王娟 周伏秋/国家发展改革委能源研究所=；许文/中国财政科学研究院

    内容提要：电力需求侧管理是我国深入推进供给侧结构性改革，推动能源革命和全社会节能减排，促进电力经济绿色发展和电力体制改革的重大战略举措。本文概述了近年来我国电力需求侧管理工作的进展与成效；梳理分析了财政资金支持电力需求侧管理工作的政策、实践与作用；结合新形势解析了电力需求侧管理工作的新内涵与新要求；最后提出进一步推进我国电力需求侧管理工作的财政政策若干建议。

    关键词：电力需求侧管理  财政政策  城市综合试点  需求响应

    电力的需求侧即用户的供给侧。电力需求侧管理是需求侧与供给侧相互配合、协调推进的重要衔接，既是需求侧战略管理的系统工程，又是供给侧结构性改革背景下电力系统高质量发展的重要举措。我国电力需求侧管理资源潜力巨大。随着生态文明建设、能源生产和消费革命、新一轮电力体制改革的推进，再加上电力高质量发展也对电力系统提出了更高的要求，这些因素都使得新时代电力需求侧管理的重要性日益凸显，也有了更大的发展空间。我国电力需求侧管理的内涵不断拓展，工作内容不断丰富，实现了可观的节电、减排、经济、环境和社会效益，在电力系统中具有与电源建设同等重要的地位。电力需求侧管理工作伊始，我国就出台了一系列财政政策予以引导和支持，发挥了较为显著的激励效果。然而，虽然近年来城市综合试点、需求响应试点等具体工作已取得实效，但是我国的电力需求侧管理，无论在发展理念、技术装备、体制机制、实践经验，还是保障措施方面，仍与国际先进水平和国内新形势要求有相当差距，目前仍处于发展的初期阶段。下一阶段我国电力需求侧管理的进一步推进，仍需更为多元化、精细化的政策支持，而财政政策仍将是必要且有效的政策工具之一。

    一、我国电力需求侧管理的发展历程

    电力需求侧管理于20世纪90年代引入我国。2010年，国家“十二五”规划明确提出要加强资源节约和管理，加快推行电力需求侧管理。同年，国家发展改革委等六部门印发了《电力需求侧管理办法》(发改运行〔2010〕2643号)。该办法将电力需求侧管理定义为“为提高电力资源利用效率，改进用电方式，实现科学用电、节约用电、有序用电所开展的相关活动”[1]。该文件是我国电力需求侧管理领域首个综合性、指导性文件。此后，《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《“十三五”节能减排综合工作方案》都对加强电力需求侧管理提出了更为明确的具体要求。

    为推动电力需求侧管理落到实处，相关政府部门从区域和行业两个层面，做出了更为细化的部署，具体包括电力需求侧管理城市综合试点和工业领域电力需求侧管理专项行动两项重点工作。

    在城市综合试点方面，电力需求侧管理资源潜力巨大，并且主要分布在城市。以城市为系统开展电力需求侧管理工作，是规模化开发利用电力需求侧管理资源的关键途径。2012年，财政部、国家发展改革委印发《关于开展电力需求侧管理城市综合试点工作的通知》(财建〔2012〕368号)，正式启动了电力需求侧管理城市综合试点工作。其主要任务包括搭建应用服务管理平台、规模实施能效电厂项目、推广建设负荷管理项目、逐步培育电能服务产业、切实加强基础能力建设等。首批试点工作城市包括北京市、江苏省苏州市、河北省唐山市、广东省佛山市。为了推动电网企业作为重要实施主体广泛深入开展电力需求侧管理工作，发改委制定了《电网企业实施电力需求侧管理目标责任考核方案(试行)》(发改运行〔2011〕2407号)，每年组织对电力电量节约指标完成情况和电力需求侧管理工作开展情况进行目标责任考核。

    在重点行业方面，2016年工信部印发《工业领域电力需求侧管理专项行动计划(2016－2020年)》(工信厅运行函〔2016〕560号)，设置了总体目标[2]，部署了主要任务，包括制定工业领域电力需求侧管理工作指南、建设工业领域电力需求侧管理系统平台、推进工业领域电力需求侧管理示范推广、支持电力需求侧管理技术创新及产业化应用、加快培育电能服务产业等。此外，工信部又围绕工业领域电力需求侧管理参考产品(技术)推广、示范企业(园区)等具体工作发布了政策文件。

    二、财政资金支持电力需求侧管理的政策与实践

    在电力需求侧管理工作推进的过程中，财政政策发挥着关键的激励作用[3]。我国中央财政对此安排了专项资金，同时还有工业转型升级资金、专项建设基金等相关资金。地方分别制定了专项资金管理办法，并安排了配套资金。电力需求侧管理工作稳步推进，尤其是城市综合试点工作取得阶段性进展和实质性成效。

    (一)中央和地方电力需求侧管理相关财政政策

    2010年，《电力需求侧管理办法》在激励措施方面指出，“电力需求侧管理所需资金来源于电价外附加征收的城市公用事业附加、差别电价收入、其他财政预算安排等”，并限定了资金的使用范围。

    2012年，为加强电力需求侧管理工作，落实《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》(国发〔2011〕26号)精神，财政部、国家发展改革委印发了《电力需求侧管理城市综合试点工作中央财政奖励资金管理暂行办法》(财建〔2012〕367号)，由中央财政安排专项资金，按实施效果对以城市为单位开展电力需求侧管理综合试点工作给予适当奖励。

    北京市、苏州市、唐山市、佛山市作为首批试点工作城市，分别制定了电力需求侧管理城市综合试点专项资金的管理政策，在奖励范围、奖励标准、奖励流程等方面，细化了资金的具体使用和安排。

表1  试点工作城市专项资金管理办法

    同样，针对工业领域的电力需求侧管理，2016年，工信部在《工业领域电力需求侧管理专项行动计划(2016－2020年)》中提出加大资金支持，支持范围主要包括工业企业和园区电力需求侧管理技术改造、平台建设，以及将电力需求侧管理纳入智能制造、绿色制造试点示范。资金来源主要包括工业转型升级资金、专项建设基金、电力需求侧管理专项资金等现有资金渠道，并提出探索建立工业领域电力需求侧管理发展基金。

    (二)电力需求侧管理城市综合试点的地方工作实践

    北京市、苏州市、唐山市、佛山市作为电力需求侧管理城市综合试点首批试点工作城市，基于本地社会经济与能源电力发展的实际情况，因地制宜、积极开展电力需求侧管理工作。从工作内容和模式看，四个城市各具特点。

    北京的服务业占比高，其试点工作的特点可以概括为以下方面：一是以服务业为主开展城市负荷管理，重视蓄能项目，如大型公建蓄冷、居民分散式蓄热电采暖；二是建立了较为完整的全市电力需求侧项目管理体系和操作流程，对试点项目实行全流程把关；三是建设北京市电力需求侧管理综合服务平台，提高全市电力监测能力，开展电力数据与经济联动分析，并支持需求响应；四是通过微信公众号、专项培训等方式，深入普及电力需求侧管理理念。

    苏州的项目类型丰富，其试点工作的特点可以概括为以下方面：一是高度重视电力需求侧管理，高起点设立试点工作领导小组，夯实组织保障；二是创新试点工作模式路径，探索创建智慧用电示范企业和示范园区；三是积极开展需求响应，电力供需平衡从以行政、技术手段为主转向以经济手段为主；四是大力培育领军型电能服务企业，重视财政政策、金融政策的支持作用，探索PPP模式。

    唐山是重化工业城市，其试点工作的特点可以概括为以下方面：一是因地制宜，积极探索重化工业城市的电力需求侧管理模式，明确了能源综合利用、供配电节能等重点领域，聚焦于钢铁、化工、水泥等重点行业；二是建立“9步工作法”，对试点项目的管理进一步严格化、规范化、制度化；三是积极建设河北省电能服务管理平台唐山市平台分站，创新拓展其服务功能；四是探索以市场换产业的电能服务产业培育机制。

    佛山是南方电网区域唯一的试点城市，其试点工作的特点可以概括为以下方面：一是构建了较为完善的电力需求侧管理试点工作组织架构；二是在整合现有资源基础上，建设了具有佛山特色的电力需求侧管理平台；三是创新政策措施，制定了17项奖惩措施，保障试点工作有序推进；四是创新激励政策，编制了佛山市蓄冷电价、尖峰电价、需求响应电价等政策方案；五是大力推进电能服务产业市场化。

    (三)财政政策支持电力需求侧管理城市综合试点工作的经验总结

    为支持电力需求侧管理的推进和城市综合试点工作的开展，中央和首批试点城市都出台了财政政策予以奖励支持，其主要情况和经验总结如下：

    第一，在奖励范围上，财建〔2012〕367号文指出：奖励资金的支持范围包括四类：建设电能服务管理平台；实施能效电厂；推广移峰填谷技术，开展电力需求响应；相关科学研究、宣传培训、审核评估等。从首批试点的工作重点看，主要包括电能管理信息化、能效电厂规模化、负荷管理智能化、电能服务产业化、能力建设常态化(周伏秋、夏鑫，2012)。电力需求侧管理城市综合试点财政激励政策设计也是紧密围绕以上工作重点展开。

    第二，在奖励标准上，财建〔2012〕367号文规定：“(一)对通过实施能效电厂和移峰填谷技术等实现的永久性节约电力负荷和转移高峰电力负荷，东部地区每千瓦奖励440元，中西部地区每千瓦奖励550元；(二)对通过需求响应临时性减少的高峰电力负荷，每千瓦奖励100元。”试点城市根据当地情况进行了细化规定。表2以北京为例梳理了电力需求侧管理奖励标准，其他城市的奖励标准参见试点城市公布的文件。在资金来源上，地方财政一般也在中央专项资金基础上安排了配套奖励资金。

表2  北京市电力需求侧管理财政奖励标准

资料来源：根据京财公用〔2013〕1839号文件整理。

    第三，在奖励流程上，无论是中央还是地方都非常重视制度化、规范化。试点城市均制定了较为完善的管理体系和操作流程，最大限度地杜绝骗补现象。例如，唐山重点建立了“9步工作法”，涵盖了试点项目申报、实施、核查、评审、奖励等各环节，形成了一套公开透明、规范严格的制度体系。又如：北京市建立了“申请-初审-评审-验收-验收抽查”的全市电力需求侧管理项目管理流程，全部合规通过后才拨付奖励资金。

    第四，根据电力需求侧管理工作特点，财政政策设计有所创新。例如，在电力需求侧管理中，与“千瓦时”节约相比，“千瓦”的节约更为根本，也更能反映其带来的系统效益和长期效益。所以中央明确规定电力需求侧管理城市综合试点工作财政奖励资金的使用与实现的千瓦节约/转移绩效直接挂钩，可谓是重大创新之举(周伏秋、夏鑫，2012)。

在政策实施效果上，电力需求侧管理在电力供需紧张时期保平衡，宽松时期提能效，已成为节能减排和优化电力系统运行的有效措施，为促进电力供需平衡、优化电力资源配置、推动电力行业高质量发展，发挥了显著作用。各试点城市均较好地完成了试点任务，2013年-2015年3年期间，北京、苏州、唐山、佛山实现节约和转移电力负荷共计290.79万千瓦。

    三、新形势下我国电力需求侧管理的新内涵与新要求

    近年来，“生态文明建设为电力需求侧管理注入新动力；新一轮政府机构改革对电力需求侧管理职能转变提出新要求；深化经济体制改革对电力需求侧管理市场化提出新拷问；新能源电力超常发展对电力供需平衡提出重大新挑战；科技创新也为电力需求侧管理提供新手段。”[4]新形势下电力需求侧管理的内涵和内容迫切需要进行调整。而2017年发布的《电力需求侧管理办法》(修订版)(以下简称“新办法”)与2010年办法相比，政策目标、框架、内容都与时俱进有了重大的改进、拓展和创新。

    第一，在定义上，新办法对“电力需求侧管理”进行了新定义，即“加强全社会用电管理，综合采取合理、可行的技术和管理措施，优化配置电力资源，在用电环节制止浪费、降低电耗、移峰填谷、促进可再生能源电力消费、减少污染物和温室气体排放，实现节约用电、环保用电、绿色用电、智能用电、有序用电。”原办法中，电力需求侧管理主要是作为实现节能减排目标的重要措施。新办法中，其目标除了原有的提高电力资源利用效率、改进用电方式外，还新增了促进可再生能源电力消费、减少污染物和温室气体排放的新目标。

    第二，在政策框架上，新办法将原来的“科学用电、节约用电、有序用电”调整为“节约用电、环保用电、绿色用电、智能用电、有序用电”，并对每部分内容进行了详细的规定。

    第三，在内容创新上，新办法体现了以下亮点：一是从传统意义的“做减法”转变为“加减并重”，新增了“环保用电”，推动在需求侧实施电能替代；二是在生态文明建设和绿色发展的宏观背景下，新增了“绿色用电”，以期从需求侧促进可再生能源消纳；三是在信息技术和互联网浪潮下，考虑到电力需求侧管理是源网荷储售的重要衔接点，是推进“互联网+”智慧能源的关键环节，新增了“智能用电”；四是重点提及了“需求响应”，并将其纳入有序用电资源。

    四、进一步推进电力需求侧管理的财政政策建议

    新形势下，我国电力需求侧管理工作也将致力于实现高质量发展，从原来节约电力电量的单一主线，升级为节约用电、环保用电、绿色用电、智能用电、有序用电多措并举的电力需求侧综合管理与系统优化，这就要求相关的保障措施和激励政策都要根据新的电力需求侧管理理念和工作内容进行调整与完善，其中，财政政策仍将是必要的重大政策手段。

    第一，明确财政政策在电力需求侧管理领域的定位。财政政策应按照“有效市场与有为政府”的要求合理定位。对市场机制已能发挥作用的电力需求侧管理领域，财政政策应保持中性；考虑到在新一轮电力体制改革推进的进程中，电力需求侧管理的电价形成机制尚未明确化、体系化，峰谷电价、分时电价、可中断电价、储能电价、电力辅助服务市场仍然在建设和完善的过程之中，为更好地引导和激励电力需求侧管理工作的推进，财政政策在下一阶段仍需保持一定的支持力度，对电力需求侧管理的示范和推广等方面给予支持，保持政策的持续性和稳定性。同时，财政政策的支持力度应结合电力需求侧管理领域的市场机制建立等因素相应调整乃至退出。

    第二，合理确定财政政策在电力需求侧管理领域中的支持重点。财政政策的支持范围应结合电力需求侧管理城市综合试点经验和根据电力需求侧管理的新内涵与新工作内容及时加以调整。一方面在支持四个试点工作城市的基础上，考虑针对新办法下电力需求侧管理节约用电、环保用电、绿色用电、智能用电、有序用电五个工作方向，遴选电力需求侧管理城市综合试点第二批城市，尤其是在环保用电、绿色用电、智能用电三个领域进行探索实践。另一方面，财政资金的支持范围要根据新形势进行调整，财政补贴应重点投入到基础性、引导性、普惠性的工作之上，建议对电能服务管理平台建设运营、技术创新、标准体系建设等予以补贴。而针对节约电力电量项目，财政补贴可以考虑退坡直至逐渐退出，转向更多地引导其通过市场化的方式，探索良好的商业模式。针对需求响应项目，要总结试点城市的先进经验，如苏州、佛山等，进行试点示范和应用推广。

    第三，创新财政投入方式，提高财政资金绩效。财政政策对电力需求侧管理的支持方式，应按照财税体制改革的要求，从财政补贴逐步转变为财政补贴与政府投资基金等基于市场机制的政策手段相结合。在财政补贴方面，要对项目进行全流程管理，尤其是对项目类型清晰界定、对项目节约的电力电量进行科学核算。在政府投资基金方面，要坚持市场化的原则，在条件成熟的情况下，考虑设置国家级的电力需求侧管理政府投资基金，或在开展电力需求侧管理积极性较高的地区设置省级、地市级的政府投资基金。

    第四，有效协调中央与地方的财政政策支持。应按照中央与地方财政事权和支出责任的划分要求，合理确定中央与地方在支持电力需求侧管理上的支出责任，协调中央与地方制定的财政支持政策。从目前的电力需求侧管理城市综合试点情况看，试点资金的筹措是普遍反映的关键问题。在中央财政奖励资金的基础上，建议地方根据本地的实际情况，积极探索政策保障机制，尤其是完善电价激励政策，并考虑参考苏州试点案例，以差别电价、尖峰电价为来源筹措配套资金，保障电力需求侧管理工作的积极有效推进。

    第五，加强与其他相关财政等经济政策的协同，发挥合力。电力需求侧管理内涵拓展后，与节能减排、可再生能源发展、能源互联网等领域都有工作内容上的交集，所以，在财政支持方面，可以考虑充分利用、有机整合工业转型升级资金、专项建设基金、可再生能源电价附加补助资金等现有的资金渠道。同时，要统筹考虑财政政策与价格政策、投融资政策的协同，积极推进电力需求侧管理相关电价政策的完善与落实，鼓励金融机构开发支持电力需求侧管理的创新性金融产品，优化探索PPP模式应用于虚拟调峰电厂建设和运营，创新应用担保机制带动社会资金进入电力需求侧管理市场等，形成政策合力。

参考文献：

〔1〕李仰哲.中国电力需求侧管理工作的进展[J].电力需求侧管理,2016,18(01):1-2.

〔2〕刘晓雨.唐山市电力需求侧管理试点项目实施效果评价研究[D].华北电力大学(北京),2017.

〔3〕谭新建,焦熙凯.江苏省电力需求侧管理发展现状研究[J].现代工业经济和信息化,2017,7(02):25-27.

〔4〕夏鑫.电力需求响应的推广与实践[J].供用电,2017,34(03):1.

〔5〕许之敏.我国电力需求侧管理工作现状与政策趋势[J].电力需求侧管理,2017,19(01):3-4+16.

〔6〕周伏秋,王娟,李淑祎,冯升波,苗韧.从电力需求侧推进能源革命的着力点及政策保障措施[J].电力需求侧管理,2016,18(06):1-3.

〔7〕周伏秋,王娟.我国电力需求侧管理工作面临的形势及建议[J].电力需求侧管理,2015,17(02):1-4.

〔8〕周伏秋,夏鑫.电力需求侧管理城市综合试点工作重点与财政激励政策[J].电力需求侧管理,2012,14(05):1-3.