杨亚男 佟克胜/辽宁省财政厅
内容提要：在国家实施结构性减税战略背景下，本文回顾了2008年、2012年主要的减税政策，并对政策效果进行了评析。同时，在简要分析继续实施结构性减税必要性的基础上，提出了进一步完善减税政策的建议。
关键词：税制改革 结构性问题 结构性减税 策略框架
2008年，美国爆发次贷危机，并迅速由金融领域扩展到实体经济领域，危机范围也由美国蔓延到全球。为应对金融危机的冲击，减轻对我国实体经济的影响，2008年12月中央经济工作会议上提出实行结构性减税，通过减轻企业和居民的税收负担以刺激内需，带动经济增长。2009年初，全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人指出“实行结构性减税是2009年财政工作的重点之一”。
一、2008年结构性减税相关情况
为促进经济社会平稳较快发展，按照国务院部署和经济发展需要，我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策。在此背景下，财政部、国家税务总局出台了一系列结构性减税政策，主要有：
一是实行增值税全面转型，自2009年1月1日起，在全国范围内实行增值税转型改革，由生产型增值税改为消费型增值税，主要内容是：允许企业抵扣新购入机器设备等固定资产（不包括应征消费税的摩托车、汽车、游艇）所含的增值税。二是降低增值税小规模纳税人征收率，不再区分工业、商业小规模纳税人，将增值税征收率由6%或4%统一降为3%。三是将矿产品增值税税率由13%恢复到17%。四是自2008年10月9日起，对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税。五是提高纺织品等劳动密集型产品和机电产品的出口退税率。六是降低排气量1.6升以下乘用车车辆购置税税率，由10%降为5%。七是实施促进房地产市场发展的若干优惠政策，降低个人住房交易相关税收。
这一系列结构性减税政策，对投资、消费、出口这“三驾马车”均起到了重要的刺激作用，有效带动了社会总需求的增加，增强了应对金融危机的能力，对促进经济平稳较快发展起到了重要作用。
1.促进企业投资。增值税转型改变了试点时“增量抵扣”的做法，允许机器设备所含增值税一次性全额抵扣，降低了企业的投资成本，提高了企业投资固定资产的积极性，促进企业购买先进机器设备，进而增强了发展后劲，提高了企业竞争力和抗风险能力。降低了小规模纳税人增值税征收率，降低了中小企业税收负担，有利于企业发展，减轻国际金融危机带来的不利影响。
2.增强个人的消费能力。对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税，降低排气量
3.促进出口增长。通过提高部分产品出口退税率，降低了相关产品出口成本，提高了在国际市场上的竞争力，对稳定出口、增强企业信心起到了重要作用。
二、2012年结构性减税政策情况
从国际环境看，受欧美债务危机冲击，国际金融市场持续动荡，市场信心动摇，世界经济增速下降。欧盟的主要大国还没有找到挽救危机的有效措施，发达经济体与新兴经济体面临的经济问题不同，各国之间的政策协调和国际合作难度加大。从国内环境看，受国际市场低迷、能源资源竞争加剧、贸易保护主义倾向抬头等诸多因素影响，出口增速明显降低；内需增长开始向市场主导转变，但基础还很不稳固；中小企业发展困境短期难以根本转变，制造业投资增速可能明显降低。同时，货币供给总量仍然偏大，受成本推动、输入性等因素影响，通货膨胀压力仍然不可忽视。
面对错综复杂的国际国内形势，为防止经济出现大的波动，努力保持经济平稳较快发展的良好态势，2011年中央经济工作会议提出，2012年我国要继续实施积极的财政和稳健的货币政策。财政部部长谢旭人表示，既要保持财政政策的连续性和稳定性，又要增强财政宏观调控的针对性、灵活性和前瞻性，进一步继续完善结构性减税政策，减轻企业和居民的负担。为此，财政部、国家税务总局又出台了一系列结构性减税政策，主要有：
一是推进营业税改征增值税试点。自2012年1月1日起，在上海市交通运输业和部分现代服务业开展试点。二是自2011年11月1日起，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，税率为5%。三是提高工资薪金个人所得税费用扣除标准。自2011年9月1日起，将工资薪金个人所得税费用扣除标准由2000元提高到3500元并简化了税率，最低税率由5%降为3%，最低级距由500元扩大到1500元。四是提高增值税、营业税起征点。将销售货物和销售应税劳务增值税起征点幅度调整为5000—20000元；将营业税按期纳税的起征点幅度调整为5000—20000元。五是自2012年1月1日起至2015年12月31日，对年应纳税所得额低于6万元（含6万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。六是自2012年1月1日起至2014年12月31日止，对物流企业自有的大宗商品仓储设施用地，减按所属土地等级适用税额标准的50%计征城镇土地使用税。七是自2012年1月1日起，对从事蔬菜批发、零售的纳税人销售的蔬菜免征增值税。八是自2011年11月1日起至2014年10月31日止，对金融机构与小型、微型企业签订的借款合同免征印花税。
三、继续完善结构性减税政策的必要性
从国际情况看，大部分国家刺激经济发展的减税政策主要是减免直接税（主要包括企业所得税和个人所得税）。如美国给予每个中低收入居民纳税人每年不超过500美元（每个家庭不超过1000美元）的薪酬税收抵免；增加个人所得税的子女税收抵免。对企业2009年新购置的资产给予特别扣除；企业在2008年和2009年发生的经营亏损可以向前结转5年。英国将个人所得税基本扣除标准由6035英镑提高到6475英镑，提高个人缴纳社会保险税免征和减征收入额的上、下限；将公司所得税税率由30%降为28%；对公司2008年和2009年发生的经营亏损允许向前结转3年，但不得超过50000英镑。从减税政策调控作用看，减免直接税对经济的调控能力比减免间接税（如增值税、营业税等流转税）强。由于我国现行税制是以间接税为主，相关结构性减税政策也主要针对间接税，所以结构性减税政策的调控作用还有更大的发挥空间。为此，我们必须对现行结构性减税政策进行调整和完善。
从微观层面看，作为解决就业问题主体的中小企业发展面临资金不足、人才匮乏、技术不高等问题，大部分处于结构调整和转型升级的关键时期。税费重、融资难是制约中小企业发展的难题。并且由于通胀，央行不断紧缩银根，中小企业如雪上加霜，不得不通过民间借贷等方式解决资金需求问题，融资成本大幅提高，经营风险不断加大。实施结构性减税，减轻中小企业税收负担，缓解融资难题对于支持中小企业进而促进国民经济健康平稳发展，缓解就业难题具有重要意义。当前针对中小企业的结构性减税政策力度还有待加强，相关政策还需不断完善
同时，税收收入的持续增长为结构性减税创造了空间，使实施结构性减税成为可能。2011年全国税收总收入完成89720.3亿元，比2010年增加16509.5亿元，增长22.6%，从能力上看，有能力实施大规模的减税。推行结构性减税政策既能减轻企业负担，又能刺激国内消费，促进出口，从而带动经济平稳较快增长。
四、完善结构性减税的基本思路
在我国现行的税制体系中，与经济形势联系紧密属于主要税种的主要是增值税、营业税、企业所得税和个人所得税。以2011年为例，全国税收总收入89720.3亿元中，国内增值税实现收入24266.6亿元，占税收总收入比重为27%；国内消费税实现收入6935.9亿元，占税收总收入比重为7.7%；营业税实现收入13678.6亿元，占税收总收入比重为15.2%；企业所得税实现收入16760.4亿元，占税收总收入比重为18.7%，个人所得税实现收入6054.1亿元，占税收总收入比重为6.7%，这5个税种的占比合计达75.5%。扣除这5个主要税种收入和海关代征的进口税收后，其他税种实现收入总和占税收总收入比重仅为6.7%。所以，真正意义上的减税，或者说真正具有放弃政府收入、增加企业居民收入，具有实质意义的减税政策，要以这5个主要税种的减免为主。因此，为促进经济发展，我们应该在贯彻落实好现有结构性减税政策的基础上，建议从以下几方面完善结构性减税政策。
1.完善增值税制，进一步加大减税的力度。为更好减轻企业税收负担，我们应该进一步加大减税的力度，降低企业和个人税负，税制改革仍然要围绕减税这一主题来进行。而增值税作为我国当前税制的主体税种，既影响投资，也影响消费、进出口，应成为今后结构性减税政策的重要着力点。建议从以下两方面进行增值税改革：一是降低增值税税率，建议将基本税率由17%降至15%，相应地，将低税率13%降至11%；二是继续扩大进项税额抵扣范围，将不动产及不动产在建工程纳入抵扣范围，实行完全意义上的消费型增值税。
2.深入开展营业税改征增值税，促进第三产业的发展。从目前的营业税改征增值税试点情况看，有效减轻了相关现代服务业税收负担。为更好地支持第三产业发展，建议国家在总结试点经验的基础上，完善相关政策，着力将营业税改征增值税推向全国，并在全行业范围实行营业税改征增值税,争取消除重复征税。短期内可以通过扩大试点地区，扩大试点行业范围来积累经验，为下一步税制改革积累经验。
3.完善支持中小企业发展的企业所得税优惠政策。为支持中小企业发展，减轻税收负担，解决融资难等问题，建议实施如下企业所得税优惠政策。一是参照美国、日本等发达国家做法，按照应纳税所得额数额，对中小企业的企业所得税采用超额累进税率。二是支持金融企业向中小企业发放贷款。对金融企业中小企业贷款的利息收入给予减计收入的企业所得税优惠政策，减按90%计入收入总额。三是促进中小企业做大做强，给予再投资抵免税款的优惠政策。对中小企业投资者将从企业取得的税后利润再投资于该企业的，退还其再投资部分已缴纳企业所得税的40%。
4.实行以家庭为单位征收个人所得税，增加居民可支配收入。针对特定消费品的减税政策效果主要是改变消费结构，对扩大消费支出影响不大。要真正刺激消费支出，关键在于增加居民可支配收入。虽然个人所得税仅占税收总收入的7%左右，但作为直接税，对居民的实际收入有着直接的影响。国家每一次提高工资薪金费用扣除标准，都对众多工薪族产生重大影响，能够更直接的刺激消费，促进扩大内需。下一步个人所得税制度改革和完善，不应限于提高工资薪金的费用扣除标准，还要根据社会经济发展情况完善税前扣除项目，建立税务部门与相关部门信息共享制度，尽快实行以家庭为单位征收个人所得税，逐步建立综合征收个人所得税的税制。同时，加强对高收入重点行业和个人独资、合伙企业投资者，经营规模较大的个体工商户，企业承包承租经营人员等高收入群体个人所得税征管，对投资者及其家庭成员从法人企业列支消费支出等行为加大检查力度。
5.改革房地产税制，完善财产税制。对现有的房地产税制进行改革，建议开征房地产保有环节的物业税，从而完善财产税制，增强税收调节贫富差距职能。对于优化税制结构，完善财产税制，建立地方税体系，促进房地产市场健康发展也具有重要意义。短期内可以选取若干试点地区对商业住宅和较大面积的普通住宅首先征收物业税，再逐步总结经验，完善政策，进而在全国开征物业税。
6.适当增税，完善税制结构。结构性减税政策就意味着有增有减，实施适当的增税政策，可以缓解减税造成的财政压力，完善税制结构。一是扩大从价计征资源税的资源范围，增强资源税的调控能力，促进资源合理开发和节约使用。二是提高奢侈品的消费税税率，充分发挥消费税调解收入差距的职能。三是提高大排量轿车的车辆购置税和车船税税率，促进节能减排。