周永华  武永超/新疆大学

    内容提要：建立统一的城乡居民基本养老保险制度是完善中国特色社会保障体系的重要举措，对消除城乡二元结构，缩短城乡差距，实现城乡融合，推动城镇化进程具有重要意义。本文借助政策仿真方法，以新疆现行的城乡居民基本养老保险制度为对象，引入精算模型，模拟测算评估该制度在新疆场域内未来的保障能力。模拟结果表明：按照现行机制运行的新疆城乡居民基本养老保险的在未来很长的一段时期其替代率多集中于19%-20%，实际保障水平处于一种低水平状态，很难满足多数参保者几十年后的养老保障需要，制度有进一步完善的必要性。本文认为，可以通过完善以个人+集体+政府为参与主体的“3+2”模式以及基金标准调整机制和基金投资运营监督机制相结合的“双机制”来提升基金筹集水平，实现基金保值增值，从而提升制度未来的保障水平。

    关键词:城乡居民养老保险  保障水平  政策仿真  替代率

    作为我国社会保障体系的重要部分，城乡居民基本养老保险制度在削减城乡二元结构“碎片化”效应，缩短城乡差距、促进城乡融合、实现基本公共服务均等化，维护社会公平和稳定等方面发挥着不可替代的历史作用。^[1][2][3][4]据人力资源和社会保障部2018年公布的数据显示，截至2017年底，全国参加城乡居民基本养老保险制度的总人数已经达到51255万人，并且直接促使全国各类养老保险的总参保人数突破9亿，参保率达到85%以上。也因此，中国一跃成为世界上养老保险制度覆盖人数最多的国家。而这其中，新疆无疑交出了一份满怀诚意的答卷，据新疆维吾尔自治区人力资源和社会保障厅官方数据显示，截至2018年第一季度末，新疆全区城乡居民基本养老保险参保人数达到590.68万人，制度参保率超95%，为维护新疆社会稳定和实现长治久安奠定了良好的基础。然而，新疆城乡居民养老保险制度并非完美无瑕，在制度实际运行过程中暴露出的保障水平低、社保关系转续不畅、缴费激励机制受限、基金增长机制不合理等问题亦使其保障效果大打折扣。基于上述背景，本文在梳理相关文献的基础上，以新疆城乡居民基本养老保险制度为例，系统分析该制度在新疆场域内的运行现状，并采取政策仿真法,通过合理假设，建立精算模型，模拟城乡居民养老保险制度在未来情景中的运行状态，评估其在未来时期的保障水平，借“明”鉴“今”，为目前新疆城乡居民基本养老保险制度改进实践提供参考依据。同时，研究成果也将对未来我国建立统一的国民基本养老保险制度改革具有一定借鉴价值。

    一、既有研究回顾

    (一)城乡居民养老保险保障水平评估指标研究

    由于城乡居民养老保险制度实施时间较短，既有研究对其保障水平评估研究较少，多是沿袭传统养老保险的评估指标。在指标选取上主要基于两大视角：一类是微观意义的保障水平测定，分析微观主体的养老需求，使用养老金的替代率来度量保障水平。^[5]这类城乡居民基本养老保险水平为城乡居民基本养老保险待遇水平与城乡居民人均可支配收入的比例；一类是宏观意义的保障水平测度，主张从全社会福利角度出发考量制度的保障力度。^[6]包含两种衡量指标，其一从经济增长角度出发，保障水平为养老支出总额与国内生产总值(GDP)的比例，其二是从政府财政支出角度出发，保障水平为养老支出总额与政府财政支出总额的比例。^[7][8]而目前采用较为普遍的是微观层面的指标测定，即养老金替代率。

    (二)城乡居民养老保险的政策仿真应用研究

    利用精算模型对城乡居民养老保险制度进行政策仿真的关联性研究最早可溯及到早期对养老保险的中长期经济效应的探究。这一研究渊源起始于二十世纪五六十年代Samuelson(1958)和Diamond(1965)等人开创的基于两期世代交叠(OLG)模型解读的先河。^[9][10]后继者Auerbach和Kotlikoff(1990)建立的多期仿真A－K模型成为养老金研究标准分析框架之一，被广泛应用于养老保障等系列主题的研究，相应研究也风行开来。^[11]后来者多在前述分析框架之上结合研究需要进行相应拓展。例如，Yamagate等(2003)运用随机死亡预测模型和无限期模型构建养老金长期平衡精算模型来研究美国养老制度的发展趋势^[12]；EHrentraut(2005)运用代际核算法评估了德国养老金的持续保障能力^[13]；Robalino等(2009)借助MCVL方法仿真了西班牙未来40年期的运作状况，分析了其在未来的保障水平^[14]；Restrepo等(2011)采取了分散逻辑模型测度了个人养老金的替代水平。^[15]

    国内相关研究则可溯及到郑伟等(2003)本土研究力量引入A-K模型模拟分析中国情景下的养老筹资机制过渡引发的经济效应。^[16]早期研究多聚焦于城镇职工养老保险的替代率仿真，着重探讨养老金的缺口问题。^[17]此后随着新农合的实施，研究开始转向并出现了井喷式增长，利用精算模型进行仿真测度的研究趋向自此也初见端倪。^[18][19][20]这一趋势持续到2014年城乡居保实施之后研究才趋于平稳，目前涉及城乡居保的保障水平仿真大致可分为两条论证主线：一条是评估城乡居保的基础养老金的保障水平，这一研究以王立剑(2015)、海龙(2016)等人为代表^[21][22]；一条是评估城乡居保的个人账户养老金的未来保障能力的持续性，这一研究以李文军(2017)等人为代表。^[23]后续马桑等(2016)等人虽开创性将两者进行结合研究，但其研究只止于阐述，而没有进行系统性论释。^[24]

    通过既有研究的整合结果来看，本文认为，现行的研究主要侧重于构建基础养老金或者个人账户养老金的收支平衡模型来评估养老保险的保障水平，且多运用静态参数进行测算，忽视了经济变动等动态因素对其保障能力的影响，缺乏借助系统仿真将上述两者置于同一研究语境下综合定量测算的视阈。这亦为本研究提供了进一步深入探讨的可能性。

    二、新疆城乡居民基本养老保险制度现状

    (一)制度特性

    2015年1月1日正式实施的新疆城乡基本养老保险制度，其在制度设计理念上将社保制度的四类目标贯穿始终，设计思路上基本遵循了顶层设计的对于该制度的定位和设计逻辑，在借鉴“城居保”、“新农保”和“城职保”三者的制度体系的基础上，结合区情进行相应细化，以便具有适用性和可操作性。在实践模式上，具有以下几点特性：

    第一，制度可及性较高，“全覆盖”目标导向明显。除制度中提到的三类(学生、企业职工、机关事业员工)人员外，年满16周岁的城乡居民均可纳入该体系中，制度覆盖的范围较为广泛，最大程度上弥补了现行制度无法企及的群体。^[25]

    第二，建立终身个人账户，基金采取“个人缴费+集体补助+政府补贴”的三方供给模式。^[26]制度实行部分积累制的筹资模式，有利于促使社会效用和经济利润最优化。^[27]其中个人缴费实行设档自愿缴费，多缴多得。集体补助鼓励城乡社会力量参与，补助列入个人缴费层级核算，缴费标准不得超过最高档个人标准。政府补贴遵循逐档对应进行增补。三方缴费全部计入个人账户进行管理。各层次筹集标准具体见表1。

表1  新疆城乡居民基本养老保险基金筹集档次

单位：人/年

数据来源：由《自治区建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施办法》标准计算。

 

    第三，待遇发放采取“基础养老金+个人账户养老金”的双供给模式。^[28]其中出于消除终身贫困和应对流动性的约束的基础养老金主要由各级政府财政进行全额支持，根据缴费长短进行适度增补，建立最低标准调节机制，^[29]具体标准设置如表2。个人账户养老金采取与城镇职工基本养老保险个人账户相一致的计发办法，分期支付。

表2  新疆城乡居民基本养老保险基础养老金领取标准(单位：元)

数据来源：由《自治区建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施办法》标准计算。

 

    第四，农村优先原则贯穿始终，“保基本”目标趋向突显。政策设计上有意以农村居民作为参照，除了在补贴待遇标准上设置最低限度以期符合农村居民缴费能力外，制度还积极与农村五保供养等制度向衔接，给予农村“四老”人员等农业弱势群体的待遇水准，政策“兜底”职能明显。

    (二)运行现状

    1.基金缴费现状

    第一，参保人数逐年上升，阶段性增长明显。如图1所示，2016年新疆城乡居民基本养老保险参保人数为539.58万人，较2013年增长9.23万人，增长率为1.74%，其中，2013年至2015年增速较缓，仅为0.092%，而2015至2016年间增速明显，年增速就达到1.65%，如果说前一阶段是正常的自然增长现象，那么这一阶段的“异常”则更多地源于人为地干预，而这干预的措施就是新疆在2016年全面实施全民参保登记计划，这一计划的实施使其参保扩面在短期内得到极大延展，有效推动了该制度由制度全覆盖到基本实现法定人员全覆盖的进程。

    第二，制度参保率较高，缴费人员呈现两极化，农村居民成为主要供给者。2016年城乡居民参保率为95.3%，相较于2014年并轨初期的93.4%提升了1.9%，覆盖年增长比例较高，且这一趋势从短期来看还有进一步加强的可能。与此同时，由于制度沿袭带来的结构特性，使得农村居民成为该制度基金收入的主要供给者，在2016年制度参保人数的构成中，农村居民贡献了93.7%,而城市居民仅贡献了6.3%，缴费人员在“量”上表现出明显的两极分化。

    第三，低档次缴费偏好明显，制度激励性有限。虽然2016年基金收入较2013年增长了9.2%，增长幅度高达52.87%，且有59.6亿元的累计结余，但是其单位人均缴费仅为492.98元(26.6亿元/539.58万人)，对应基金缴费标准来看，只相当于4至5档的缴费档次，表明现行的缴费处在一个低水平的境地。与此同时，这种低档次的集中趋向也间接折射出档次缴费的递减效应，究其原因，一方面与参保人员的收入和观念相关，另一方面与制度的激励性不足有关，即“参保人选择高一个档次缴费并不能获增相应比例的养老金收益。”^[30]

图1  新疆城乡居民基本养老保险缴费情况(2013-2016)

    数据来源：《新疆维吾尔自治区人力资源和社会保障事业发展统计公报(2013-2016)》、《新疆维吾尔自治区社会保险情况(2015-2016)》。注：2013年数据为“新农保”和“城居保”两项相加获得，2014年数据依据2015年数据倒推计算获得。

 

    2.待遇领取现状

    第一，待遇领取人数逐年上升，与新疆老龄化趋势呈现较强的正相关性。一方面，2016年新疆城乡居民基本养老保险基金领取人数为109.61万人，约相当于当年度基金参保人数的五分之一，相较于2013年领取人员增长9.63万人，增长率9.63%，此外，纵观2013-2016年间发的领取变动情况，不难发现这一时期呈现出良好的“线性增长”，呈现出一种稳健的增长态势。另一方面，研究借助PPMCC对基金待遇领取人员增长率与新疆老龄化率进行了相关性分析，结果发现两者具有显著的正相关性(P=0.89)，表明其老龄化趋势是影响领取人数的重要影响因素，由于前者自然增长呈现的稳定性导致后者亦具有此种特征，这也能很好地解释了上述中的出现“线性增长”现象。

    第二，待遇领取人群结构以“老人”为主。社保制度中的“老人”是指新疆城乡居民基本养老保险制度2014年实施时年龄已满60周岁且符合领取条件的参保人群，与“中人”(制度实施时不满60周岁符合条件人群)和“新人”(刚参加工作开始缴费人群)相对应。以2016年制度实施时的领取待遇人数为例，其中“老人”人群(62周岁及以上)为79.36万人，占比72.4%，“中人”人群(60-62周岁)为30.25万人，占比27.6%，由此可见，“老人”群体成为该阶段主要受益人群。

    第三，待遇领取额度主要以基础养老金为主，基金支出或存在“挪作他用”现象。2016年新疆城乡居民基本养老保险基金支出为16.9亿元，相较于2013年增长89.89%，且这种跳度较大的增长模式在制度实施前后年份表现地尤为明显，应当说，制度改革引发的核算调整是其主导因素。通过进一步分析，研究发现，由于受“老人”群体要素的影响(其个人账户累计为0)，使得现行的基金支出主要以基础养老金为主，造成基金领取额度普遍较低。此外，对比2015年与2016年的基金支出额，不难发现两个年度的支出额一致，增长率为0，但是相对应的领取人数却在有序增加，深究原因，除了会计核算上的误差外，之所以出现这种“雷同”现象更多的因素是在支出管理过程中存在“被用于基本养老金发放之外的其他用途”的问题。^[31]

图2 新疆城乡居民基本养老保险待遇领取情况(2013-2016)

    数据来源：《新疆维吾尔自治区人力资源和社会保障事业发展统计公报(2013-2016)》、《新疆维吾尔自治区社会保险情况(2015-2016)》。注：2013年数据为“新农保”和“城居保”两项相加获得，2014年数据依据2015年数据倒推计算获得。

 

    三、新疆城乡居民养老保险制度保障水平的政策仿真

    由于缴费人群结构的多样性和基金部分积累模式，使得在现实背景下无法以常规化的方式去准确评估城乡居民养老保险的保障水平，所以多数研究在实际操作中都将其置于相关条件假设下，以期通过较为明确的指标变动来对其进行合理分析，基于此，本文采取政策仿真方法对新疆城乡居民养老保险的保障水平进行探讨，分别就基础养老金账户和个人养老金账户建立精算模型，再在对涉及的参数进行合理假设的基础上，预测评估未来关键节点的养老金替代率。其具体步骤如下：

    (一)基本假设

    1.参保年龄假设：假定2014年新疆城乡居民基本养老保险统一参保时的投保人最大年龄为45周岁，并且参保人自参保之日起按期(年)连续缴费，直至达到60周岁(缴费满最低年限15年，对应2029年)满足领取条件，之后按月领取养老金。为了便于比较，研究还选取了几个具有代表性的参保年龄：40周岁(缴费满20年，对应2034年)、30周岁(缴费满30年，对应2044年)、20周岁(缴费满40年，对应2054年)。

    2.基础养老金年增长率假设：根据2015年《关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》中的调标幅度^[32]：全国的基础养老金标准由2009年的55元提升至2014年的70元，5年期间调整幅度为27.27%，年均增长率为5.46%。新疆也依此标准由原有的100元提升至115元。考虑到政策的周期稳定性，故本文将基础养老金账户年增长率亦设定为5.46%。

    3.个人账户养老金年利率假设：根据2014年10月《自治区建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施办法》(以下简称《实施办法》)中的说明^[33]：城乡居民基本养老保险个人养老金账户的储蓄额需参考同期银行存款利率进行计息，2016年银行存款三年期基准利率为2.75%，考虑到个人养老金账户存款具有长期性，其年收益应大于三年期利率标准，故本文预定一个保守整值4%作为个人养老金账户年利率。

    (二)精算模型

    1.基础养老金精算模型

    根据《实施办法》规定，基础养老金原则上全部由政府支付。在实际中有两种计金方式，一种为定额精算模式，按照规定标准固定计发，不考虑时间因素。另一种为复利精算模式，考虑到经济增长、物价水平等时间因素对基金积累的影响，较为符合现实情形，其测算公式如下：

    P_i=A(1+r)^E-S           (式1)

    式中，P_i表示参保人符合领取条件当年(参保后第i年)领取的基础养老金数额，A表示制度实施时确立的基础养老金最低补贴标准，r表示基础养老金账户年增长率，E表示参保人领取待遇的年份，S表示参保人参保的年份。在此基础上可计算出基础养老金账户的替代率，即为基础养老金额与城乡居民可支配收入比例。

    2.个人账户养老金精算模型

    根据《实施办法》规定，个人养老金账户计发标准为账户储蓄总额除以139，其中账户储蓄总额采取账户累计年金终值进行计算，其计算公式如下：

    M=W[(1+g)ⁿ-1]/[g/(1+g)]           (式2)

    式中，M表示参保人在符合条件当年度领取的不同档次的个人养老金终值，W表示每一年度不同档次的实际缴费额(实际缴费额=个人缴费+政府补贴)，g表示个人养老金账户年利率，n表示实际缴费年数。

    将上述养老金终值M除以139就可以得到个人养老金账户月计发额，再乘以12即得出年计发额(D)，其具体公式如下：

    D=(M/139)*12          (式3)

    同理，在此基础上可计算出个人养老金账户替代率，即为个人养老金账户额与城乡居民可支配收入比例。

    (三)基于政策仿真法的精算结果分析

    1.城乡居民可支配收入以及城乡最低生活保障标准仿真预测

    在前述的基础上，本文要探讨评估新疆城乡基本养老保险的保障水平，需先明确未来相应节点同期的城乡居民可支配收入以及城乡最低生活保障标准，以期通过对比计算来直观衡量养老金的保障状况。

    基于此，本文借助2010至2016年新疆城乡居民可支配收入以及城乡最低生活保障标准数据，运用回归分析进行趋势外推，预测出研究所需对应年度(X)的城乡可支配收入(Y_{城居人均可支配收入}和Y_{农居人均可支配收入})及低保标准(Y_城市低保和Y_农村低保)。由SPSS21.0的回归模拟，研究得出两者的回归方程(如表3所示)。

表3  城乡可支配收入和城乡低保标准回归模型

 

    将未来关键年度带入相应回归模型中求出Y城居人均可支配收入、Y农居人均可支配收入、Y城市低保、Y农村低保，得出如表4、表5所示结果。

表4  新疆城乡居民人均可支配收入仿真

单位：元

数据来源:《中国人口统计年鉴(2010-2016)》、《中国财政年鉴(2010-2016)》、《新疆统计年鉴(2010-2016)》、《新疆维吾尔自治区2017年国民经济和社会发展统计公报》。

 

表5  新疆城市、农村最低生活保障平均标准仿真

单位：元/人/年

    数据来源：《中国社会服务统计公报(2010-2016)》、《中国劳动统计年鉴(2010-2015)》、《中国财政年鉴(2010-2016)》。

 

    2.基础养老金仿真结果分析

    本文模拟缴费满15年到40年四个时间节点的基础养老金待遇在两种发放标准下的待遇领取额度以及对应的替代率(如表6所示)，从中可以看出：其一，固定发放标准下的新疆城乡基本养老保险基础养老金的替代率为2.32%-3.30%，并且随着缴费年限增加，这种发放标准下的基础金替代率不增反降，随之的基金保障水平也在不断下降。其二，以年增长率5.46%发放标准下的新疆城乡基本养老保险基础养老金的替代率为7.31%-19.45%，并且随着缴费年限增加，替代率呈现出同步增长的趋势，基金保障水平不断提升。

    通过对比两种发放标准，不难得出：在保持其它条件不变的情况下，适时根据当期经济发展水平等变动因素，调整提高基础养老金的发放标准有助于实现基础养老金账户保值增值，提升其保障水平。

表6  新疆城乡基本养老保险基础养老金待遇仿真

单位：元

    数据来源：由《自治区建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施办法》(新政发〔2014〕76号)标准计算。

 

    3.个人账户养老金仿真结果分析

    相较于基础养老金的标准发放仿真分析，个人养老金账户的待遇发放模拟就显得更为复杂。如表7所示，呈现的是新疆城乡居民基本养老保险14个档次的待遇金领取的仿真情况，从中可以看出：第一，“高档位高待遇，低档位低待遇”。在同一时间节点，缴费档次越高，享有的个人账户发放金就越高，待遇差值最高为25296.75元，基金替代率也越高，最高档次与最低档次之间的替代率差距最大可达到29.64%。第二，“长缴费高待遇，短缴费低待遇”。同一缴费档次，缴费年限越长，基金待遇也越高，差值最高可为20976.37元，基金替代率愈高，最长缴费年限与最短缴费年限之间的替代率差值最大可为17.77%。

    通过上述分析，本文亦可得出：在保持其它情形恒定的前提下，适龄参保人适当增加缴费年限和缴费档次，并且及时调整储存利率，可以提高其个人养老金账户累计额，提升其替代率。

表7  新疆城乡居民基本养老保险各档次个人养老金待遇仿真

单位：人/年

    数据来源：由《自治区建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施办法》(新政发〔2014〕76号)、《新疆统计年鉴2010-2016》等资料计算。

 

    4.城乡居民基本养老保险待遇仿真结果分析

    由前述，在基础养老金账户年增长率5.46%以及个人养老金账户年利率4%的前提假设下，研究将未来同时点的新疆城乡居民基础养老金与个人养老金相加，即得出新疆城乡居民基本养老保险14个缴费档次的待遇总额(如表8所示)。从中可以看出几点：第一，从整个未来时间区间来看，新疆城乡居民基本养老保险待遇金的替代率介于7.96%-50.59%，结合替代率均值来看，整体集中于19%-20%之间，如果将16周岁也纳入仿真中进行考量，根据推算其均值也不会超过30%，与理想的目标替代率(50%)存在一定差距。所以单从时间维度来看，新疆现行的城乡居民养老保险的保障在未来较长的时期都处于一种低水平的状态。第二，对比相应时点的城乡最低生活保障标准仿真预测结果具体来看该制度是否很好地实现了“保基本”的目标，2029年有两档待遇高于当期农村最低生活保障平均标准，但均低于当期城市最低生活保障平均标准，2034年有三档高于当期农村最低生活保障平均标准，有一档高于当期城市最低生活保障平均标准，2044年有六档高于当期农村最低生活保障平均标准，有三档高于当期城市最低生活保障平均标准，2054年十二档全部高于当期农村最低生活保障平均标准，有九档高于当期城市最低生活保障平均标准，所以按照假设条件，对照目前新疆整体的缴费档次现状，要达到理想的保障目标，在继续保持缴费档次不变的情况下，保守估计至少连续缴费三十年以上才能实现，换言之，目前的制度框架下，大多数参保者的城乡居民社会养老保险金很难满足几十年后的养老保障需要。

    所以综合以上两点分析，本文认为，按照现行机制运行的新疆城乡居民基本养老保险的实际替代率远低于目标水平，保障水平受限，制度调整有进一步完善的必要性。

表8  新疆城乡居民养老保险各缴费档次的待遇水平仿真

单位：元

    数据来源：由《自治区建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施办法》(新政发〔2014〕76号)、《新疆统计年鉴(2010-2016)》等资料计算。

 

    四、结论及建议

    (一)研究结论

    本文在全面梳理新疆城乡居民基本养老保险的制度设计以及运行现状的基础上，借助政策仿真进行情景模拟，评估该制度新疆地区未来的保障水平，通过分析，研究得出以下结论：

    第一，新疆现行的城乡居民基本养老保险在制度设计上具有几大特点：(1)制度实行“基础养老金+个人养老金”待遇供给模式。(2)制度可及性较高，“全覆盖”目标导向明显。(3)农村优先原则贯穿始终，“保基本”目标趋向突显。(4)政府对基础养老金的补贴标准较高，高于国家平均标准64.3%。

    第二，新疆现行的城乡居民基本养老保险在“收入”方面，集中表现在：(1)参保人数逐年上升，阶段性增长明显。2015年至2016年间增速明显，年增速达1.65%，政策干预在其中发挥关键作用。(2)制度参保率较高，2016年城乡居民参保率为95.3%，缴费人员呈现两极化，农村居民成为主要供给者，制度贡献率高达93.7%。(3)低档次缴费偏好明显，多集中于4-5档。制度激励性有限，一方面与参保人员的收入相关，另一方面与制度的激励性不足。在“支出”方面，集中体现在：(1)待遇领取人数逐年上升，呈现出良好的“线性增长”，与新疆老龄化趋势呈现较强的正相关性(P=0.89)。(2)待遇领取人群结构以“老人”为主，占比72.4%，成为该阶段主要受益人群。(3)待遇领取额度主要以基础养老金为主，基金支出或存在“挪作他用”现象。

    第三，从基础养老金账户仿真可看出，在保持其它条件不变的情况下，适时根据当期经济发展水平等变动因素，调整提高基础养老金的发放标准有助于实现基础养老金账户保值增值，提升其保障水平。从个人养老金账户仿真可看出，在保持其它情形恒定的前提下，适龄参保人适当增加缴费年限和缴费档次，并且及时调整储存利率，可以提高其个人养老金账户累计额，提升其替代率。综合来看，新疆现行的城乡居民养老保险在未来较长的一段时期内其实际替代率集中于19%-20%之间，远低于目标水平，保障水平都处于一种低水平的状态。

    (二)研究建议

    “明者因时而变，智者随事而制”。制度的设计者要懂得，没有一种制度是永恒不变的，任何制度要想永葆活力，都必须遵循适时而变的道理。前述研究指出新疆现行的城乡居民基本养老保险制度有进一步完善的空间，而通过分析不难发现，改进的焦点在于如何更好地提高养老金的缴费基数以及合理规避时间带来的负面影响，只有这样，才能有可能实现制度的良性运转。具体分为两类做法：

    1.“保基增基”：尝试建立“3+5”模式，推进基金缴费实现“开源”，提升基金筹集水平

    在归纳以往学术界研究成果的基础上，本文尝试设计了一套“3+5”模式来提升基金筹集水平。“3”代表基金筹集的个人、社会、政府三类主体，“5”代表针对不同主体实施的五种有效方式。具体是，个人筹集主体层面，缴费个体应树立正确的社保观念，加强对城乡居民养老保险的政策理解力度，尽力克服“参保无用”、“缴费无用”、只依靠家庭代际养老等短视思想，在自己符合参保条件下和经济能力允许范围内尽可能及早参保和选择较高的档次缴费；社会筹集层面，明确现有制度中的社会(集体、社区、社会团体)补助实施细则，确保社会力量参与有据可依，保障其筹集主体有“形”也要有“实”，从而减轻个人缴费负担，间接提高缴费档次，提升缴费水平；政府筹集层面，可尝试的方式有三种，其一，适时调整制度设置与延迟退休方案挂钩，比如将现有“满60岁”调整为“达到国家规定退休年龄”，以“延”来换取缴费年限增加，从而提升待遇领取水平。其二，可尝试建立强制性参保机制，出于个人在社保方面存在的“短视”行为，“政府强制参与的养老保险可以有效规避保险逆向选择问题，进而提高社会总福利”。其三，推行有针对性的“差别化”激励机制。现有的新疆城乡居民养老保险缴费平均档次在4-5档之前，在实际设计补贴标准时，可适当增加这两档的补贴力度，提高低档次缴费者的升档意愿。

    2.“保值增值”：“双机制”合理规避时间贬值，确保“长钱”实现保值增值

    “问渠那得清如许，为有源头活水来”。基金的持续收益除了要靠初始“缴费池”的积累外，还需依赖有效的增值机制，从而避免基金出现“保价”不“保值”的现象，提升实际收益水平。而让“池水活起来”，本文认为需要建立健全两套机制，其一为基金标准调整机制，根据实际经济发展水平等因素，灵活实行与城乡居民可支配收入、工资水平、CPI等指标相挂钩的基金增长机制，确保基金维持在合理增长幅度，避免基金与现实情形脱节，现行的基础养老金正常调整机制(五年一调)就是这一机制的具体体现，为了保证有效性，后期如果相应条件成熟，可考虑将其转变为动态调整机制，并可将其做法推广到个人养老金账户中去。其二为基金投资运营监督机制，现行的城乡居民养老保险基金投资运营实行的属地化管理，加之基金筹集分散，不能像城职保那样通过省级归集后委托国家级金融机构进行投资运营，所以更可行的做法是地方政府委托资信较好的市场机构代为投资运营，^[32]在此基础上审慎推行养老金入市制度，基金收益由全体参保人共享，从而实现增值，值得注意的是，无论是投资还是运营，都需要建立严格的监管体系，杜绝基金挪作他用，损害参保人利益。

 

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