财政部财政科学研究所

内容提要：财政支持中小微企业发展的意义显而易见。但是，目前支持政策仅靠结构性减税还远远不够，还需要进一步减轻税外负担和提供更好的融资支持。因此，除了深化改革之外，注重政策性融资机制的打造和财政的可持续支持，成为逻辑上必然的政策选择。在借鉴国际经验和分析国内探索两难困惑的基础上，提出以财政为后盾，构建政策性融资或政策性金融体系的政策设想。

关键词：中小微企业  财政支持  政策性融资  可持续机制 

一、从几组数据看财政支持中小微企业的意义

财政支持中小微企业发展，简要地说，从几个数据就可以把意义勾画出来。首先，我们从政府和政府的分配系统——财政所要服务的对象——企业这个角度来说，企业数量中的99%以上是中小微企业。真正的大企业在全国有多少家？中央级国资委下管的现在有100多家，各个地方的大企业加在一起充其量全国有几千家、超不过几万家。而现在全国企业主体数目是几千万家，所以绝大多数企业都是中小微企业，都是服务对象的大头。第二，从大家特别看重的民生改善、社会和谐稳定来看，直接相关联的就是就业，我们的中小微企业提供整个社会就业岗位中的80%-90%甚至更高，各个地方因为企业结构不一样，这个数据表示的是个区间，但显然最主要的就业机会，是中小微企业提供的。第三，从我们现在特别看重的走创新型国家道路来说，必须鼓励从草根层面、企业层面就做创新活动，那么我们国家发明专利的70%到80%，是来自中小微企业，这也具有很明显的意义。第四，当然还有我们必须要看的GDP指标，虽然这个指标不能反映结构和效益，但是我们还不得不用它，说到GDP表达的经济增长，至少中小微企业的贡献要占到其中的60%-70%，在有些区域更高。第五，政府为履行职能必须取得收入，“以政控财，以财行政”，钱从哪里来？要有税收，而政府所取得的税收的50%-60%，有些地方更高，是来自中小微企业的。这些是第一个层面，道理上是说必须支持中小微企业，这个问题关联着我们的大局，关联着我们的民生，关联着整体的运行。

二、支持中小微企业仅靠结构性减税还远远不够

我们已经有减税支持的规定，比如2011年接近年底时明确宣布我国小微企业的简易征税办法，起征点从最高5000元提高到可以最高2万元，这个政策信号非常明显非常强烈，给予的优惠看起来比较可观，但是具体到千千万万家小微企业，每一个主体那里得到的实惠其实是有限的。得到的减税好处可能几十块钱、几百块钱、至多千把块钱，这家企业多了这块实惠，是不是就可以做大做强了呢？情况绝对不这么简单，有几个层次的事情要说：

第一，减税了，但是税外的负担变化如何？在某些地方，不能回避的情况是这边强调结构性减税那边强调财政收入的压力，还要刮地皮，出现一些不规范的税外负担加重的现象。我们不得不承认，还存在着乱收费、乱罚款、乱摊派等等，甚至对企业来讲更痛苦的是有些地方存在着权利主体环节变相索贿的情况，这都是企业的负担、特别是中小微企业的负担。这种变相索贿既不是税，也不是税外一般收费，甚至连罚款、摊派都不着边，是应按由党纪国法绳之以法作惩处的问题。但是企业在很多情况下有苦说不出，通通认为是政府给他的负担。这是现在“企业负担严重”的情景之一，要靠改革和反腐来解决。

第二，即使是能把上面所提的这些事情都处理得比较好，税外也没有太多的负担，中小企业、小微企业是不是就能如愿做大做强呢？还不行。这些企业很多时候所需要的不是千把块钱的实惠，他需要的是更多的融资支持。这个融资支持怎么样能够有效地达到他们具体要做的项目上？这是我们现在普遍碰到的、实际上也是世界范围内普遍碰到的所谓中小微企业融资难问题。在这个方面，我们研究之中形成的基本观点，就是实际上必须在商业性定位的融资体系之外，正面讨论在中国实现后来居上的现代化赶超过程中间，怎么样构建一个可持续的、能够比较充分发挥作用的政策性融资体系。很遗憾，这个问题早在20世纪80年代后期就提出，当时意识到整个银行和金融体系的改造必须让政策性金融和商业性金融分道扬镳，组建了国家级的政策性银行和金融机构，各地也随之有大量的这方面的探索，但是后来在发展中遇到种种的困难、挫折、矛盾。前面两次中央金融工作会议不再正面表述政策性金融体系问题，还要求有代表性的国家开发银行做商业化改制，但就是在第一次金融会议开过之后，世界金融危机冲击来了，开发银行所作所为的大量是贯彻国家意志、强调政策导向的事，包括“走出去”这样的事情，所以开行现在实际上处于一种言行不一致的状态。第二次金融工作会议仍然保持这样一种表述，开行要继续实行商业化改制，侧重于长期投资，那么我们问一问，这些长期投资是不是跟我们国家很多的基础设施的升级换代和我们国家政策性导向所特别强调的一些结构优化密切结合在一起？这是基本的现实，也是一个很明显的例子。我们认为中小微企业的融资是不是需要一个政策性融资机制，这个机制怎么样可持续进行，是无可回避的。那么这就要说到第三个层面。

三、注重政策性融资机制的打造和财政的可持续支持

中小微企业融资基本的困难就在于，大型的金融机构和银行从自己规避风险和业务上面具体的成本控制角度，天然地规避把自己的业务重心放到中小企业上来，更不用说小微企业了。对大企业贷款一家就能放出3个亿，对小企业却要一百、两百家才能凑足3个亿，每一笔的固定成本其实差异不多，对一家大企业的固定成本，改换成对一堆小企业来讲，肯定要放大几十倍，所以当然要规避对这些数目众多、风险不可控的中小企业融资，更不必说微型企业。你现在再把社会责任、再把国家管理部门所说的需要支持这种话重复一千遍一万遍，仍然不可能改变大型银行这种内生的动力机制和避险机制。它们也可以做一两次这种事情，但是绝对不会在市场经济下自发地、可持续地去支持中小微企业，这是一个基本事实。这也符合商业性金融体系的内在逻辑。政府不能强按着他们做这个事，如果强按着他们做这个事那政府实际上就把它看作是一个以政策性金融定位的机构了。这里面还有很多的事情值得探索，比如说可不可以在商业性银行里分出一个中小微企业事业部？可以，但是这里面应该给予的政策性融资的财政支持和其他的运营因素捆在一起的问题，实际上是无法有效解决的。它的所谓政策性亏损掩盖经营性亏损的问题、内部机制不顺的问题，就会不断地困扰我们，使我们又回到了老体制碰到的问题、又回到了商业性金融和政策性金融须分道扬镳的这个原点上。这是一个应该直率地说清楚的问题。

那么我们需看看对于这种世界性难题，国际经验怎么样。简单地说，代表着工业革命发祥地、老牌发达国家的英国，和现在仍然是世界上头号强国的美国，以及二战后崛起的东方现代大国日本，都有财政预算里透明安排的资金，支持他们成立的中小企业局、中小企业署或者特定的财政投融资机构的主体，通过贴息、信用担保和其他的政策工具，支持中小企业融资的可持续的机制或体系。

国际经验其实是比较清楚的，但在我们国家探索中出现了明显的两难。地方政府都意识到必须运用特定的政策工具支持小微企业的发展，贯彻自己的发展战略。全国近万家地方融资平台做的什么？做的都是政策性融资。全国近万家地方政府背景的、地方予以注资开办的政策性信用担保机构干什么？本意很清楚，就是要支持自己辖区内的中小微企业。但是两难在于，这些政策性的信用担保机构启动以后，往往发现要坚持维护自己的政策初衷去支持这些所应支持的对象，资本金会萎缩，通常情况下得不到规范的可以预期的后续支持。在这种情况下另外一种威胁就要来了，你的资本金萎缩对领导、对你的员工都无法交代，谈不上怎样凝聚人心、怎样吸引人才来发展自己的业务了。或坚持政策初衷而萎缩，或为避免萎缩而要背弃政策初衷。那怎么办呢？实际上便纷纷背离自己设立时的初衷去追求短、平、快的项目和效益。我们国家级的原称为中国经济技术投资担保公司的这样一个“旗舰型”信用担保机构，最近几年已明确宣布原来的“经济技术”这个表述不要了，改称中国投资担保公司。这意味着科学技术创新层面的政策融资取向被甩掉不干了。这也是面对“两难”后放弃政策性的例子。这种情况下我们怎样正面讨论破解这个困局？面对国际经验、中国的探索和两难困惑，我们就要提到第四个层面的基本看法。

四、构建以财政为后盾的政策性融资体系

我们必须如实地正面地讨论在中国怎么构建政策性融资或政策性金融体系的问题，这个体系应该以财政为后盾，形成一种有财政来源、在预算里透明安排的、规范运作的政策性资金，得到市场化运作、专业化管理、信贷式放大的一套可持续的机制。这种机制需要具体掌握两个核心要素：

第一，在运行中必须风险共担。按照许多人的思维惯性，财政支持就意味风险全兜，那么其他各方可以无约束地放开手脚做。但事实不行，如果这样做就会带来经济学上所说的道德风险。必须有约束、必须使参与各方都有风险意识，形成风险共担机制。我们在很多地方还做不到风险共担，一旦财政资金介入，就变成了无底洞，而这个无底洞，财政部门在公共财政越来越强调规范、越来越要向公众说清楚资金配置道理的情况下是无法交代的。财政部门会想，与其这样，自己拿资金安排支出就算了，何必在这里走这么复杂的路径，而且这么多人都认为财政出手就是要把风险都兜起来，这个机制就不可持续了。

第二，支持对象的规范遴选机制。我们必须承认，中国社会很大的特色是人情社会，中国人讲关系。那么有了这种包括政策融资的金融的双轨制，“关系”要起作用便是不可避免的。必须在千千万万家中小微企业支持对象中，选出具体的支持对象，不可能同时都支持。选谁不选谁？张三符合政策，李四也符合政策，这时候一些关系因素、非规范的因素、桌面底下的因素，往往会成为不可控的东西，这样搞过一次两次以后，公信力就没有了，也是不可持续的。不该得到支持的得到了，该得到的没得到，又没有什么严格的评判和监督，那么这样一种情况就成为所谓设租寻租，很容易进入“拉关系”泛滥成灾状态的不可持续的局面。

从这个角度考察来说，政策融资机制的正确合理构建是非常关键的，具有考验性质的。我想举一个我们观察到的例子，有助于更直观地探讨怎样建立风险共担和支持对象遴选机制：两年多以前我们参加过一个杭州西湖区的现场会，讨论的就是该区已经启动的一个以财政支持介入其内的当地的科技型小企业产业基金的运作，和本文讨论的主题是高度吻合的。大家都知道地方政府贯彻自己的发展战略必须注重科技创新，必须支持中小微企业，那么当地财政部门的同志也特别明确提出，每年财政资金对此是必须花出一部分，具体数目也比较可观，就是要做到支持小型科技型企业创新活动上去，这是政绩考核里必须过关的。每年花这个钱效果怎么样？初期不好，撒胡椒面，你看不到什么明显的绩效。那么能不能把这种“消耗型”的财政支持变成“循环型”，这个钱能“转起来”支持科技型小企业呢？想到了产业基金这个概念，具体就是财政拿出2000万元，这个钱明确地说要进入现代企业规范的股份制产业基金，同时明确地讲，不要求分红，同股不同权，只是希望把财政资金从消耗型变为循环型。当地有一个商业性信用担保机构，“海归”为首，认为自己有丰富的信用担保经验，愿意出股并且作为一个领头羊似的股东，动员了其他一些民间企业、民间资本跟着投股进入，而且通过他们的关系，还拉到了国外的硅谷银行的股份，这样就形成了一个非常清晰的风险共担。这个风险共担就是现代企业制度的股份制，这里面允许有特殊的股份——就是财政要求不分红的股权。应该说，其他人，骨子里是来追求投资回报的，大家为什么愿意跟进？他看到财政2千万元放在这不要求分红，创业的门槛降低了、风险降低了、投资的机会胜算变大了，就是这种关系。企业一定是要按市场经济定位，一定是要追求投资回报的，但是他认为在这样一个风险共担机制中，更有利于发挥它的专业特点、专业能力，来实现更好的投资回报，那么就形成了这样一个结构的股本。

后面一个机制怎么构建？所有的出资股东加上当地的科技局的代表，再加上某些必要的专家，也不排除某些“社会贤达”（当然要有一个合理的匹配），共同形成一个项目遴选委员会，所有的事摆在桌面上说。当地收到了多少小型科技型企业融资的申请，在这里面挑选靠上的一批，通过具体的一些支持手段——既然有这种产业基金，他可以通过所谓金融工程，根据需要设计金融工具，贴息、信用担保以及更复杂的像债权型的、股权型的等等融资具体方案，施加到各个项目上去。不敢说支持的对象各个成功，但是原来注定无望得到融资支持的一批小企业，现在得到了融资支持，机制上就初步解决了这个问题。可以说，这个西湖区科技型小企业产业基金，很好地表明了中国现实生活里边的这种迫切需要和创新的可能。我们可以按照现在世界上最流行的PPP（公私合作伙伴关系）这样一个机制，来打造可持续的支持中小微企业、支持小型科技企业发展的融资机制，这代表着我们应该积极探索的方向。

并且，如果要做支持中小微企业的实事的话，我们就应该在实际层面把各方面的意愿形成一个合力，积极地通过创新，构建可以支持我们可持续发展的、现代化后来居上的、面对中小微企业的这样一个政策性融资机制与体系。这个政策性融资体系是开放的，是可以和商业性融资、其他种种民间资本以及社会力量综合在一起的，它应该得到更好的发展。