹资渠道单一、救助资金拨付不及时等问题。农村社会救助资金主要来自于各级政府的投入，筹资渠道的单一化使得农村社会救助资金严重匮乏，造成在救助内容、救助资金与救助方式上都远不能满足相应需求。中央的预算要到每年三月全国人代会通过后才能实施，先由中央财政对省级财政转移支付，再由省级财政对市级财政给予补助，最后落实到县级财政一般要等到下半年。县(市)财政在救助资金配套安排拨付上也常常发生滞后现象。在上级及本级救助资金未能及时到位的情况下，基层政府又无力垫付巨额救助资金，常常发生延时发放现象，影响农村社会和谐稳定。
4.临时救助兜底作用微弱，形成了救助盲点。临时救助是国家对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人给予的应急性、过渡性的救助。临时救助是农村社会救助安全网中的兜底制度，也是其他社会救助项目救助盲点的填补者。然而在调查中发现，因缺乏法律的强制性，加之地方财政实力不强等因素影响，各地临时救助的“兜底”作用还远未发挥出来。一是救助数量极少，有的数十万人的农业县(市)临时救助只有一两户，有的县(市)甚至是空白，使许多潜在的急需临时救助的群众成了救助盲点； 二是救助额度极低，有的只救助几百元，封顶1000-2000元，远未起到农村社会救助“兜底”和“安全网”作用。
5.救助管理呈现“多龙治水”，分散了救助合力。从调查情况看，目前农村社会救助主要职能虽集中于民政部门，但所涉及的卫生、教育、住房和城乡建设、人力资源和社会保障、工会、妇联、共青团、计生、司法、慈善组织及企事业单位等诸多部门，都在按照各自的对象分头实施社会救助工作。这些部门大多各自为政，部门之间既没有建立统一的管理机构，也没有制定统一的管理办法，更没有形成统筹安排、协调配合、运转有序的社会救助体制和运行机制；各救助项目由于受不同的部门管理，救助项目之间也缺乏统一的综合安排。这就使农村社会救助工作从总体上很难统一协调、配合与协作，形成多头管理、条块分割、救助力量分散、信息共享渠道不畅等弊端，致使农村社会救助管理的整体性、协调性差，很大程度上造成人力、物力、财力等救助资源的重复和浪费，增大了农村社会救助的管理成本，分散了救助合力，影响了救助资源综合效能的充分发挥。
6.监督制约机制不够健全，弱化了救助功能。农村社会救助涉及部门多，项目多，资金多，对象多，其监督管理机制是否健全，直接关系着农村社会救助应有功能的发挥程度。从调查情况看，目前还存在以下问题：一是农村社会救助监督管理机构缺位。还没有一个专门的、权威的监管部门对各救助部门的工作程序、效率和质量进行经常性的监督检查，以及相应的奖惩机制，因而使各救助部门缺乏应有压力而影响工作更卓有成效地开展。二是基层社会救助监管力量薄弱。绝大多数乡镇在机构改革中撤销了民政所的编制，其职能并入乡镇劳动社保所，由一人或两人兼管，且身兼数职，没有时间和精力去全面深入地走访调查救助对象详细情况，很多审核也就成了一种形式。个别村民主评议、公开公示走过场、流于形式，村干部“拍板定保、暗箱操作”的现象时有发生。三是缺乏责任追究机制。由于监督制约机制不够健全，救助工作中常发生一些违纪现象，在处理上仅采取撤销救助资格、停发救助金等纠正方式，缺乏严厉的惩罚措施，因而使一些地方“人情保”“关系保”“骗保”等现象屡有发生。四是社会监督作用发挥不到位。由于缺乏相关信息发布平台而导致的救助资金支配及使用过程中的信息不对称性，社会公众及新闻媒体很难对农村社会救助工作实施有效监督；被救助对象因其文化素质和法律维权意识偏低及所处地理位置分散等因素影响，也难以对救助政策执行情况起到有效监督作用；而其他农户则抱着尽量不得罪人的原则，对政策具体执行情况持观望态度，同样难发挥好监督作用。由于监督制约机制不健全，很大程度上弱化了农村社会救助应有功能的充分发挥。
7.部门信息缺乏共享机制，制约了救助效率。这一情况在农村最低生活保障方面表现得尤为突出。被救助对象要纳入农村低保范围，民政部门首先要核实其家庭财产及收入状况，而与取得这些情况或信息所涉及的银行、房产、卫生、教育、保险、公积金、工商、税务、公安、车管所等部门之间缺乏有效的信息沟通渠道，信息资源不能共享，形成诸多“信息孤岛”，低保户的存款、房屋、车辆、纳税等情况无法全面准确掌握。管理人员仅能根据入户调查所掌握的“表象”和低保户提供的劳务、种植收入等简单数据来核定其是否具有享受低保的资格，无法消除瞒报、少报或不报个人家庭财产及收入的情况，因此出现了有的低保户拥有车辆或几套房屋仍然申报低保的现象。同时由于未与公安户籍管理部门实行数据共享，民政部门也难以及时掌握低保人员死亡信息。这些情况都在很大程度上制约了农村社会救助的工作效率与客观公正性。
8.基层救助工作力量薄弱，拖累了救助质量。农村社会救助工作越往基层越接近救助对象，越具体繁琐，也越能体现社会救助政策在群众中的实施质量。但遗憾的是，农村社会救助越往基层工作力量越薄弱，通过查询我国其他地方的相关情况，这已是一个非常普遍的现象。其表现：一是工作人员少。随着各项救助制度日益完善，社会救助工作的重心下移，救助服务工作量逐年递增与工作人员不足的矛盾日益突出。多数乡镇民政所在机构改革中并入劳动社保所后，民政工作由一人或两人兼管，面对众多救助对象的动态管理、核实、调查取证、信息录入、档案管理等专项业务，没有时间和精力把工作做细，做深入，难以对分散于各村需要救助的人及时统计，难以掌握救助对象情况变动的准确数据，因而对救助质量造成较大影响。二是办公经费缺。农村社会救助受理申请、入户调查、组织评议、张榜公布、审核审批、表册打印、资金发放等工作都需要工作经费。而多数县(市)对这项经费安排很少或没有安排，到乡镇一级基本没有安排。农村社会救助协管员每季度入户调查核实，上报相关情况，也因缺乏经费影响到他们工作的积极性和调查的准确性。三是交通工具不给力。农村社会救助工作涉及千家万户，救助对象分散，路途较远，特别是深山区，是否拥有便利的交通工具显得更为重要。但对大多数从事乡镇民政工作人员来说还是一个奢望，不仅影响了工作效率和质量，也影响了社会救助政策在基层的全面贯彻落实。
三、构建新型农村社会救助体系的政策建议
三门峡市农村社会救助体系运行中存在的问题，在我国许多地方都不同程度地存在着。这些问题直接影响到农村社会救助的质量与效率，也影响到党的惠民政策在广大农村的贯彻落实。尽快构建功能完善、衔接配套、和谐高效、保障有力、公平正义的新型农村社会救助体系，是经济发展新常态下时代赋予我们的历史使命。
1.加快立法进程，实现农村社会救助法制化。法制化是做好农村社会救助工作的“定海神针”。要充分发挥新型农村社会救助体系在维护社会公平、构建和谐社会中的基石作用，就应加快《农村社会救助法》的拟定与出台步伐，尽快以法律的形式对农村社会救助的实施主体、原则、对象、内容、标准、范围、期限、条件、资金来源、监管机构、法律责任，以及具体操作程序等方面的内容进行规范，从根本上解决农村社会救助工作中出现的随意性、多变性及政策连续性不强等弊端。同时应逐步健全配套法规和实施办法，以及各个项目的规章制度和专项救助项目建设，尽快弥补一些社会救助项目的空白，从而形成农村社会救助工作有法可依、有法必依、违法必究、执法必严的法制环境和长效机制。
2.完善制度设计，提高农村社会救助实效。根据调研中发现的具体问题，提出以下建议：在住房救助方面，建议取消农村危房改造拨款，建立农村危房改造基金，实施分类救助或补助。对绝对贫困又无处筹钱的危房户，由政府出面为其免费建房，消除农村危房改造盲点；对相对贫困建房实力不足的危房户，由政府给予一定数额的建房补贴，帮其渡过难关；对暂时困难、有偿还能力的危房户，由政府给予一定数额的建房借款，分期偿还，滚动使用，以帮助更多的危房户摆脱困境。在医疗救助方面，针对绝对贫困户即使接受救助仍住不起医院、看不起病的实际情况，建议加大对绝对贫困户中绝重症病患者的救助力度，让他们感受到生存的希望和党与政府的关怀。对无钱住院的慢性重症病人，也应制定相应的救助政策，让他们能享受到最基本的医疗条件。在最低社会保障方面，建议纠正目前普遍以地域人口比例平均分配低保指标的做法，对城郊村、富裕村大幅度减少低保指标，对贫困村、特困村大幅度增加低保指标，同时建立救助对象的正常进入与退出机制，最大限度地把有限资金用于真正贫困的农户。对未纳入救助的低保边缘户，在享受教育、医疗、住房等专项救助时也给予与低保户基本等同的救助政策，以免形成“悬崖效应”而带来新的社会不公。在救助方式方面，各级政府应安排专项经费鼓励社会工作服务机构和社会工作者为救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等方面的专业服务，推动社会救助工作方式由传统的、单一的物质救助，向物质保障、生活帮扶、精神慰藉、心理疏导、能力提升相结合的专业化、个性化、发展型救助转变。此外，在制度设计方面，应逐步建立城乡统筹的社会救助制度，努力实现城乡社会救助在制度和政策、救助标准、资金保障等方面的一体化。同时还应建立对生活必需品物价上涨的应急救助机制，制定对贫困者勤劳致富和提高再生产能力的激励措施，在确保救助对象生活水平不因物价上涨而降低的同时，促其从根本上摆脱贫困。
3.拓宽筹资渠道，增强农村社会救助保障能力。一是应继续发挥各级政府在救助资金投入方面的主渠道作用，建立农村社会救助投入正常增长机制，逐步提高救助资金投入在财政支出中的比重。二是应科学界定中央与各级地方政府的救助责任，合理确定投入比例。对于地方财政确实困难、无力足额列支救助资金的地区，中央和省级财政应加大支持力度。三是应建立救助资金及时拨付机制。建议中央和省、市级财政根据上年农村社会救助资金实际发生额，按月或按季度提前拨付到县(市)财政，以确保农村社会救助发放的连续性。四是应建立多元化农村社会救助机制。充分运用财政、税收、政策激励等措施，鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与农村社会救助，实现农村社会救助主体多元化，以构建功能完善、保障有力的新型农村社会救助体系。
4.做实临时救助，消除农村社会救助盲点。一是应健全临时救助资金筹集机制。国务院在
5.理顺管理体制，凝聚农村社会救助合力。一是应成立农村社会救助工作政府综合协调组织，将各部门的救助资源进行统筹规划和安排，使有限的救助资源发挥最大的效益。二是应建立部门联动、社会参与的多边救助机制，以有效整合各种社会救助资源，形成强大的整体推进合力。三是应进一步整合基层社会救助力量，在乡镇改革中成立乡级公共服务中心，建立统一的服务工作平台，并依托这一平台搞好农村社会救助的受理、审核、审批、公示、资金发放等基层社会救助服务工作，减少资金拨付中间环节，有效防止资金被挪用、挤占、截留现象，实现救助项目互补和救助合力的最大化。
6.健全监督机制，强化农村社会救助功能。一是应建立健全政府监督制约机制，成立由财政、审计、民政等部门参加的农村社会救助监督机构，负责对所辖各级、各救助部门的工作效率、工作质量、资金管理等方面进行经常性的监督检查，使监督工作贯穿社会救助工作的全过程。二是应建立严格的责任追究制度，加大行政问责力度，对因责任不落实、相互推诿、处置不及时等造成严重后果的单位和个人，要依纪依法追究责任。三是应加强基层监管力量。在配强基层工作人员、强化基层监督的同时，公开向本乡镇和所辖各村招聘一批热心于社会救助事业的人员加入到救助监督队伍中来，共同打造农村社会救助“阳光工程”。四是应充分发挥社会监督作用。建立公开透明的农村社会救助工作运行机制和统一的信息发布平台，使群众和媒体通过相关平台能深入了解农村社会救助工作，广泛接受社会监督，形成社会监督、审计监督、纪检监督和其他监督形式有机结合的监督制约机制，从而使农村社会救助功能得以最大限度和最高效率地发挥。
7.搭建信息平台，提升农村社会救助效率。为各部门救助工作搭建一个信息共享平台，是提高农村社会救助效率的关键之举。针对当前各部门“信息孤岛”问题，一是应由地方政府牵头，建立农村社会救助管理部门之间的信息共享平台，充分利用已有资源，尽快构建救助管理信息系统，实现民政与银行、房产、卫生、教育、保险、公积金、工商、税务、公安、车管所等部门之间的信息共享。依法完善跨部门、多层次、信息共享的农村社会救助申请家庭经济状况核对机制，提高审核甄别能力，形成民政救助快速反应机制。二是应加强救助体系自身信息系统建设。通过信息系统的技术支撑，搭建市、县、乡、村一体化的农村社会救助网络，建立健全资源信息库，由救助专干及时、准确、动态地汇集各类困难群众信息，真正实现资源共享、救助规范、数据一致，提升农村社会救助的准确性和时效性。三是应建立救助对象需求与公益慈善组织、社会工作服务机构的救助资源对接机制，实现政府救助与社会帮扶的有机结合，做到因情施救、各有侧重、相互补充，从而使农村社会救助工作效率不断得以提升。
8.强化基层建设，确保农村社会救助质量。一是应明确基层专职救助工作人员。凡在机构改革中撤销民政所并入乡镇劳动社保所的乡镇，应配足专人从事农村社会救助工作，确保救助人员有充裕的时间和精力全面掌握辖区所有应救助对象的基本情况，做到应保尽保，应退尽退，促使有限的救助资源发挥最大效益。二是应足额安排基层救助工作经费。鉴于救助工作任务越重的地方，经济发展越落后，办公经费越难保障的现状，建议在救助经费的安排上，由县级财政拿大头，乡镇财政拿小头，县乡财政困难不能足额安排的，上级财政应给予适当补助。三是应配备便于工作的交通设备，确保救助工作人员用较少的时间为困难群众办较多的事。四是应开展救助工作人员专业知识、法律法规及技能的教育和培训，逐步提高救助队伍整体素质及规范管理和优质服务水平，提高办事效率与质量，确保农村社会救助政策在基层的全面贯彻落实。
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