王曙光 章力丹 王鑫/哈尔滨商业大学

内容提要：通过阐述分析哈尔滨市社会养老服务发展运行情况，针对财政资金投入少且方式不尽合理、税费优惠社会养老服务政策滞后、金融支持社会养老服务力度较小和农村社会养老服务发展较为缓慢等问题，提出了综合运用社会养老服务发展模式、加大社会养老服务财税支持力度、完善社会养老服务金融支持政策和提升社会养老服务PPP运用质效等促进社会养老服务发展的政策建议。

关键词：社会养老  养老服务  医养结合  税费优惠

养老服务是为老年人提供必要的生活照顾和康复护理服务，满足物质和精神生活的基本需求^[1]，包括家庭养老和社会养老。社会养老服务是由政府部门、公共组织和经营机构面向老年人提供的服务，广义上包括老年人的衣食住行、生活照料、医疗服务和文化健身娱乐等领域，让老人“平安养老、健康养老、幸福养老”。在理论上，有关社会养老服务的社区照顾、社会嵌入论、福利多元主义和福利供给非营利组织等理论越益丰富；在实践上，大力发展社会养老服务已成为国家应对人口老龄化问题的重要战略，2012年十八大提出“积极应对人口老龄化，大力发展养老服务事业和产业”；2013年9月国务院在《关于加快发展养老服务业的若干意见》中，明确了加快养老服务发展的扶持政策；2016年5月习总书记指出，“我国老年群体数量庞大，老年人用品和服务需求巨大，老龄服务事业和产业发展空间十分广阔”，同年12月中央财经领导小组会议再次明确了提高养老服务质量的政策要求；2017年十九大提出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”等政策要求。近年来，哈尔滨市社会养老服务工作取得了显著的成效，但受其进入老龄化社会较早、高龄化程度较高等因素的影响，社会养老服务发展仍面临一定的困难及问题需要解决。

一、哈尔滨市社会养老服务发展的总体状况

（一）步入人口老龄化快速发展期

1982年维也纳老龄问题世界大会上，确定60岁以上老年人口占比超过10%的老龄化标准。与外国人口老龄化相比，我国老年人口规模大，人口老龄化呈现发展速度快、城乡差异大和未富先老等特点，家庭养老功能弱化，家政服务、机构养老和社区养老需求和社会养老服务机构日益增长。社会养老服务机构是为老年人提供养护、康复等综合性服务的机构，分为公办型、公办民营型、民办公助型和民营型四种，如老年社会福利院、老年公寓、养老院、老人院、护老院、护养院、护理院、敬老院、托老所和老年服务中心等。

哈尔滨市自1995年起进入老龄化社会（先于全国两年），人口老龄化程度高且增速高于全国和全省的平均水平。2015-2016年全国60岁以上老年人口分别超过了2.2亿人和2.3亿人，占比16.1%和16.7%，同比均提高了0.6个百分点。哈尔滨市2015年60岁以上老年人口为185万人，占比为19.2%（高于全国3.1个百分点），2017年达到197万人（占比20.7%），预计2020年将高达220万人（占比22.9％）。可见，哈尔滨市已进入人口老龄化的快速发展期，呈现出老龄化、高龄化、空巢化、少子化和失能化等特点。

（二）制定社会养老服务发展政策

养老服务的政策法令是社会养老服务发展的重要保障，目前我国有关养老服务的政策和法律制度文件多达 100 多个。在国家层面，主要包括十八大和十九大提出的养老服务政策要求；基本法律是1996 年 8月制定、2013 年 7 月修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》（简称《老年法》）。《老年法》明确规定积极应对人口老龄化是国家的长期战略任务，每年农历九月九日确定为老年节，老人子女要“常回家看看”等内容。该法的实施是对老年人合法权益维护及其享受高质量晚年生活强有力的法律保障。^[2]

在地方层面，哈尔滨市也适宜制定了一系列社会养老服务发展的支持政策，如哈尔滨市“开展居家养老服务工作的实施意见”（2008）、“推进政府向社会力量购买服务的实施意见”（2015）、“社区居家养老服务标准（暂行）”（2016）、“居家和社区养老服务改革试点工作实施方案”（2017）、“居家和社区养老服务规范”（2018）和“推进医疗卫生与养老服务相结合实施意见”（2018）等。近年来，哈尔滨市积极开展了不同主题的“敬老月”活动，如2016和2017年分别以“敬老爱老”和“关爱老人构建和谐”为主题，这些政策和活动有效地促进了哈尔滨市社会养老服务的快速发展。

（三）财政支持社会养老服务发展

2014年9月财政部等四部门制发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，明确规定了政府购买居家养老服务、社区养老服务和养老服务人员培养等内容，有利于创新政府职能及减轻财政压力。哈尔滨市制定了财政支持社会养老服务发展的政策，如2017年12月实施财政支持居家和社区养老服务改革试点地区社会组织为老服务项目活动，批准哈尔滨市财政为养老服务中心的“医养结合”居家养老服务等14个项目进行资助。

1．扩大政府购买居家养老范围。全市2008年政府购买居家养老服务范围为城区（不含呼兰、阿城）65周岁以上、家庭人均月收入490元以下的“三无”（低保、低收入困难和低收入家庭待遇）的独居老人；2011年扩为城市郊区和农村低保家庭中的失能、半失能及重度残疾的独居老年人；2018年基本社区、生活和专项三类服务覆盖困难老年人。

2．强化养老服务财政支持力度。全市“十二五”财政投入2亿元用于区县（市）养老服务设施建设，2.5亿元用于居家养老服务站和社区日间照料中心建设，新建农村居民养老站224个；对民办非营利性社会养老机构补贴增至1万元／床（原补助0.4万元）；对政府购买居家养老服务补贴标准，从2008年的100元／人/月增至2018年的200元等。

（四）创新社会养老服务发展模式

哈尔滨市近年来高度重视创新开展社会养老服务工作，积极探索医养结合服务、候鸟养老服务、文化养老和“互联网+养老”服务等社会养老服务发展的新模式，并取得了良好的效果，得到了社会的广泛赞誉。

1．医养结合服务发展模式。2014年哈尔滨市开启“医养结合”养老新模式，支持养老机构内设康复医院和门诊；2016年出台“医养结合”新政，200张床位以上养老院可内设医院并给予医保优惠；2018年提出推进医疗养老联合体、养老机构内设医疗康复机构和专业医疗养老机构建设等要求，2020年基本建立医养结合体制机制和政策法规体系。

2．候鸟养老服务发展模式。2015年哈尔滨市成立“天鹅颐养联盟”，为养老机构直接提供点对点对接，老年人可跨地区来哈养老。2018年由市卫生计生委、市旅游委、市民政局、市老龄办负责推进候鸟式旅游居住养老与医疗保健、中医养生相结合，利用精品旅游线路的集中居住点与符合标准的医院建立密切合作机制等。

3．文化养老服务发展模式。2014年6月全市最大的养老服务机构—润福老年公寓投入使用，哈尔滨市老年文化活动基地成立。该公寓设有2000张床位和文化养老、休闲娱乐、养护中心、康复等中心，老人可乐享文化养老服务。2016年以来，全市开展了以“桑榆畅晚”、“鹤童读书计划”、“乐龄老年”、“银发文化经济”等为主题的文化养老活动。

4．“互联网+养老”服务发展模式。哈尔滨市2015年开始实施“互联网＋养老”行动计划，通过“养老服务云平台”为养老服务等搭建平台。^[3]全国“华龄健康365工程”在道里区5个社区试点“互联网+养老”模式，为老人提供最优质的健康医疗资源。2018年开始通过互联网与人社大数据结合方式，旨在管好市民的“养老钱”“救命钱”。

二、哈尔滨市社会养老服务发展约束与突出困难

哈尔滨市社会养老服务发展较快并取得了可喜的成就，但也有一定的困难及问题，如有关社会养老服务发展的土地、财政、税收、金融、人才与就业等政策瓶颈问题没有得到根本解决，政策优惠力度小、贯彻实施不到位，主要表现在以下四个方面：

（一）财政资金投入少且方式不尽合理

哈尔滨市对养老服务财政资金投入规模较小，相对而言对民办、小型养老机构及一般老年人养老服务财政投入更少；居家养老补贴范围较窄，如非营利性养老机构限定为30张以上床位，补贴限于“三无”和“三低”家庭老人住养补贴等老年弱势群体；政府购买居家养老服务和新增床位的补贴标准有待提高；限于部分县（市、区）级财政能力薄弱，社会养老服务财政政策较难落到实处；财政资金投入方式不合理，如对养老服务机构的财政补贴多为一次性补贴而缺乏连续性，财政资金投入对引导社会资本作用有限。

（二）社会养老服务税费优惠政策滞后

在税费政策上，哈尔滨市社会养老服务税收优惠政策不具体；原营业税养老服务免税政策在“营改增”后未进行相应的调整；房产税和城镇土地使用税免征条件仅限于非营利性养老机构的自用房地产；企业所得税和车辆使用税等税，对养老机构税收优惠政策(捐赠扣除等)不到位。在行政收费上，适当减免养老服务收费等优惠政策应进一步加大力度；民办养老服务活动在用地、水电和取暖等方面负担较重，发展社会资本养老服务成本高、定价机制等问题依然没有得到有效解决，导致社会资金养老服务效应较差。

（三）社会养老服务发展面临金融约束

近年来，国家和哈尔滨市制定了社会养老服务发展的金融支持政策，但金融先导性和创新性效应不足，具体操作性不强；养老服务产业基本属于福利性、公益性而缺乏盈利能力，难以提供符合条件的信贷抵押担保，获取贷款困难；贷款准入门槛较高，如对社会养老服务项目设置较高的资本金比例等较为严苛的贷前审查条件^[4]；银行信贷产品涉及养老产业较少，缺乏量身定做的金融产品和服务；金融与财政支持缺乏协调配合、资金使用衔接性较差，如财政资金支持养老服务有限，养老产业在金融领域受到冷遇。

（四）农村社会养老服务发展较为缓慢

哈尔滨市城乡经济发展差异巨大，县域农村人口老龄化程度远高于市区，但农村经济基础、养老服务设施和体系却严重落后于市区。农村社会养老服务还处在起步、低层次发展阶段，基本养老保障滞后、标准偏低；养老服务机构、设施与人员的数量、规模、资金和质量较低，仅能满足部分农村孤寡老人入住需求，区域性互助养老发展缓慢，养老服务供需矛盾日益突出；部分农村地区在落实国家及市县政府发展养老服务优惠政策虚多、实少，甚至中饱私囊养老服务的财政补贴资金。

此外，社会养老服务还存在着政府职责不清、有效需求不足、资源供求失衡、专业人才匮乏、设施建设滞后、服务水平不高和行业监管弱^[5]，以及政府购买居家养老服务有待完善等问题，需要引起各级政府、主管部门及全社会的关注，齐抓共管促进社会养老服务的可持续发展。

三、推进哈尔滨市社会养老服务发展的政策建议

社会养老服务发展涉及国土、民政、社保和财税等部门，如2018年5月哈尔滨市出台的“推进医疗卫生与养老服务相结合实施意见”明确规定市发改委、财政局、民政局、人社局、工信委、卫生计生委、公安局、国土资源局、城乡规划局、旅游委和老龄办等部门提高认识、明确职责，积极推进医养结合工作发展。从养老服务供求视角看，应当不断提升老年人群有效需求与供给能力，建立居家、社区、机构养老相结合的联动配合机制，综合运用社会养老服务发展模式，加大财税和金融等优惠政策的扶持力度。^[6]

（一）综合运用社会养老服务发展模式

从社会养老服务发展模式上看，法国、日本和澳大利亚等以居家养老服务、家庭或亲属照顾为主，美国、英国和瑞典等养老问题主要由政府、社会及地方政府组织承担。我国上海市率先实行社区居家养老服务，浙粤、北京、天津和南京等相继实施居家养老服务并获成功，服务形式从单一到项目化、集约化。

1．确立居家养老服务主体模式。居家养老服务主要包括生活照料、医疗保健、家政事务、紧急救助、精神慰藉和其他方面的服务，因其成本较低及老年人更有家庭的归属感和安全感之故，哈尔滨市90%以上的老年人希望居家养老或家庭照料，但需要政府、社区和专业组织充分发挥作用。如发挥政府政策引导效应，保证社区居家养老服务发展的制度化及标准化；明确子女赡养的法律责任，实行“赡养父母休假、津贴”等办法^[7]；推进居家养老互助点服务，利用社区组织协调优势促进居家养老与社区养老融合发展。

2．推进医养结合养老服务模式。2013年8月国家明确“积极推进医疗卫生与养老服务相结合”的政策要求。哈尔滨市应以人为本建立医养结合一体化供给制度，降低养老服务安全风险；构建医养结合的社会养老服务体系，支持养老机构设置医疗机构或门诊，或医疗机构派员提供服务，或医院开办养老场所等；推进医养结合筹资模式的试点工作，建立城镇基本医疗保险统筹基金划拨支付机制和个人缴费机制；创新医养结合服务业态，将养老服务纳入医保范围，鼓励社会资本投入，创新医养体制机制。^[8]

3．实施老年长期照护养老模式。可借鉴日本、美国及青岛市等省市的经验，积极构建老年长期照护制度。诸如厘清政府长期照护养老责任，包括长期照护养老资金投入和照护机构评估等；健全多层次长期照护保障和服务提供体系，保障老年人长期护理养老服务需求；由财政补供方转向补需方，完善老年照护服务补助制度，为经济和生活自理困难的常住老年人口建立长期照护社会救助制度；促进老年长期照护和医疗资源的分治与整合，引导老人选择适宜的照护方式及机构，积极培育长期照护市场的健康发展。

4．建立互联网智慧型养老模式。智慧养老随着养老服务科技发展而兴起，利用先进的互联网等新技术，构建养老服务物联网系统与信息平台公共服务；运用“系统+服务+老人+终端”打造智能养老服务网络，创建智能化养老实验基地，实施综合性养老服务；有效整合实体养老机构资源，降低社会养老成本。^[9]2018年哈尔滨市从基层老年协会入手，通过整合资源、线上线下服务，以及运用楼道、邻里、医疗、扶贫和科技等互助方式，为全市老年人提供现代化的信息和互助服务，提升智慧养老互助服务水平。

5．积极创新农村养老服务模式。农村养老服务是养老的关键、重心和突破口，冀吉蒙等省区实施农村互助养老服务，浙江利用村庄闲置场所建立农村居家养老服务中心，陕西榆阳区政府支持型居家模式和榆林市邻里相助模式等，可为哈尔滨市所借鉴。如有效整合农村闲置资源和各项涉农资金，改善五保供养机构、养老服务大院和农村幸福院等养老服务环境；创新农村养老服务供给方式，结合乡土特点开展自发机制养老；利用农村闲置学校和村部等场所，通过改造修缮、添置设备和拓展内容等开展互助养老服务等。

（二）加大社会养老服务财税支持力度

承担社会养老服务建设是政府财政的责任，但应合理、科学把握养老服务财政政策的职责界定和支持力度^[10]，以持续增加财政养老资金投入、强化社会养老财政补贴支持和扩大养老服务税费优惠范围。

1．持续增加财政养老资金投入。财政预算支出、彩票公益金及土地出让收入是社会养老服务的主要资金来源，其基础设施建设、运行条件改善和服务人员专业服务能力培训等需要财政资金投入。哈尔滨市应建立社会养老服务专项财政基金，有效管理提供信用担保或有限担保的或有负债问题^[11]；根据财力适时增加福利性养老机构基础设施建设的财政资金投入，保证财政投入的稳定性和投向的精准性；切实保证50%以上的彩票公益金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。^[12]

2．强化社会养老财政补贴支持。拓宽社会养老服务资金来源，保障银行等金融机构融资时提供养老贷款担保和利息补贴；提高社区养老服务中心（站）建设与运营、居家养老互助点，以及对高龄及失能老人养老等的财政补贴标准，并逐步扩大养老补贴范围；明确社会养老服务补贴对象，保证社会养老服务机构、服务对象及其服务人员都能享受财政补贴；减少社会养老一次性财政补贴，增加连续性补贴；按照市场竞争机制，将养老财政补贴“床补”改为“人补”方式，改单一的财政货币补助为实物补贴等。

3．扩大养老服务税费优惠范围。发挥社会养老服务税收杠杆引导聚合作用，划分营利与非营利性养老机构实施分类税收优惠政策，完善民办养老服务机构税收优惠资格认定本法等；给予养老和非养老服务机构取得的养老服务收入免征和减半征收增值税，小微养老服务企业免征房产税、城镇土地使用税并减免企业所得税优惠；完善支持民间资本投资养老服务的税收优惠政策；区别公办和民办养老服务机构提供的养老服务减免行政事业性收费，给予批准从事非营利性养老服务的土地租金减免优惠等。

（三）完善社会养老服务金融支持政策

1．完善激励养老服务金融政策。如设立哈尔滨市养老服务风险财政补偿基金和产业发展引导基金，增强金融机构养老服务呆账损失补偿力度，保障养老产业发展政府支持与市场化融资的结合；给予社会养老服务建设贷款的财政贴息，以及贷款利息收入税收减免优惠；政策性银行支持基础养老设施建设，商业性银行开展养老金融业务，并适当降低养老服务贷款利率；推动养老服务企业上市融资和债券市场融资，鼓励多元资金支持养老服务业发；拓展养老债券和股权融资方式，增强促进社会养老服务发展的财力保障。

2．创新社会养老服务金融业务。推动哈尔滨市金融机构介入社会养老服务领域，研发养老金融产品与服务，培育服务养老金融中介体系；着力推进养老型基金产品，增强老年人自身养老能力；推广住房反向抵押贷款，有效缓解养老金短缺问题；增设高龄及失能老人金融服务专用“绿色通道”，加强老年人法制、权益和保险等意识宣传；创新养老服务贷款方式，拓宽贷款抵押担保范围；完善多层次社会养老保险体系，加快保险产品和服务方式创新；强化养老服务产业项目绩效管理，有效控制养老服务风险。^[13]

（四）提升社会养老服务PPP运用质效

1．推进运用养老服务PPP模式。2015 年民政部和发展改革委等 10 部委，明确规定养老服务业积极推广 PPP 模式，缓解政府在养老服务发展的财政压力。^[14]至2017年9月底全国已成交154个养老PPP项目（含公建民营），占全国PPP项目成交总额的2.52%。推进哈尔滨市养老服务领域PPP模式运用，制定养老基本公共服务PPP指引，规范养老服务的合作方式、实施流程、风险分担和权责关系等；根据地方实际选择适宜PPP模式，如对政府养老机构采用外包方式，对新建或改建有规模、规范的采用特许经营方式。

2．提升PPP模式养老服务质效。积极推动社会养老服务的标准化建设，如制定适宜哈尔滨市社会养老服务机构服务质量规范或标准，继续推进养老服务机构评级工作，完善评级准则和等级标准；实施社会养老服务PPP模式发展的财税激励政策，实施绩效考核机制；强化社会养老服务从业人员队伍建设，通过院校培养专业人员，建立持证上岗及职业技能等级鉴定制度，强化养老服务志愿者管理等；推进养老机构、社区养老、医养健融合发展等养老服务等PPP项目发展，激发社会资本投资活力。

此外，还应健全哈尔滨市政府购买养老服务制度，提高社会养老整体服务水平；构建经济供养、生活照料、精神慰藉和医疗护理等在内的多层次社会养老服务体系，加强养老服务综合信息服务网络平台建设；强化社会养老服务规划布局和用地保障，给予社会养老服务用地优惠政策；积极培育老龄、养老产业，推动养老服务业均衡发展。^[15]

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