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分析式绩效预算与决策式绩效预算——兼论绩效导向预算改革的路径设计
时间:2020/4/29 15:49:28    来源:地方财政研究2020年03期      作者:孙哲 王雍君

  哲/中国人民大学国家发展与战略研究院博士后流动站王雍君/中央财经大学

 

    内容提要:为促进绩效导向预算体制的深入研究与提高成功改革的概率,清晰区分分析式绩效预算和决策式绩效预算非常重要。本文认为,中国近期预算改革应致力于建构分析式绩效预算,在取得实质进展后,再逐步过渡到决策式绩效预算;决策式绩效预算亦应按先规划预算、再产出-成果预算的战略次序予以推进。本文还鉴别了分析式与决策式绩效预算的成功实施所依赖的一系列重要的前提条件。

    关键词:分析式绩效预算  决策式绩效预算  改革次序  部门战略计划

 

    201891日发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》规定:各级财政部门要抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件,加强绩效目标审核,将绩效目标与预算同步批复下达。[1]由此可知,推进绩效导向的预算改革将成为中国预算改革的主要方向。在此背景下,鉴别绩效预算的两个变体(variants)很重要,这就是依绩效信息在预算配置决策中作用不同而区分的分析式绩效预算和决策式绩效预算。在分析式预算下,预算过程呈现大量绩效信息,但这些信息不与预算配置决策挂钩;而在决策型绩效预算下,绩效信息被直接作为预算配置决策的规则加以使用。决策式绩效预算的显著特点是决策变量联结绩效变量。决策变量即预算科目,通常基于功能、经济和组织分类;绩效变量分为目标变量(如改善水质)和目标计量变量(如有害物质含量)。产出和成果分别为基本和最重要的目标计量变量。

    迄今为止,全球范围内的决策型绩效预算的进展和成果有限,主要原因在于:即使在发达国家,建立一种将预算资源与成果联系起来的机制(绩效预算)也是令人敬畏的:要赋予公民拥有易接受的、高质量服务的权利,正是绩效预算最为困难的挑战,因为它触及到了绩效政府的核心。[2]本文旨在阐明如下中心观点:鉴于目前难以满足成功实施决策式绩效预算所要求的近乎苛刻的门槛条件,有必要在清晰区分两类绩效预算模式的基础上,按先分析式绩效预算再决策式绩效预算、先规划预算再产出-成果预算的战略次序,推进绩效导向的预算改革。朝向分析式绩效预算的改革并不要求放弃传统的投入预算,而是在致力改进和强化投入预算以促进合规性的前提下,致力于将绩效信息嵌入预算过程和预算文件,形成投入预算和分析式绩效预算相互融合的体制。在此体制下,预算配置决策仍采用条目(line-item)规则,即按具体条目(比如差旅、薪金、办公用品和利息)配置支出,但绩效信息至少在一定程度上能够影响支出配置决策。这些绩效信息涵盖投入的经济性(economy)、产出的效率(efficiency)和成果的有效性(effectiveness)。

    一、分析式绩效预算

    绩效预算概念现已被广泛使用,但常被误读,源于对分析目的和决策目的区分不充分。分析目的强调预算作为一个信息系统,相应地,在分析式绩效预算中,预算过程和预算文件包含必要的绩效信息,但这些信息只作为预算决策的参考而非依据。参考意味着这些信息对决策制定不构成硬约束,决策者可以忽略它们。相应地,分析式绩效预算可理解为报告式绩效预算(performance-reported budgeting),用以呈现资金申请目的和目标、旨在达成这些目标的规划和活动的成本,以及通过每个规划生产的产出或服务。[3]

    以土壤保护预算为例。分析式绩效预算模式下,预算申请和资金分配依然采纳投入决策规则,即按功能或经济分类下的条目类科目如办公经费”和人员经费申请和配置,但必须附加表明绩效目标的承诺,比如土壤农药含量降低50%”,包括表明土壤污染程度等量化信息。只要这些信息有助于表明预算申请的合理性适当性,有助于预算执行过程中的绩效评估与监督,以及有助于实施绩效激励,即被当作必要绩效信息对待。以此言之,投入预算也可被改造和升级为分析式绩效预算的一种特定形态,即融合投入预算和绩效导向的预算体制。

    概括地讲:[4]分析式绩效预算将传统投入预算不能产生的绩效信息带入预算过程和预算文件,用以支持作为预算过程内在组成部分的决策、评估监督和奖励机制,但依然采用投入导向、组织本位的传统决策规则。与决策式绩效预算不同,分析式绩效预算将预算作为分析工具,用以产生有助于改进绩效管理的信息和见解。

    概而言之,分析式绩效预算的显著标志是预算文件中包含大量绩效信息,用以帮助阐明预算申请的合理性、战略优先性与政策重点,以及增强预算透明度和促进与公众的沟通。过去数十年中,主要源于发达国家的两项重要发展标志着分析式绩效预算逐步走向成熟,这就是部门战略规划和权责会计基础融入预算过程,两者也作为决策式绩效预算的重要组成部分。

    部门战略计划(department strategic plans),用以支持使命陈述(mission statements),即陈述部门/机构如何做出调整以适应不断变化的环境和机遇,引导关注点从陈述扩大预算的理由转向重新检查目标和运作。[5]作为将正确的绩效导向融入预算过程的工具,战略计划已被普遍视为最佳实践,其精华在于:预算单位被强制要求清晰陈述绩效信息、目标成果和机构使命及其联系。目前中国各级政府与部门的预算文件仍未包含、亦未被强制要求清晰陈述公共部门使命,尽管这对引导绩效管理走上正轨至关紧要。可以认为,在对公共价值(public value)和使命普遍缺失基本认知的环境中,很难设想机构和公仆会将其职责和作为同为人民服务直接联结起来,并作为预算运营(budgetary operation)的内在组成部分。

    作为绩效管理的重要工具,部门战略计划的首要目的在于开发与修订绩效指标与定义[6],用以监督与评价:1)成果实现程度,2)机构规划与活动的适当性,即是否与政府政策、战略优先性和公众需求相吻合,(3)产出-成果间因果关系,4所采用的绩效改进策略的作用与结果。一般地讲,只是在战略规划过程被植入预算过程时,绩效计量和绩效基础预算制定的效果才会最佳。[7]

    分析式绩效预算中,与部门战略计划同等重要的信息还有特定政策与规划的完全成本。预算整合了当代公共治理的三个基本要素,即政策、规划与资源。政策与规划通常很昂贵,其完全成本比现金支出高得多,因而必须在配置决策中仔细考虑。举例来说,公务员薪酬提高5%”这项政策是否可行?是否应在预算中采纳?

    答案主要取决于如何计算政策与规划的成本。现金会计只计算预算年度的现金支出,假设5%的增资政策为2000亿元人民币,这会给决策者一个明确信号:财政上可以承受。于是,这项政策很可能被纳入预算。

    如果采用权责会计计量,这项增资政策的完全成本就需要覆盖此项政策引起的以后各年的现金流出,假设贴现后加总为现值计量的完全成本为20000亿元人民币,即相当于前者的10倍,如此一来,应否实施或现在实施这项政策,就需要重新思考了。

    这个例子典型地说明,分析式绩效预算对改进预算决策意义重大,其意义与价值并不亚于决策式绩效预算,但前提是包括完全成本在内的适当绩效信息被融入预算过程,以及被清晰记录于预算文件或其附件中。

    二、决策式绩效预算

    与分析式绩效预算不同,决策式绩效预算把绩效信息作为预算配置决策规则。在实践中,多数发达国家在某种程度上采纳了决策式绩效预算。包括中国在内,已经引入或准备采纳这类预算体制的发展中国家也在增加,但鉴于风险和复杂性高于想象,这类体制应谨慎使用。

    其中一个重要原因与权责会计基础的局限性有关。以资产购买为例,权责会计在购置时并不将购置价格当作完全成本,而是以折旧作为完全成本。折旧只是直到购置完毕才会开始,而且每年只是资产成本的较小部分。如果预算中记录折旧,但并不在做出购置决策的当时记录购置价值,那么相对于真实价值而言,获得此项资产的预算成本(budgetary cost)就被大大低估而显得非常便宜,甚至为零(不提折旧时),所以,将预算成本扩展到做出决策之后的未来许多年份中,将会激励政策制定者购置资产而很少顾及其实际需要。政府贷款和贷款担保与此类似:在决策做出时立即记录其完全成本很重要,这会激励决策者粗略地比较总成本与预计的未来利益。此外,权责会计将存货购置记录为流动资产,而非成本。

    这些例子表明,至少在资产购置的情形下,权责信息相对于现金信息没有任何优势,反而只有劣势。作为一般结论,权责预算并非绩效预算的先决条件,权责会计和权责报告也是如此;权责信息融入预算过程是有益的和必要的,但通常只是在支持分析式绩效预算时才是如此,在决策式绩效预算下应用这类信息则应十分谨慎,部分原因在于:虽然在预算和许多政府文件中经常看到绩效这个词,但可悲的是,绩效没有得到真正的使用,而且建立(决策式)绩效预算的历史总是以失败告终。[8]研究表明,除非政府承诺服务公民,并且在政府与社区间形成合作网络式的共生关系(symbiotic)以充分利用有限的社区资源,否则,绩效基础的预算制度将不会带来什么好结果。[9]

    更一般地讲,绩效预算的成功依赖绩效管理:那些不做结果管理的政府也不会为结果而预算;只有在绩效管理中融入综合管理战略的情况下,绩效预算才能兴盛起来;尤其重要的是,不应期待在预算配置与结果间建立直接联结,毕竟,绩效与预算配置间的一对一的联结既无可能也无必要[10]绩效预算的成功还依赖公民参与。如果缺乏公民参与,绩效预算就要冒变异为内部官僚主义作业的风险。[11]

这里的讨论都针对决策式绩效预算。依复杂性与难度的不同,有必要区分两类决策式绩效预算:实施门槛较低的规划预算,以及实施门槛很高的产出-成果预算。有些文献将预算体制区分为条目(投入)预算、规划预算和绩效预算,其主要特征的比较如表1所示。[12]

1  各种预算体制的特征比较

模式

条目预算

规划预算

绩效预算

内容

基于投入/资源的

支出分类

针对同一目标的

活动集合

实现特定目标的结果链

模式

运营和资本投入的购买

支出的规划分类

每个目标的投入产出影响数据

导向

投入控制

投入控制

关注结果

联结的

管理范式

等级式控制

很少管理裁量

等级式控制/规划内活动间配置的

管理灵活性

投入与规划管理灵活性/服务

交付和产出绩效的受托责任

 

    在规划预算中,规划有其特定含义,通常可界定为在法定授权(legislative authorization)的基础上,根据行动计划组织实施的、旨在促进相同目标的一系列活动的集合。[13]在较狭隘的意义上,一项规划可定义为旨在达成某项共同成果(common outcome)的一系列活动。[14]鉴于每个预算年度的可得资源有限,规划预算应专注于主要的政策与服务领域,决策者必须能够将预算申请、融资来源和支出同特定规划联结起来。[15]

    给定其他条件,规划预算中的特定规划越多,管理负荷越重。必须避免过于分散、数目过于庞大的规划造成管理机制不堪重负。好在这个问题可以通过一个简单有效的方法解决:简并规划的数目。更一般地讲,规划总能在集中或分散的各个层级上被定义,比如保运转的规划或综合为较大类别的行政管理规划,进一步区分为任务导向型行政管理规划一般行政管理规划。公务员技能培训规划、办公楼维护规划、车辆调派规划、部长服务规划都是典型的任务导向型行政管理规划。一般行政管理规划并非以任务为导向,例子包括日常办公规划公务员养老金规划。在实务上,重要的是基于共同成果进行简并,确保所有具有逻辑联系的相关活动的集合旨在促进相同的规划成果。这样做也有助于减轻管理负荷。研究表明,当政府部门将具有不同目标的各种活动合并于大的规划中时,立法机关和公众就不太可能轻易地对规划的结果做出评价。[16]

    与规划预算不同,产出-成果预算明确要求预算拨款直接联结产出与成果,这进一步要求清晰定义、区分产出与成果并建立相应的分类系统。成果(例如降低发病率)是产出意欲达成的、与政策目标相关联的结果,虽然比产出更贴近政策目标(因而层次更高和更重要),但比产出更难计量,且受更多外部(机构不能控制)因素的影响。在新西兰模式下,支出机构得到的预算拨款相当于政府为某一项产出支付的价格,它们必须为其所生产的产出定价才能得到足够的拨款以支付成本;从作为产品与服务购买者的决策者的角度看,只有了解包括非现金开支在内的全部成本,才能全面评价机构的绩效,并与其他公立或私立机构进行比较。为此,从现金会计转向权责会计尤其重要,无论对确定拨款金额还是对确保基于成果的受托责任,了解特定产出的成本都是一个必要的前提条件。

    主要由于实施门槛很高,目前只有新西兰、澳大利亚和英国等少数国家全面采纳了这类体制,作为对此前绩效导向预算改革效果不彰的回应。[17]这类预算体制非常复杂,焦点是为产出而预算,但产出必须与成果联系起来。产出的数量、质量、成本和价格亦须清晰鉴别和计量。以法院为例:产出数量可鉴别为法庭受理案件事解决案件数,质量可鉴别为抱怨数量终审前解决的案件%”“1年内解决的案件%”,产出价格界定为平均案件价格

    三、绩效导向预算改革的次序与前提

    本文此前的分析表明,不同的绩效导向预算体制的实施门槛各不相同:分析式绩效预算低于决策式绩效预算,决策式绩效中的规划预算低于产出-成果预算。鉴于此,中国在将投入预算体制转换为绩效导向预算体制的过程中,采纳先分析式绩效预算再决策式绩效预算、先规划预算再产出-成果预算的路径是适当的和必要的。第一阶段的改革需要两个战略步骤:首先细化预算编制,焦点是基于详细的条目分类强化与改进合规性控制;其次,将绩效信息融入预算过程与预算文件,确保绩效信息可用帮助改进决策制定、评估监督和建立激励机制,但并不改变投入导向的决策规则。

    两个阶段的改革都取决于大致相同的三个主要前提条件是否被满足。首先,各种绩效导向预算体制都明确要求把管理结构(评估与监督、激励机制和问责机制)嵌入预算过程。其次,只有在嵌入了政府整体和部门战略计划过程时,绩效计量和绩效导向预算的效果才会最佳。覆盖未来3-5年的战略计划应作为预算文件的固定组成部分,侧重描述如何实现目标成果;区别于侧重目标是什么的成果描述,后者并不描述追求目标成果的具体策略。概括地讲,战略计划应适当陈述三个关键部分:要完成的目标、联结目标的绩效(成果与产出)计量,以及如何实现这些目标。成果计量应明确地联系规划(例如扫盲规划)和公共政策目标,并且尽可能予以量化以便报告、评估和监控。产出类别必须在活动(activities)层上精心选择以确保成本有效性:以最低成本有效地支持成果。[18]

    其他前提条件包括行政能力、政治意愿和适当的法律框架,以及政府成本会计的引入——核心是分步式产出成本核算方法与流程,联结预算拨款的规划分类和产出-成果分类系统,以及中期支出框架。

    中期支出框架应以宏观经济框架的筹划作为准备年度预算的起点,采用基线筹划[19]和自上而下建立预算限额的预算准备程序,以及对资本支出和经常支出进行反复磨合,其主要价值在于以严格的支出限额制度强化总额财政纪律,以严格的支出审查机制促进政策间和规划间的优先性配置,以及在预算过程中选择性地融入规划元素和结果导向来促进运营绩效。主要由于缺失宝贵的、前瞻性的中期展望意识,传统的年度预算体制被普遍认为运转不良,对管理财政绩效而言尤其如此。绩效计量和评价如果不能被应用于改进绩效,其意义和价值就很难理解;若要用于改进绩效,那么至少需要一个跨越财政年度的中期框架,才会真正有效。[20]

    以上前提条件大多涉及资本支出与经常支出的严格区分和整合。资本支出和经常支出在准备程序上的分离会产生问题,但分别呈报两类预算是必要的。缺乏整合会导致对某些支出(大多为经常支出)的偏见——低估其对经济增长的贡献。资本支出应定义为获得土地、设备、其他实物资产和无形资产、政府存货,以及高于最低单价且被用于生产过程超过一年的非军事和非财务资产;所有资本支出以外的支出被称为经常支出(current expenditure)。资本支出中也应包含资本性转移支付(capital transfer——有时也称资本补助(capital grant,即接受方为取得非金融资产、补偿资本资产毁损、增持金融资本、清偿债务或弥补损失,而接受的无需返还和无偿的(unrequited)的转移。[21]

    生产过程(process of production)指将资产用于服务交付的运营过程,意味着这些资产(根据定义)必须实际发挥作用。资产(assets)与服务(service)的关系如同母鸡鸡蛋的关系:资产本身并非目的,而是作为生产与交付服务的手段。确认这一健全的关系有助于防止盲目扩张、忽视充分利用资产的偏向,在绩效评价与管理中也很重要。就定义而言,资产的关键特征在于其服务潜能。只有具备服务潜能的资产才是真正的资产。丧失服务潜能的不应作为资产加以记录。这是基于会计和统计目的定义的资本支出,其经济学含义是受益期跨年度的支出;经常支出则指受益期为当年的支出,比如薪金、租金、水电费、会议费和通讯费。就实施门槛最高的产出-成果预算而言,支出机构还需制定和管理其产出的成本与价格。成本对内,因为它与机构生产产出的投入相联系;价格对外,因为它与针对外部消费者的产出交付中得到的收入(拨款)联系。为确保可持续运营,机构必须确保补偿其完全成本,包括资本成本,但产出价格必须具有竞争性。服务外包和招投标等许多决策都依赖产出价格信息。通过强调所有的产出都需要有价格,政府发出的信号是寻求在最优价格下最好地实现其成果。纳税人为这些产出付费,也要求机构通过使用可得到的管理工具,比如基准、流程再造以及竞争性招标和合同外包等方式,寻求降低价格。对相同产出的价格进行比较,可向政府提供一个效率底线,而不必详细检查机构的内部流程。中国现状与这些要求尚有相当距离,这是在改革的最后阶段才应考虑实施产出-成果预算的重要原因。

    最后,各种绩效导向预算体制都高度依赖培育结果导向的绩效文化。但这很困难,因为没有好结果也可以生存下来甚至更好,而且追求好结果意味着必须付出努力,这会令其不舒服(若非厌恶),还意味着将资源从领导或权力移开,转向基于客观结果的配置。

 

参考文献:

1Anwar Shah and Chunli Shen. Citizen-Centric Performance Budgeting at Local Level. IN Local Budgeting, ed. Anwar Shah. The World Bank. 2007.

2Anwar Sharedited. Performance Measurement and Improvement in Sub-Saharan Africa. Performance Accountability and Combating Corruption. The World Bank.2007.

3Anwar Shah and Chunli Shen. A Primer of Performance Budgeting. Edited By Anwar Shar, Budgeting and budgetary institutions, The World Bank. 2007.

4Carolyn Bourdeaux. The Problem with Programs: Multiple Perspectives on Program Structures in Program-Based Performance-Oriented Budgets. Public Budgeting and Finance/Summer 2008. Issue 2,VOL 28.

5Florida Ofce of Program Policy Analysis and Government Accountability, ‘‘Performance-Based Program Budgeting in Florida: Current Status and Next Steps’’ (Tallahassee, FL: 1997), 4.

6Governor’s Ofce of Planning and Budget, Georgia Merit System, and Georgia Technology Authority, Prioritized Program Planning and Budgeting: FY06 Strategic and Business Planning Guidelines for Georgia Agencies (2004).

7Salvatore Schiavo-Campo. Potemkin Villages: The Medium-Term Expenditure Framework in Developing Countries. Public Budgeting & Finance. P18. Volume 29, Number2, Summer 2009.

8Schick, Allen. The Performance State: Reflection on an Idea Whose Time Has Come but Whose Implementation Has Not. OECD Journal on Budgeting 3 (2): 71-104.2003

 

 

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