王佳/辽宁大学

内容提要：本文以审计部门开展PPP项目专项审计调查为基础，总结和归纳当前辽宁省PPP项目的现状及存在的财政风险，分析财政风险的影响因素，进而从辽宁的实际情况出发，从审计的视角提出防范PPP项目财政风险的对策意见和建议。

关键词：PPP项目  审计监督  财政风险  防范对策

近年来，我国政府密集出台了一系列有关规范PPP项目的管理办法，意味着PPP运营模式从20世纪90年代发展至今，逐步走向了规范化。但是，从实践来看，辽宁省PPP项目的运营模式在识别、准备、采购、执行、移交等环节仍存在一定问题，加大了财政风险。因此，做好PPP项目财政风险防范，对于预防和降低由此带来的财政风险显得尤为重要。

一、辽宁省PPP项目现状及问题

(一)政策措施情况及问题

2014年，中央政府收紧政府债务后给地方发展和建设，特别是基础设施建设带来了资金难题。推广和包装PPP项目吸引社会资金成为缓解资金紧张、推动基础设施建设的重要办法，有利于弥补公私合营领域中制度的空白。因此，2014年9月财政部出台的《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)明确提出了要“切实有效履行财政管理职能，加强组织和能力建设，尽快形成有利于促进PPP发展的制度体系”。此后仅一年时间在国家部委层面就出台了相关文件15项，内容涵盖了PPP合同管理、金融扶持、以奖代补政策、物有所值评价等诸多方面。至此，PPP模式项目开始了爆发式的增长，仅从国家示范项目来看，PPP项目从2014年的22项、投资额 709 亿元，2015年205 项、投资额6267亿元，发展到2016 年 516项，投资额1.17万亿元，项目数和资金额度均呈现出了几何级的增长，2015年可以被称之为PPP“元年”。[1]

辽宁于2015年7月先后出台了《关于印发政府和社会资本合作项目库管理暂行办法的通知》(辽财债〔2015〕474号)、《关于印发政府和社会资本合作项目专家评审暂行办法的通知》(辽财债〔2015〕475号)，规范了辽宁PPP项目识别、归集、储备、实施等环节，推动了各级政府、财政部门、发展改革部门等规范管理项目库、物有所值、财政可承受能力等。2015年8月出台了《辽宁省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(辽政发〔2015〕37号) ，明确了PPP模式应用领域、存量项目改造成PPP模式的方式等12个方面，并强调严禁各级政府及其部门为社会资本或项目公司提供融资担保，加强对财政补贴等风险管理，严格坚持财政可承受原则。至此，辽宁PPP项目进入快速发展阶段，2016年年初PPP项目数达到了396项、投资额3911亿元，2016年年末增长至487项、投资额达5619亿元，同年财政部示范项目15项，项目落地6项[2]。

随着各地PPP项目推进过程中各种问题的出现，为了控制政府财政风险，2017年4月财政部发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)，严禁地方政府利用PPP变相举债，并提出不得以任何方式承诺回购、承担损失、承诺最低收益、变相举债。以此为标志，国家陆续出台了关于PPP业务风险控制、示范项目规范管理、综合信息平台项目库管理等一系列规定，一定程度上提升了我国PPP项目的规范程度。通过规范和清理PPP项目，截至2018年3月，全国PPP项目退库1160项，投资额1.2万亿元，辽宁退库项目37项，投资额786亿元。

通过政策梳理可以看出，中央政府层面对PPP项目的各环节、各领域进行了较为细致的规范，辽宁及省内大部分市县政府出台的制度以规范类的指导意见居多，多是对上级文件进行转发并组织有关人员培训学习，缺乏结合实际经济发展状况进行分行业的政策细化，或者创设新的规范性文件，导致PPP项目在实际运行过程中一些政策标准执行起来过于宽泛，自由裁量的空间较大。

(二)PPP项目规模情况及问题

PPP项目有政府付费、使用者付费、可行性缺口补贴三种方式，政府付费的依据主要有项目的可行性、使用量、绩效等方面，使用者付费的项目通常要附加一定期限的特许经营类条款，可行性缺口补贴往往表现为政府给予投资补助、优惠贷款、贷款贴息等优惠政策。截至2018年三季度末，依据全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理库信息，辽宁省整体项目250个，总投资额3383.35亿元，其中管理库134个，投资额2144.57亿元，储备清单项目116个，1238.78亿元。根据wind数据库资料显示，截至2018年三季度末辽宁PPP项目按照回报机制分布情况见表1，其中政府付费模式项目数最多，为108项，可行性补助项目金额最大，为1929.84亿元。行业分布情况见图1，其中项在前三位的分别是市政工程类123项，投资金额1479.7亿元，交通运输类31项，投资金额536.54亿元，城镇综合开发类19项，投资金额347.25亿元。

数据来源：wind数据库。

图1  2018年三季度末辽宁PPP项目行业分布情况数据

来源：wind数据库。

从上述数据可以看出，辽宁PPP项目使用者付费模式比例较低，使用者付费项目数占比仅为18%，项目投资额占比仅为16%。政府付费、可行性缺口补贴在PPP项目执行和移交阶段都会增大政府支出，造成财政负担。同时，PPP项目分布不均衡，排在前三位的市政工程、交通运输、城镇综合开发类PPP项目数为173项，占比69.20%，投资金额为2363.49亿元，占比69.86%，行业集中度较高，分布不均衡，受行业发展、相关政策调整变化的影响较大，不利于分散风险。

(三)项目推进情况及问题

进入管理库的PPP项目，需要确定项目运作方式、风险架构、投融资结构、回报方式等，编制形成项目实施方案，然后通过社会资本预审、发布预审公告等采购环节，最终进入项目执行阶段。从辽宁的PPP项目数据来看，截至2018年三季度末，辽宁PPP项目实施阶段情况见表2，其中处于识别阶段的项目为116项，投资额1238.78亿元。同期辽宁落地项目为56项，投资额为938.15亿元，落地率为41.8%，全国PPP项目落地项目为4089项，投资额为6.69万亿元落地率为52.4%。2017年6月至2018年三季度末，辽宁PPP项目落地率的趋势变化如图2，2018年3月落地率最高为55.7%(规范清理PPP项目的时段)，最后开始回落，2017年3月落地率最低位33.9%。

数据来源：wind数据库。

图2  辽宁PPP项目落地率情况

数据来源：wind数据库。

从上述数据可以看出，辽宁PPP项目落地签约率低，目前还没有处于移交阶段的项目，处于执行阶段的项目为56项，占管理库(即落地率)41.8%，占全部项目库22.4%(包含储备库)。主要原因在于，部分项目因不符合环评等规定要求，导致项目实施方案无法通过；部分项目由于没有实质性的经营收入，导致社会资本方响应不积极，无法进入采购流程；政府和社会资本方就出资方式、项目运营方式、移交方式等磋商时间较长、或无法达成一致，影响采购进入等。

二、辽宁省PPP项目财政风险分析

(一)项目识别准备阶段的财政风险

PPP项目的识别和准备阶段主要通过物有所值评估和财政承受能力论证来评估公共项目与PPP项目的适配性，评估政府的财政承受能力、用户的支付能力、项目未来的盈利能力，这一阶段的财政风险主要体现为财政评估风险。在进行物有所值评估和财政承受能力论证时，预估项目总体投入、收益和风险的依据主要是由项目发起方提供的可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等资料，因此项目可行性研究是否全面、真实、有效直接影响财政评估的准确性。可行性研究要充分考虑到各主体的经济、技术、资质、人员、风险承担等诸多因素在内的综合实力是否能够胜任PPP项目落地的要求，同时也应重点考察该项目是否符合当地的政治经济发展水平以及人民生活的对应需求，可以说只有在项目可行性研究中下足了工夫，才能防患于未然，为项目的后续推动打下坚实的基础。从辽宁的实践来看，可行性研究的质量不高，一方面部分项目可行性研究报告关于工程、技术和环境等较为具体的指标和数据不准确、不真实，导致对项目整体发展水平的评估效果差，财政承受能力论证不能真实反映实际情况，加大了财政评估风险；另一方面一些市政道路建设、城市公园建设等纯公共服务类项目、开发区厂房建设等本质为BT模式的项目通过包装可行性研究报告，都被装到PPP模式里，将政府显性支出转化为隐性支出、延期支出，导致财政支出规模评估不准确，加大了财政评估风险。

(二)融资阶段的财政风险

PPP项目的融资工作通过在准备阶段确定投融资结构、融资合同，完成采购程序后，在项目执行阶段由社会资本方或项目公司完成具体的融资工作。融资阶段的财政风险主要表现为财政担保风险。财政担保风险一方面来自项目公司与贷款方之间，项目公司为了获得最低成本的贷款，利用对PPP项目的信息优势，夸大其盈利能力或者刻意隐瞒风险，一旦项目运营出现问题，贷款方会重新评估贷款条件，提高项目融资成本，使得项目收益率降低，甚至可能导致整个项目失败，形成财政担保风险。另一方面风险来自项目公司与履约方之间，主要表现在地方政府通过成立城镇化运作基金、PPP 投资基金、产业发展引导基金等为PPP项目社会资本方提供融资或者直接充当社会资本方，其本质是政府用财政资金做担保，当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人将要求社会资本方或者政府依据担保责任履行偿还义务，很可能引发企业债务向政府转移。从辽宁的实践来看，PPP项目以市政工程、交通运输、城镇综合开发为主，项目初期投资金额较大，收益率较低，初始获得商业银行贷款较为困难，社会方融资成本较高，因此在融资阶段很大程度依赖于政府信誉获得贷款支持，或者直接由政府融资平台公司提供资金支持，项目运营一旦出现问题、或者未达到预期，将带来财政担保风险。

(三)项目执行阶段的财政风险

PPP项目执行阶段，由于项目回报方式的不同，财政承担的责任和风险也不同。其中政府付费、可行性缺口补贴两种回报方式容易产生财政支出超出本地区财力可承受能力，引发财政风险，即超财力支出风险。PPP模式中超财力支出风险主要表现为：政府通过承诺一定时期内(如3至5年)回购项目本金，降低本期财政支出、推迟财政支付期限，引发过度投资造成超财力支出；通过承诺项目固定投资收益率、不足部分由政府付费等刚性兑付约定降低出资方对项目运营的管理效率，项目运营风险全部由政府承担，一旦项目运营失败或者与预期目标差距过大极易形成超财力支出；财政部门仅针对单个PPP项目进行财政承受能力论证，缺乏对年度地区内全部已实施及拟实施的PPP项目总体情况汇总后的财政承受能力评估，无法有效控制PPP项目中财政支出责任的真实情况，无法满足财政承受能力不得超过一般公共预算支出10%的红线要求，等等。辽宁超财力支付风险主要体现在项目运营回报方式中绝大多数为政府付费和补贴，根据前述数据显示，两种回报方式的项目数占比和投资金额占比都超过80%，项目运营风险几乎全部由财政负担；PPP项目行业集中度较高，集中在市政工程、交通运输、政府基础设施建设行业，受经济增长、政策调整影响较大，风险过于集中；PPP项目社会资本方质量不高、出资不足额、以债权充抵投资本金等，形成或有负债，造成超财政支出风险。

(四)项目移交阶段的财政风险

PPP项目移交阶段的财政风险主要体现为违约风险。提供基础设施建设或公共服务类的PPP项目期限通常较长，一方面宏观经济和人口的变化将对市场产生巨大的影响，所以PPP项目提供公共服务能力以及初期订立的价格偏差较大，形成出资方违约的风险，最后通过政府收购方式解决，造成财政资金损失；另一方面，期限较长的PPP项目运营通常会超过当期政府的任期，由于国家或政府规划重点调整导致政策变化或不连续，容易引发政府违约风险，导致项目唯一性承诺、土地获得承诺、配套设施提供等无法履约形成违约赔偿，不但造成财政资金损失，而且影响政府公信力，不利于PPP模式的长期发展。从辽宁PPP项目的实践来看，目前虽然还没有处于移交阶段的项目，但由于PPP项目的行业类型比较集中，期限跨度较长，受宏观经济环境、政策波动等不确定因素影响较大，容易在移交阶段产生由违约风险造成的财政资金损失。

三、辽宁省PPP项目财政风险的影响因素分析

(一)制度政策因素

PPP项目的财政风险大小与相关制度的完善程度、政策的支持力度相关性较大，PPP项目全生命周期涉及的各环节制度越规范、不同行业的PPP项目管理和支持政策越明确，财政风险越小。从辽宁PPP项目的制度政策环境来看，制度建设有待完善、政策支持不明晰，对财政风险的控制不利。主要体现在：一是制度政策制定的主体相对单一。主要以财政、发改部门为主，缺乏行业主管部门的参与，涉及污水处理、电力设施、公路建设等不同行业的PPP项目规定上还存在空白。辽宁类似的PPP项目行业规定大都分散在各主管部门的发展规划、指导意见里，缺乏行业的专项规范指导，PPP项目的政策制定任务集中于财政和发改部门，指导性和针对性有待提高。比如北京市印发了《北京市水务行业政府和社会资本合作项目管理暂行办法》(京水务计〔2016〕94 号、京财经二〔2016〕1634 号)从项目准备、合作协议、项目实施、监督管理等方面对水务行业的PPP项目进行了规范。二是部分制度政策不够明确或未结合辽宁实际。以PPP项目的奖补政策为例，辽宁在《辽宁省普惠金融发展专项资金管理实施细则》(辽财债〔2017〕263号)中对PPP项目以奖代补做了规定，明确了该政策主要涵盖了中央财政PPP示范项目和转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，对中央示范项目标准同国家规定的标准一致，对转型为PPP项目的仅规定按照化解存量地方债务规模的2%给予奖励，没有区分项目规模、项目投向，没有限制奖励资金的使用方向，也没有具体的考核监督方式，而比较其他省份出台的政策，比如山东省的标准为每个项目70万元、50万元、40万元，每个县(市、区)奖补资金总额不超过1000万元，江苏省奖补资金中设置落地奖补资金，并根据社会资本方出资的金额不同(合同金额)制定了1%至5%的不同比例，使得政策更具引导性，有利于有针对性的控制财政风险。

（二）金融市场因素

金融市场的发达程度直接决定了PPP项目中社会资本方融资的难易程度和融资成本的高低，金融市场越发达，除银行、证券公司等传统金融机构外金融公司的种类越多样，社会资本方获得融资的渠道就越多，充当融资抵押物、担保等方式就越多，融资成本相对越低。从辽宁当前的金融市场情况来看，PPP项目的融资渠道相对集中于银行以及政府参股、控股的融资平台公司，由于商业银行对PPP项目审核的标准较为严格，担保方式的限制较多，通过市场化方式获得资金的难度较大。因此，虽然在确定项目投融资结构中明确政府方不负有担保义务，但在实际融资过程中大多要依赖于政府信誉，不利于控制财政风险。

    (三)监督管理因素

PPP模式的财政风险具有隐匿性、复杂性，且涉及财政投资、财政补贴、税收优惠等政策措施，在项目全生命周期内，对政府财政收支及其平衡产生重要影响。因此，对PPP项目全过程监督、管理水平关系着财政风险的大小。从辽宁的实践来看，监督管理模式的不完善不利于控制PPP项目的财政风险。主要体现在：一是缺乏对PPP项目全生命周期的监督管理。对PPP项目财政风险防范的关注点主要集中于项目前期的论证过程，忽略了项目实施、运营、移交等环节。项目实施和运营阶段，没有制定详细的项目实施方案，缺乏对项目概况、风险分配基本框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等具体内容的科学合理安排；项目移交阶段，缺乏明确的移交内容和移交标准以及未能按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行测试等，造成后期运营成本加大和风险转移。二是项目识别阶段审核不严格。项目识别依据项目方提供的规划方案、项目建议书、可行性研究报告，对项目的投资估算金额、经营效益分析等的准确性和真实性控制不严格，对明显无实质运营内容的政府付费项目、BT项目等不符合PPP模式要求的控制不严。三是对社会资本参与方缴纳资本监管不严格。有些项目中的社会资本是以信贷或者财政补贴的方式参与进来的，其本质上实为债权投资，成为“明股实债”，导致投资方不重视项目运营，容易造成重复建设。

四、防范PPP项目财政风险的策略

(一)进一步完善PPP模式制度建设，增强可操作性

一方面，针对公共基础设施、公共服务等不同类型PPP项目的特点，财政、发改部门应联合农业、水利、国土资源等行业主管部门共同制定不同类型PPP项目的指导意见、操作指南或实施细则，对诸如污水处理、垃圾处理等PPP项目的社会资本参与比例和方式、经营期限、经营绩效标准、移交方式等做出分类指导。另一方面，进一步加强对PPP项目全生命周期的规范管理，细化完善PPP项目的开发、实施、运营、移交中可能涉及风险的合同订立、用地标准、融资担保、资金补贴、项目产出和验收等环节，制定和明确标准化合同、绩效管理办法、风险防控指引等，监督社会资本方的出资责任、运营责任，控制PPP项目的财政风险，保障PPP模式顺利进行。

(二)进一步加强PPP项目管理，增强指导性

结合国家和辽宁产业政策的变化和调整，定期公布PPP项目的“黑白名单”，引导和规范社会资本流向政府鼓励发展的行业，限制流向财政风险大、风险集中的行业和地区。对投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的城市基础设施及公共服务类项目，比如清洁能源发电、供水工程等，应列入PPP项目的白名单，鼓励和支持采用PPP模式。对明显不属于公共服务领域的商业地产类开发项目、没有实际运营内容单纯工程建设的市政道路建设、广场、绿化带建设等项目、采用BT方式实施的项目等，应列入PPP项目的黑名单，不得采用PPP模式。通过定期监测省内各地方政府PPP项目的规模，分析地方政府支出责任占比，对财政支出责任达到当年一般预算支出一定比例的地区(应低于10%)，给予警示和一定限制措施，对达到10%的地区，应列入PPP项目的地区黑名单，禁止该地区一定时期内采用PPP模式。

(三)进一步加强财政承受能力的动态管理

完善PPP项目全生命周期的财政承受能力管理，在PPP项目的识别和准备阶段，要运用定量分析和定性分析相结合的方式评估财政承受能力，做到合理预测、严格把关、严控风险；要规范和完善政府付费和政府补贴的财政承诺，应注重在项目合作期内政府付费的连续性和平稳性，既要防止财政支出责任过度后移加剧未来财政支出压力，又要避免财政支出责任集中迁移、加快社会资本收回速度。可以通过对不同部门PPP项目的财政支出规定不同的支出限制来做出具体约束，比如规定不得超过该部门年度预算的6%或7%。在PPP项目的执行阶段，对于单个项目，财政部门要通过与社会资本建立政府支付台账，掌握和监督项目的运营情况，动态调整和反映财政承受能力的变化，并以此为基础更新全部PPP项目的财政实际支付进度，建立和完善财政承受能力测算表或者财政支出责任台帐，强化对政府的资产、负债计量，全面掌握政府的支付义务，预警财政风险。

(四)健全和完善公私双方遵守契约精神的制度约束

将出具PPP项目可行性研究报告、实施方案和物有所值评价的评估机构、参与财政可承受能力论证的专家库以及社会资本方都纳入信用评估系统，对未纳入PPP项目库的要分析出现问题的原因，对因中介评估机构出具的报告与财政可承受能力论证不符、差距较大的要公示原因，对入库项目、项目绩效等进行评估，公示项目未落地原因等。通过设立服务中介“黑白名单”，将提供虚假实施方案、可研报告的纳入黑名单，禁止其从事PPP项目评估；将提供三次以上错误报告的纳入警示名单，一定期限内限制其提供PPP项目评估；对资质较好的，纳入白名单，鼓励和支持其从事PPP项目评估工作。对专家库、社会资本方、银行等金融机构及各市县政府建立类似的制度约束，对于由于严重信用风险造成PPP项目发生重大损失的，给予“记过”直至问题得到利益相关者满意答复重回“白名单”，提高合作方选取谈判效率，也可侧面鞭策公私方约束自身行为。

参考文献：

〔1〕周立柱.我国PPP模式下的财政风险分析及防范对策研究[J].国际商务财会，2017(7)：20-25.

〔2〕PPP政策文件大盘点[J].中国勘察设计，2016(9)：31-35.

〔3〕王予函.我国PPP项目绩效审计机制研究[D].重庆大学，2016.

〔4〕时现.公私合伙(PPP)模式下国家建设项目审计问题研究[J].审计与经济研究,2016(3):3-9.

〔5〕蒲坚,孙辉,车耳.PPP的中国逻辑[M].中信出版社,2016.43-48.

〔6〕贾康,孙洁.公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009(10):23-28.