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城镇职工基本养老保险地方财政负担问题研究——以辽宁为例
时间:2019/10/18 11:08:12    来源:地方财政研究2019年8期      作者:杨志安 邢文妍

 

杨志安  邢文妍/辽宁大学经济学院

 

    内容提要:近年来,基本养老保险在加快省级统筹的基础上积极推进全国统筹。2019年,30个省基本养老保险单位缴费比例统一下调,养老金中央调剂比例进一步提升,基本养老保险基金委托投资规模持续扩大。在这样的大背景下,本文从辽宁省城镇职工基本养老保险基金运行现状入手,分析了基金收支失衡给地方财政带来的沉重负担,并指出了地方财政负担过重的主要原因,最后结合最新的文件精神提出了从明确基本养老保险财政责任、优化地方财政支出结构、拓宽养老保险基金筹资渠道三方面来进一步减轻地方财政负担的政策建议。

    关键词:基金收支缺口  地方财政负担  财政责任

 

    一、引言

    近年来,一些地区受到养老保险基金政府间事权与支出责任划分不清、人口老龄化、历史遗留负担重、基金政策调整频繁、经济增速放缓等多种因素影响,城镇职工基本养老保险基金收支缺口越来越大,如辽宁省2018年基金收入与支出间的缺口高达255.8亿元,且累计结存连续四年负增长,可支付月数仅有1.8个月(见表1)2017年辽宁省城镇职工基本养老保险基金缺口规模占地方财政收入的比重高达44.8%,地方财政负担较重,已无力完全承担弥补养老保险基金缺口的兜底责任。20186月《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》出台,这是向基本养老保险全国统筹迈开的重要一步,调剂比例为3%,调剂基金总规模为2422亿元。[1]2019年中央调剂比例将由3%提高到3.5%,进一步缓解地方财政压力。但是,伴随着未来城镇职工基本养老保险基金缺口持续扩大,地方财政收入增长乏力,以及中央财政补贴政策的调整,地方财政负担可能会持续加重,从而引发地方财政风险和影响社会稳定。

    针对城镇职工基本养老保险基金收支失衡及地方财政负担能力存在的各种现实问题,如何确保基本养老保险基金充足的支付能力,有效减轻其给地方财政带来的支出压力,这对于实现城镇职工基本养老保险制度可持续发展,化解地方财政风险具有重要的理论和现实意义。目前已有了一定的相关研究成果:金刚(2018)以辽宁为样本,分析了城镇职工基本养老保险基金收支失衡问题的原因,并从改善发展环境、优化制度、推进相关配套制度改革和建立养老保险多元化筹资体系提出了政策建议。边恕(2017)以辽宁为样本,通过实际缴费率、替代率和平均工资增长率等参数的设定,对2017-2050年的辽宁养老保险收支缺口进行了预测,并估算出了财政风险的临界值。张兴(2018)分析了目前界定养老保险财政责任办法的特点和不足,并提出了基本养老保险在财政间、当期政府与远期政府之间、各级政府之间划分责任的办法。曹清华(2018)提出优化政府在“城职保”中的财政责任,构建多层次养老保险体系,实施名义账户制等措施。陈曦(2019)从实现城镇职工基本养老保险全国统筹的机制出发,提出了降低养老保险费率、建立养老金“二账户”、强化中央财政补贴责任和构建垂直管理体制等措施。

    基于上述研究成果,本文以辽宁为例,考察城镇职工基本养老保险收支和地方财政负担情况,分析了城镇职工基本养老保险基金运行的现状以及其给地方财政带来的巨大负担,深入探究了问题产生的原因,并提出了明确城镇职工基本养老保险财政责任,减轻地方财政负担的政策建议。

    二、辽宁省城镇职工基本养老保险基金运行现状

    ()基本养老保险基金征缴收入增长乏力,收支缺口扩大

    辽宁省城镇职工基本养老保险征缴收入从2009524.6亿元,增加到2018年的1099亿元,9年间增长了1倍。征缴收入的增长速度,如图1所示,在2011年达到最大值24.7%后,呈现出明显的下降态势,伴随着未来城镇职工基本养老保险单位缴费比例的下调以及人口的老龄化,基金征缴收入增长乏力;辽宁省城镇职工基本养老保险支出从2009年的647亿元,增加到2018年的2182.9亿元,增速相对较为平稳,维持在10%-20%之间,除2011年和2013年外,其他年份支出的增速都在收入增速之上。在基本养老保险征缴收入出现负增长,而支出增速刚性不变的情况下,养老保险基金征缴收支缺口逐步拉大,从2009年的122.4亿元,扩大到2018年的1083.9亿元,9年扩大了近8倍。从全国范围比较来看,2014年全国城镇职工基本养老保险基金征缴收入首次出现低于支出,这表明2015年以后,如果以当期收支平衡来衡量,仅仅依靠全国统筹来实现制度内基金收支平衡已经不再现实,必须依靠制度外资金补充。而辽宁省基本养老保险征缴收入长期低于支出规模,必须依靠财政补贴等其他资金补充。

1  2009-2018年辽宁省城镇职工基本养老保险收支和累积结存情况

年度

养老保险收入(亿元)

养老保险征缴收入(亿元)

养老保险支出(亿元)

养老保险征缴收入与支出缺口

养老保险总收入与支出缺口

累计结存(亿元)

可支付月数

2009

739.1

524.6

647.0

-122.4

92.1

660.8

12.3

2010

837.6

583.1

759.3

-176.2

78.3

739.3

11.7

2011

1039.0

727.2

883.6

-156.4

155.4

859.1

11.7

2012

1212.3

848.4

1052.6

-204.2

159.7

1054.9

12.0

2013

1422.2

1021.1

1231.1

-210.0

191.1

1226.6

12.0

2014

1534.2

1029.2

1477.9

-448.7

56.3

1283.8

10.4

2015

1630.2

1050.3

1743.3

-693.0

-113.1

1170.8

8.1

2016

1676.1

1043.7

1930.3

-886.6

-254.2

916.7

5.7

2017

1863.2

1134.7

2207.0

-1072.3

-343.8

572.8

3.1

2018

1927.1

1099.0

2182.9

-1083.9

-255.8

320.0

1.8

数据来源:2009-2018年度辽宁省人力资源和社会保障事业发展统计公报。

 

1  辽宁省城镇职工基本养老保险基金征缴收入、支出及其增速情况

 

    ()基本养老保险基金收入逐年增加,但收支缺口仍在扩大

    城镇职工基本养老保险基金收入除了养老保险征缴收入外,主要还包括中央和地方的财政补贴收入。如表1所示,辽宁省城镇职工基本养老保险基金收入从2009年的735.9亿元,增长到2018年的1927.1亿元,呈现出逐年增长的态势,即使在2016年、2018年征缴收入下降的情况下,仍然保持了基本养老保险基金收入的上涨,这说明通过财政补贴等其他渠道弥补养老保险基金的资金增加。但是,基本养老保险收入与支出间的缺口却在扩大,2015年基金收支首次出现缺口113.1亿元,2018年继续扩大到255.8亿元,这表明从2015年开始辽宁省城镇职工基本养老保险基金在动用了各级财政补贴之后,仍然无法满足养老保险基金的支出需求。从全国范围比较来看,2017年出现城镇职工基本养老保险收入与支出缺口的省份有辽宁、黑龙江、湖北、山东、青海和吉林,其中辽宁省基金缺口规模最大为343.8亿元,由此可见辽宁省城镇职工基本养老保险基金收支失衡问题严重。

    ()基本养老保险累计结存呈现倒U型,规模继续缩减

    辽宁省城镇职工基本养老保险基金累计结存呈现出先增长后下降的倒U形状,如图2所示,自2014年达到最大值1283.8亿元后,开始下降,到2018年累计结存只有320亿元。辽宁省累计结存可支付月数也从2009年的最大值12.3个月,下降到2018年的1.8个月(如表1所示)。这表明辽宁省在使用了中央和地方财政补助之后,还需要动用以前的养老金结余才能弥补当期收支缺口。从全国范围比较来看,全国城镇职工基本养老保险累计结存持续增长,2018年末养老保险基金累计结存5.1万亿元,同比增长16%,可支付13.7个月,基金运行较为平稳。[2]由此可见,在全国基本养老保险累计结存持续增长的情况下,辽宁已经连续5年负增长,基金收支压力持续增大。

 

2  2009-2017年辽宁省基本养老保险基金收入、累计结存情况

 

    ()各市基本养老保险基金运行差异较大,收支压力总体偏高

    辽宁省各市经济社会发展以及资源禀赋情况不同,城镇职工基本养老保险运行情况差异也较大。如表2所示,2017年辽宁省各市城镇职工基本养老保险基金不存在缺口的只有大连市;基金收支缺口在20亿元内的城市有:盘锦、葫芦岛、沈阳、营口、朝阳、阜新;基金收支缺口在20亿元到50亿元之间的城市有:辽阳、铁岭、锦州、本溪、鞍山、丹东;基金收支缺口大于50亿元的城市为抚顺市。由此可见,辽宁省各市城镇职工基本养老保险基金收支缺口的绝对量差异较大,收支缺口大于20亿元的城市占到了总体的一半,市级基本养老保险收支压力程度不同,但总体偏高。

2  2017年辽宁省各市养老保险基金收支情况

城市

城镇职工基本养老保险(亿元)

城镇职工基本养老保险收支缺口(亿元)

公共财政收入(亿元)

收支缺口占公共财政收入比重

基金收入

基金支出

 

371.8

371.6

0.2

657.6

-

 

54.3

59.7

-5.4

118.9

4.5%

葫芦岛

52.3

58.5

-6.2

72.8

8.5%

 

382.9

390

-7.1

656.2

1.1%

 

85.3

96.4

-11.1

113.7

9.8%

 

61.5

73.1

-11.6

57.9

20.0%

 

41.1

60.2

-19.1

38.2

50.0%

 

57.5

79.4

-21.9

80.7

27.1%

 

45.5

69.4

-23.9

49.2

48.6%

 

80.7

111.9

-31.2

91.3

34.2%

 

61.2

92.7

-31.5

64.6

48.8%

 

91.4

127.4

-36

140.2

25.7%

 

66.7

115.1

-48.4

72.7

66.5%

 

72.8

128.4

-55.6

88.1

63.1%

数据来源:根据2018年辽宁统计年鉴整理而得。

 

    三、辽宁省城镇职工基本养老保险地方财政负担情况分析

    ()社会保障和就业支出比重偏高,地方财政负担较重

    社会保障和就业支出作为地方财政支出中的重要项目,其中包含了地方财政对城镇职工基本养老保险的补助资金。因此,此项支出占地方财政支出的比重,可以在一定程度上反映基本养老保险的地方财政负担情况。辽宁省社会保障与就业支出从2009年的518.1亿元,增加到2017年的1340.5亿元,如表3所示,其占财政支出的比重也从2009年的19.3%提高到2017年达到最大值27.5%。从全国范围比较来看,2017年全国社会保障与就业支出占公共财政支出的比重为13.6%,辽宁高出全国均值近14个百分点,此指标值全国排名第一。由此可见,辽宁省社会保障和就业支出比重偏高,地方财政负担较重。

3  2009-2017年辽宁省社会保障与就业支出情况

年份

公共财政支出(亿元)

社会保障与就业支出(亿元)

社会保障与就业支出占公共财政支出比重

2009

2682.4

518.1

19.3%

2010

3195.8

579.8

18.1%

2011

3905.9

657.4

16.8%

2012

4558.6

727.7

16.0%

2013

5197.4

824.0

15.9%

2014

5080.5

895.9

17.6%

2015

4481.6

995.1

22.2%

2016

4577.5

1145.5

25.0%

2017

4879.4

1340.5

27.5%

    数据来源:根据2010-2018年辽宁统计年鉴整理而得。

 

    ()基本养老保险基金征缴收支缺口占地方财政收入的比重跳跃式攀升,地方财政负担加重

    城镇职工基本养老保险基金征缴收支缺口占地方财政收入的比重是反映地方财政负担最直接的指标。辽宁省此指标值跳跃式攀升,如表4所示,从2009年的7.7%,提高到2017年的44.8%,比重扩大了近5倍。这意味着如果2017年的基金缺口全部由地方财政负担,将占到地方财政收入的近一半。从全国范围比较来看,2017年全国城镇职工基本养老保险基金征缴收支缺口占公共财政收入比重为6.8%,大约为辽宁的七分之一。由此可见,弥补养老保险收支缺口给辽宁地方财政带来了较重负担。

4  2009-2017年辽宁省社保基金缺口与财政收入情况

年份

社保基金征缴收支缺口(亿元)

公共财政收入(亿元)

收支缺口占财政收入的百分比

2009

-122.4

1591.2

7.7%

2010

-176.2

2004.8

8.8%

2011

-156.4

2643.2

5.9%

2012

-204.2

3105.4

6.6%

2013

-210.0

3343.8

6.3%

2014

-448.7

3192.8

14.1%

2015

-693.0

2127.4

32.6%

2016

-886.6

2200.5

40.3%

2017

-1072.3

2392.8

44.8%

    数据来源:2009-2017年辽宁省人力资源和社会保障事业发展统计公报。

 

    ()基本养老保险省级财政补贴逐年增加,省级财政负担持续增大

    城镇职工基本养老保险的收支平衡,主要依赖于缴费收入和各级政府的财政补贴收入。辽宁省省级财政对社保基金的补贴,主要用于弥补城镇职工基本养老保险,因此其补贴规模的大小能够有效反映省级财政负担情况。由表5可知,辽宁省省级财政对社保基金的补贴逐年增加,从2012年的49.8亿元,增加到2016年的144.9亿元,4年间增加了近2倍;其占一般公共财政收入的比重也逐年提高,从2012年的1.6%,提高到2016年的6.6%。但是省级财政补贴占养老保险基金缺口的比重却在持续缩减,2012年省级财政补贴可以弥补24.4%的基金缺口,到了2016年仅能弥补16.4%的基金缺口。由此可见,虽然省级财政补贴在逐年增加,但是补贴规模的增长不及养老保险基金缺口规模增长的速度快,养老保险基金缺口的持续扩大加重了省级财政负担。

5  2012-2016年辽宁省级财政对社保基金补贴情况

年度

省本级财政对社保基金的补贴(亿元)

养老保险征缴收入与支出缺口(亿元)

财政补贴占基金缺口的比重

一般公共财政收入(亿元)

财政补贴占财政收入的比重

2012

49.8

-204.2

24.4%

3105.4

1.6%

2013

57.5

-210.0

27.4%

3343.8

1.7%

2014

66.2

-448.7

14.8%

3192.8

2.1%

2015

75.6

-693.0

10.9%

2127.4

3.6%

2016

144.9

-886.6

16.4%

2200.5

6.6%

    数据来源:根据Wind数据库整理计算而得。

 

    ()基本养老保险市级财政负担差异性较大,整体负担偏重

辽宁省市级城镇职工基本养老保险基金收支缺口占地方公共财政收入的比重可以反映出各市的财政负担情况。由表2可知,2017年辽宁省除了大连市不存基本养老保险基金收支缺口外,其他各市均存在不同规模的收支缺口,其占地方一般公共财政收入的比重差异性较大。按照2017年当期养老保险收支缺口占一般公共财政收入比重的大小,可将市级财政负担分为以下三类(见表6):轻压力地区(0<比例<10%):大连、沈阳、盘锦、葫芦岛、营口;中等压力地区(10%<比例<40%):朝阳、鞍山、辽阳、锦州;高压力地区(比例>40%):铁岭、本溪、阜新、抚顺、丹东,其中高压力地区财政收入40%以上用以弥补收支缺口都不够。由此可见,辽宁省基本养老保险市级财政负担情况差异较大,轻压力地区占比偏小,而中、高压力地区占比偏多,市级财政负担整体偏高。

6  2017年辽宁省各市城镇职工基本养老保险财政负担情况

按收支缺口占公共财政收入比重分类

城市(收支缺口占财政收入百分比)

轻压力地区((0<比例<10%)

大连、沈阳(1.1%)、盘锦(4.5%)、葫芦岛(8.5%)、营口(9.8%)

中等压力地区(10%<比例<40%)

朝阳(20.0%)、鞍山(25.7%)、辽阳(27.1%)、锦州(34.2)

高压力地区(比例>40%)

铁岭(48.6%)、本溪(48.8%)、阜新(50.0%)、抚顺(63.1%)、丹东(66.5%)

    数据来源:2018年辽宁统计年鉴。

 

    ()基本养老保险负债风险增加,地方财政抗风险能力堪忧

    辽宁省城镇职工基本养老保险收支缺口从2015年开始出现并不断扩大,且基金累计结存持续缩减,这表明辽宁在使用了中央和地方各级财政补助资金外,地方财力仍无法弥补基金缺口,只能动用累计结余来补充。伴随着未来基金缺口的进一步扩大,如果中央财政补助力度不能有效增加或者通过其他资金渠道进行有力补充,地方财政负担会持续加重,基金累计结余规模可能为负,到那时辽宁只能通过负债来确保城镇职工基本养老保险的支付需求。如果负债最终由地方财政承担,将进一步扩大辽宁地方债规模,导致债务率攀升,引发地方财政风险,并给经济社会发展带来一系列不良后果。从全国范围比较来看,虽然2017年全国有6个省份存在城镇职工基本养老保险收支缺口,但只有黑龙江一个省份基金累计结存为负,这表明辽宁相对于全国大部分省市,养老保险财政负担偏重,抗风险能力堪忧。

    四、辽宁省城镇职工基本养老保险地方财政负担过重的原因分析

    ()基本养老保险事权与支出责任划分不合理

    中央和地方作为养老保险制度共同管理的主体,长期以来存在事权与支出责任划分不清的问题,这就导致了基金收支缺口最终还是由地方各级政府来消化,加剧了地方财政尤其是市县财政负担,严重影响了养老保险基金配置效率和使用效率。一是基本养老保险事权和支出主体责任归属地方导致了辽宁地方财政负担持续加重。20186月《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》出台,明确指出省级政府承担确保基本养老金按时足额发放和弥补基金缺口的主体责任。根据目前辽宁经济发展和地方财政收入状况,无力完全承担中央财政补贴后养老保险基金缺口的兜底责任,长期以来支出主体责任归属地方是导致地方财政负担过重的原因之一。二是城镇职工基本养老保险基金统筹层次偏低。2007年劳动和社会保障部、财政部提出了省级统筹的六个标准,但是截至2015年,仅有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等少数省市区实现了基本养老保险基金省级统收统支。辽宁省目前还停留在建立省级、地市级调剂金阶段。基金统筹层次低造成了辽宁省各市间城镇职工基本养老保险财政负担差异性较大,不利于养老保险制度的可持续发展。三是中央财政对城镇职工基本养老保险的补贴政策尚未形成制度化。当前中央财政对各省城镇职工基本养老保险的补贴差异性较大,而且中央与地方在养老保险基金补贴方面仍未建立合理的分担机制,不利于中央财政补贴政策可持续推进。

    ()人口结构的老龄化特征突出

    近年来,辽宁省人口结构表现出了低出生率、人口预期寿命提高、城镇化率偏高等特点,人口的老龄化是造成养老保险基金收支缺口扩大的重要原因。一是辽宁省已经步入深度老龄化社会,社会养老负担加重。截至2017年末,辽宁省60周岁及以上户籍老年人口958.7万人,占总人口的22.7%,与全国均值17.3%相比,高出了5个百分点;65周岁及以上户籍老年人口608.2万人、占总人口14.4%[3]2017年辽宁省的出生率为6.5%,与全国均值12.4%相比,低于6个百分点。[4]辽宁省老年人口比重的上升,出生率的下降,导致了养老保险财政负担持续加重。二是辽宁省城镇职工基本养老保险抚养比偏低。辽宁省城镇职工基本养老保险抚养比持续下滑,如表7所示,从2009年的2.2:1,下降到2017年的1.6:1,不仅远低于排名第一的广东省8.3:1的水平,而且低于全国平均水平2.7:1[5],这相当于辽宁省1个半在职职工养一个退休职工,而全国是近3个在职职工养一个退休职工,伴随着未来抚养比的进一步下降,养老保险财政支付压力持续增大。三是辽宁省城镇职工基本养老保险制度赡养率偏高,且上升态势明显。辽宁省在职职工参保人数的增长率长期低于离退休人数的增长率,如表7所示,在2014-2016年有连续3年负增长,9年的平均增速仅为2.3%,远低于离退休人数的平均增长率6.5%,这就造成了制度赡养率从2009年的44.6%,提高到了2017年的63.1%。从全国范围的比较来看,2017年全国制度赡养率的均值为37.7%,最低的广东省仅为12.1%[6]由此可见,辽宁省制度赡养率偏高,新加入的劳动力较少,未来养老保险财政负担会持续加重。

7  2009-2017年辽宁省城镇职工养老保险参保人员情况

年度

城镇在职职工人数(万人)

增长率

城镇离退休人数(万人)

增长率

城镇职工养老保险抚养比

城镇职工养老保险制度赡养率

2009

1008.0

3.2%

449.4

4.5%

2.2

44.6%

2010

1024.2

1.6%

472.7

5.2%

2.2

46.2%

2011

1070.1

4.5%

486.5

2.9%

2.2

45.5%

2012

1098.8

2.7%

510.4

4.9%

2.2

46.5%

2013

1171.7

6.6%

557.8

9.3%

2.1

47.6%

2014

1167.3

-0.4%

610.9

9.5%

1.9

52.3%

2015

1139.7

-2.4%

640.5

4.9%

1.8

56.2%

2016

1120.5

-1.7%

679.7

6.1%

1.7

60.7%

2017

1195.5

6.7%

754.4

11.0%

1.6

63.1%

    数据来源:2018年辽宁统计年鉴。

 

    ()历史遗留因素带来的高转制成本

    辽宁作为东北老工业基地的代表,计划经济时期形成的养老负担给城镇职工基本养老保险基金的正常运营和调整带了极大的挑战。一是全国实行统一的企业职工基本养老保险制度之前,辽宁离退休人员占比偏重。1997年实行全国统一的企业职工基本养老保险制度之前,辽宁省离退休人员数在全国排名第一,而总人口数却在全国排名十三。辽宁省已经参保的离退休人员占到全国的9.5%,这部分的缴费由当期征收的养老保险基金支付,因此城镇职工基本养老保险制度建立之初,辽宁就承担了较高比例的离退休养老金发放任务,转制成本要高于其他地区。二是部分央企养老保险的下放,给辽宁地方财政带来一定负担。据统计,1998年辽宁省接受原央企离退休人员45万人[7],即使在一定时期内国家给予了一定的补助,但是相对于庞大的退休人员规模以及每年待遇的调整,辽宁养老保险基金支付压力持续增大。三是90年代开始的国企改制、减员增效、政策性破产加剧了辽宁养老保险支付压力。在改革过程中,辽宁曾陆续关闭了煤炭、有色金属等多家资源型枯竭企业,破产企业的养老保险欠费按破产前的上级主管单位和地方财政各支付一半来处理,有的困难企业甚至完全由地方财政兜底,加重了地方财政负担。总之,辽宁省由于历史遗留因素养老保险负担沉重,地方财政需要相当长的一段时间才能逐渐消化掉巨额的转制成本。

    ()国家政策调整导致基金政策性缺口扩大

    近年来,国家政策要求逐年提高退休人员养老金待遇也进一步拉大了基金政策性缺口。据统计,从2004年开始辽宁省通过企业退休人员养老金调整,实现企业退休人员养老金“十三连涨”,2017年企业离退休人员月平均工资达到2431元,年均增幅在10%左右,其中许多年份的增速高于同期经济增长速度、保费增长速度以及公共财政收入增速。[8]而企业离退休人员养老金调整的增量部分由国家按照40%补助,其余60%需要自己负担,这给财力并不充裕的辽宁地方财政带来的一定的负担。

    ()经济低速发展抑制地方财政收入长效增长

    辽宁省城镇职工基本养老保险财政负担过重的原因,不仅仅是因为作为分子的基金收支缺口逐步拉大,还有作为分母的地方财政收入规模增长乏力。近年来受到经济增速放缓,产业结构调整,资源枯竭型城市转型,地方债务风险加剧等多重因素的影响,辽宁经济陷入低谷期,2016GDP增速为-2.5%,成为全国唯一负增长的省份,2017年增速略有回升,达到4.2%。受到经济低速发展的影响,辽宁省公共财政收入增速在2011年达到最大值31.7%后,开始急速下滑,2014年和2015年甚至出现负增长,2017年逐步回升到8.7%;公共财政收支缺口也从2009年的1091.2亿元,扩大到2017年的2486.6亿元,收支差距逐步拉大。地方财政收入的增长乏力造成了对城镇职工基本养老保险支持力度严重不足,2017年辽宁城镇职工基本养老保险基金支出占地方财政收入的比重高达92.2%,基本养老保险基金征缴收支缺口占地方财政收入比重为44.8%[9]地方财政作为养老保险基金收支缺口的最终兜底方,其支持能力已经被严重削弱。

    五、政策建议

    ()推进财税体制改革,明确基本养老保险财政责任

    1.明确基本养老保险的财政事权与支出责任

    公共财政对一个国家或地区经济发展和资源配置起到了关键性的引导作用,尤其对于养老保险制度的顺利实施,具有重要的引领和支持作用。辽宁省城镇职工基本养老保险基金收支失衡问题的根源之一在于长期以来各级政府未能在养老保险制度中定义好财政事权与支出责任。一是建议中央承担城镇职工基本养老保险事权和支出主体责任。20186月《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》出台,明确指出省级政府承担确保基本养老金按时足额发放和弥补基金缺口的主体责任,此文件的出台是全面推动城镇职工基本养老保险财政责任制度化的重要一步。但是,对于辽宁这类养老保险基金缺口较大、财政收入规模有限的省份来说,省级政府作为养老保险基金缺口的兜底方,其支撑能力不足。本文认为,在当前中央财权比重大,而地方事权过重的情形下,养老保险制度作为我国一项事关民生福祉的重要保障制度,中央应该承担主体事权和支出责任,地方应该承担相应的配合责任。二是明确中央对转制成本的财政事权责任。沉重的历史负担、过高的转制成本给辽宁地方财政带来巨大压力,建议尽快建立转制成本的偿还机制,并明确中央财政对历史债务偿还的主体责任以及与地方的分担比例。在养老保险全国统筹实施之前,彻底剥离历史债务,减轻地方财政负担。三是促进基本养老保险财政补助制度化。建议进一步优化财政支出结构,加大中央财政对基本养老保险转移支付的力度,重点投入到辽宁等基金收支矛盾较为突出的地区,从而促进地区间均衡化发展。另外,明确中央与地方财政补贴的分担比例,根据地方人口结构、历史转制成本、经济发展等实际情况,通过精算平衡确定不同的分担比例,并划分地方财政补贴占地方财政收入的最高界限,一旦补贴比例超过界限,可以通过中央调剂金、全国社保基金等其他资金进行补充,从而有效预防地方财政风险的发生。

    2.稳步推进养老保险基金全国统筹

    十九大报告中提出,要尽快实现基本养老保险的全国统筹,这是确保养老保险更加公平、更可持续的重要举措。一方面,尽快实现省级统筹。为了实现2020年省级统筹的目标,辽宁省政府应该尽快出台进一步完善城镇职工基本养老保险省级统筹的相关文件办法,明确各级政府责任划分、促进养老保险信息化建设,加强基金监管,从而实现省内养老保险基金的充分利用,均衡省内地区间差异,为全国统筹的真正实现创造有利条件。另一方面,进一步完善中央调剂制度。201871日开始实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,这是实现养老保险全国统筹的重要举措,有利于均衡地区之间的养老保险财政负担,分散区域财政风险。2018年企业养老保险中央调剂基金总规模为2422亿元,调剂比例为3%,财政部数据显示,2019年中央调剂基金预算为4844.6亿元,调剂比例调高到3.5%,这将有效减轻地方财政负担。未来需进一步完善中央调剂制度,适当提高中央调剂比例,从而加大对缺口省市的调剂力度,为实现养老保险基金全国统筹做好充分准备。

    3.完善基本养老保险基金预算管理体系

    完善基本养老保险基金财政预算决算管理体系,使养老保险基金向规范化、科学化、透明化方向发展。首先,完善中央和地方政府之间预算信息沟通和反馈机制。对中央财政给与地方养老保险的财政补贴、居民交纳的各类养老保险费全部列入预算管理,严格专款专用,防止由于预算管理制度的缺失,造成的违法违规使用基金情况的发生。其次,建立基于精算平衡的养老金指数化调整机制。建立养老保险精算平衡制度,促进养老保险财政补贴更加科学化,以“精算公平”代替“再分配公平”。建议从市级政府开始编制精算报告,自下而上层层汇总,到省级、全国养老保险精算报告,报告可以以一年或者三年为周期,内容根据人口结构变化以及经济社会发展形势等对养老保险基金收支情况做出较为准确的评估、预测和预警。决策部门可以根据精算报告,对养老保险基金预算进行动态调整,并制定出相应的改革方案,确保调整后的养老保险基金达到适度合意水平。最后,完善养老保险基金监管机制。辽宁省应该建立养老保险基金多元化、多层次的信息披露制度,加强基金的内外部监督和控制,加强审计检查,确保基金的安全和有效运转。

    ()进一步优化地方财政支出结构,加大财政社保支持力度

    2017年辽宁省社会保障与就业支出总额1340.5亿元,占地方财政支出的比重27.5%。虽然此比重全国排名第一,但是社保与就业支出的绝对额排名第三。由于辽宁养老金支付压力较大,未来还需要进一步优化地方财政支出结构,继续加大财政支持力度。一是促进地方财政收支增长。加快推进辽宁全面振兴,涵养税源,扩大就业,营造良好的营商环境,促进辽宁地方财政收支总额可持续增长。二是进一步优化财政支出结构。应该继续压缩行政支出和一般性投资支出所占比重,制定出公共财政支出向社保支出倾斜的相关政策,并加大对城镇职工基本养老保险的投入力度,从而达到调节收入分配,促进各市基本养老保险整体给付水平朝适度水平发展。三是积极推进事业单位改革。辽宁省通过将经营性事业单位推向市场,精简机构、精简人员,缩减事业经费等方式,继续压缩财政行政性支出,为社保类民生支出的增加提供可操作空间。总之,通过财政支出结构的不断优化,支出绩效的不断提升,进一步提高辽宁地方财政对城镇职工基本养老保险的支持力度。

    ()拓宽养老保险基金筹资渠道,提高养老保险基金投资收益

    1.加速划拨国有资产补偿社保基金的进程

    划拨国有资本充实社保基金是最具有可行性和操作性的弥补社保基金缺口、减轻地方财政负担的有效途径。201711月,《国务院关于印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》,这对于各省市进一步推动国有资本划转社保基金提供了指导性意见。一方面,从央企资本划转来看,截至2018年底,已完成18家中央企业股权划转,划转规模达到750亿元,这意味着国资充实社保基金的速度和规模都在大幅度提升。另一方面,从辽宁省地方国企资本化转来看,201611月,辽宁省国资委陆续完成10家省属企业向省社会保障基金理事会划转20%国有股权,置换国有资产426亿元。[10]未来,辽宁应该积极探索国有资产划转的实践,国有资产变现的形式也可多样化,例如向民营资本和外资资本转让出售部分国有资产变现,通过产权市场转移国有股的股权,划拨一部分国有股权收益等;划拨比例可以考虑先按照国家规定的试点10%来划拨,随后根据地方经济社会发展情况和试点执行情况的总结,辽宁可以申请适度提高划拨比例进一步补充社保基金。通过划拨部分国有资本充实社会保障基金,不仅有利于保障社保基金稳定的资本来源,弥补养老保险基金收支缺口,还有利于优化上市公司股权结构,促进证券市场发展。

    2.启动实施全国社保基金使用规划

    全国社保基金是中央政府集中的社会保障战略储备,主要用于弥补未来人口老龄化高峰时期的社会保障需要,但是目前还没有利用全国社会保障基金弥补城镇职工基本养老保险基金的具体规划。截至2017年末,社保基金管理的资产规模是25385亿人民币。2017年全国社保基金投资收益率达9.68%,其中基本养老保险金的投资收益是5.23%7年年均投资收益率达到了8.44%,高过通货膨胀率6.15个百分点,实现了保值增值。[11]未来伴随着全国社保基金规模的稳定增长,以及地方养老保险基金缺口的持续扩大,应该尽快建立全国社保基金补充养老保险基金缺口的具体规划。建议通过中长期贷款或者直接划拨资产等方式弥补地方养老保险基金缺口,充分发挥全国社保基金的调剂职能,减轻养老保险地方财政负担。

    3.探索开征社会保障相关税种

    借鉴国际经验,探索开征社会保障税。社会保障税作为西方发达国家的主体税种,具有完善地方税种、确保社会保障制度公平可持续、促进地方经济发展等功能。据统计,西欧等部分发达国家的社保税征收额已经达到税收总额的30%,有力地支持了社保保障事业的可持续发展。我国可以通过转变养老保险费改为税的形式,有效增大征缴力度和规模,改善劳动密集型企业养老保险负担较重的问题;并与个人所得税制和企业所得税制的配套改革相结合,继续优化税制结构,例如开征遗产税、资源税等财产税,确立财产税作为地方税主体税种的地位,完善的地方税体系,充实地方财政实力。对于辽宁来说,应该继续完善各项税种的征收和管理,为开征社保税做好保障。

 

参考文献:

1〕边恕,李东阳,孙雅娜.辽宁省城镇职工养老保险财政支付风险及对策研究[J].地方财政研究,2017(11)28-37.

2〕张兴,我国城镇企业职工基本养老保险财政责任研究[J].甘肃理论学刊,2018(5)81-91.

3〕曹清华,城镇职工基本养老保险政府财政责任的优化[J].河南大学学报,2018(1):30-36.

4〕陈曦,范璐璐,王冬雨,城镇职工养老保险全国统筹实现机制研究[J].北京航空航天大学学报,2019(3)34-40.

5〕金刚,张秋秋,辽宁城镇职工养老金收支失衡问题研究[J],地方财政研究,2018(5):23-31.



[EB/OL],http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201806/02/t20180602_29315408.shtml,2018-06-02

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