马威、唐在富/财政部财政科学研究所
内容提要：在当前农田水利建设的诸多制约因素当中，投融资管理体制不完善、政策针对性不强和建成后管护不到位这三个问题影响尤为突出。要从根本上扭转农田水利建设明显滞后的局面，必须有针对性地解决好这些矛盾和问题，进一步完善投融资管理体制，切实增强财政支持地方水利建设的针对性和实效性，有效加强农田水利设施建成后管护，推动农田水利建设实现跨越式发展。
关键词：水利建设 投融资 项目管理
水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑。2011年中央1号文件提出五大任务：加强农田水利等薄弱环节建设、全面加快水利基础设施建设、建立水利投入稳定增长机制、实行最严格的水资源管理制度和不断创新水利发展体制机制。在五项任务当中，农田水利建设摆在首要位置，体现了决策层对此的高度重视，也反映了这一任务的艰巨性和紧迫性。根据笔者的实地调研，当前要切实加强农田水利建设，必须解决好三个方面的突出问题。
一、加快推进水利建设投融资体制改革，建立投入稳定增长机制
水利建设项目涉及的种类繁多，投资有大有小。浩大的工程动辄几十亿、几百亿甚至上千亿，有些小的项目则仅有几十万甚至几万元的投入。而且每一个项目的投入都需要整合政府、社会和个人的力量，促进有效形成滚动开发的态势，否则就难以实现预期目标，缺乏可持续发展的能力。
自从国务院于2004年颁布《国务院关于投资体制改革的决定》以来，在推行水利建设投融资体制改革方面，各地已经积累了相当多的经验。近年来实施的大量中小型农田水利建设工程，为农业和农村的生产发展起到了重要的保障作用。但也必须看到，目前农田水利基础设施建设和维护中的矛盾和问题仍然比较突出：一些地方对农田水利的基础性、公益性认识不足，投融资管理主体定位不准确，造成政府、事业、企业、合伙组织、农民个体责权不清，影响投资积极性和投资规模；农田水利投资效益低，农户投入意愿不强，社会参与明显不足；各地农田水利投融资规模、政府财政投入水平差距较大，农田水利建设投入存在随意性和不稳定性，还未形成完善的水利投入稳定增长机制。因此要切实加快推进农田水利建设，当务之急是要进一步健全和完善农田水利建设投融资体制。
1.坚持依法治水，建立完善农田水利投融资管理制度体系。按照依法行政的要求，加快农田水利建设相关立法进程，完善农田水利建设法规体系，依法保障农田水利资金来源渠道和投入规模，进一步完善农田水利投资、筹资管理体制和公共财政投入分配机制，推动农田水利投融资管理法制化、规范化，为提高资金使用效益和项目社会效益打下法律和制度基础。
2.增加公共收入，发挥政府在农田水利投资当中的主导作用。一是增加小型农田水利工程建设补助专项资金规模。农田水利作为国家投资重点领域，其投入水平应不低于国家财政预算内基本建设支出的增长速度。省级财政要按照财政收入增长比例，优化支出结构，增加对小型农田水利工程建设的投入。研究探索提高水资源费征收标准，从征收的水资源费中每年安排资金用于小型农田水利工程建设。二是确保各级政府土地出让收益优先用于支持小型农田水利建设。制定相关管理制度，加快落实中央提出的“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”的政策规定。考虑到各地政府土地出让收益规模与承担的农田水利建设任务的不对称性，需要中央集中一部分土地出让收益，主要用于支持粮食主产区发展农田水利。
3.发挥市场作用，推动实现农田水利投融资稳定增长。由于水利建设的项目类别、性质多种多样，单纯依靠政府投入很难完全满足水利建设投资的需求。在稳步增加财政投入的同时，各级政府要通过财政资金的杠杆作用，促进市场机制调节作用的发挥，让更多的社会资金进入农田水利建设市场，促进政府与市场形成合力，确保水利投入资金稳定增长。通过市场机制扩大水利建设的融资渠道，不仅可以解决公共财政资金不足的问题，也能够促进水利建设投入资金整体使用效率的提高。
4.转变投资观念，建设和利用好水利建设投融资平台。对于一些综合水利工程等公共财产让其转变为可经营性的资产，实现工程项目资产经营化运作，而条件成熟的地方，也可将作为公益事业的综合水利工程建设转变为资本经营。可考虑搭建合适的投融资平台，通过对所掌管的资产使用权、经营权等相关权益市场化运作，获取利润，并把收益重新投入到新项目的建设中，实现水利工程建设与经营管理的可持续发展。具体操作中，可以整合相关系统内已有资源，搭建投融资平台。对原有积累的各类水利相关产业经营主体和相关资产，通过政府统一整合，将相关系统中的经营性资产、经营平台重组，搭建起具有较强投融资功能和能力的平台，切实增强其利用资本市场资源、吸引专业人才的能力。
二、增强农田水利建设政策针对性，切实提高财政资金使用效益
随着工业化、城市化进程的加快，传统农业区域与工业区域的财力差距有继续拉大的趋势，在农田水利建设方面的资金供求矛盾也呈现这一特点。特别是农村税费改革开始以后，各地的义务工和积累工相继取消，形成了农田水利建设的大量历史欠账。比如安徽省现有的农田水利工程维修养护及管理以保证正常运行所需的费用每年约需31亿元，实现小型农田水利工程发展规划目标所需的费用每年约需13亿元，两项合计共需投入44亿元，而自农村税费改革全面取消“两工”以来，实际年平均投入约25亿元，缺口达19亿元。因此财政支持农田水利建设应对现有的一些政策进行微调，进一步向重点农业区域、生态脆弱地区和相对落后地区倾斜。
1.适当降低或取消配套资金比例要求。按照目前国家水利投资政策，农田水利工程项目建设实行中央财政补助，补助比例一般为1/3、50%和60%，个别类项目为80%，地方资金配套压力比较大。有的为了争取中央、省里的专项资金，搞“假配套”；有的则根据配套能力的限制，不敢积极主动争取上面的项目资金。而经济发达区域的财政配套能力强，往往能主动争取相关项目资金。如果配套比例过高，在实际资金分配过程中，会导致财政水利投入的逆向调节。另外，随着农村就业结构的日益多元化，一些项目中要求乡镇和村组织投工投劳的自筹部分也难以迅速落实到位，往往影响到水利建设项目建设的进展。
2.按照轻重缓急着力解决当前最紧迫的水利建设难题。我国地形分布复杂多样，地区间经济发展又极不均衡，导致不同地区在农田水利建设方面的投资需求和财力差距存在很大的差异。一些经济相对落后、财政收支缺口大的地区，其自然地理条件往往也相对较差，同时面临较大的生态环境保护压力，而水利建设投资需求大投入能力却又严重不足，从而使得农田水利建设滞后的情况一般更为严重。因此完善农田水利建设财政支持政策和投融资管理体制，应充分考虑各地区的实际情况，兼顾当地群众的现实需求和项目建设的轻重缓急，在各类大中小型农田水利工程项目间实现有效配置，在充分调动地方政府积极性的同时，提高财政资金的针对性和实效性。
3.建立农田水利资金整合机制。农田水利资金渠道多、主管部门多，涉及水利、农业、农业综合开发、国土、扶贫等部门和单位。许多地方以小型农田水利重点县建设为抓手，积极探索凝聚财力、形成合力的有效形式，加大资金整合力度，变部门各自投入为政府统筹投入，变分散建设为集中打造、连片推进，大大提高了小型农田水利投入的资金绩效。总结推广小型农田水利建设资金整合经验，既要立足现有体制环境，坚持以县级水利发展规划为基础，推进水利建设资金整合，也要鼓励各地积极探索多种层次、多种形式的水利资金整合的有效途径，打造资金整合平台，引导农发资金、烟水配套资金、以工代赈、土地治理等资金整合，通过项目的实施，带动水利建设资金的集中使用，提高水利资金运用效率。
4.切实加强农田水利建设资金管理。鉴于小型农田水利建设涉及部门较多、财政资金来源较为分散的现实，具体工作往往需要多个部门参与，资金管理难度客观上比较大。个别地方在涉农、涉水项目管理上仍然存在“重申报、轻管理”的问题。一方面项目申报条件要求有不切合实际的地方，申报程序复杂、时间跨度长；另一方面，在项目绩效考核、跟踪监管上，仍然停留在“看现场、听汇报”的水平，没有具体、可操作性的项目绩效考核办法可供使用。为此需要各部门加强沟通协调，从选点、规划、立项、评审、监管等各个过程，共同配合，切实做好项目管理相关工作。
三、加强农田水利设施建成后管护，充分发挥项目的社会效益
近年来，国家财政对农田水利基础设施建设投入的力度逐步加大。“九五”期间全国水利建设总投资为2133亿元，“十五”期间为3625亿元，而“十一五”期间约为7000亿元。其中，中央水利投资达到2934亿元。通过实施一大批的水利基础设施建设项目，有效地改善了项目区农业生产水利条件，有效提高了土地产出水平和产出效益，使当地农民真正从中得到了实惠。但是，农田水利设施建成后的管理和维护问题，一直困扰着基层政府和广大农民。有的农民认为“一事一议”和“投工投劳”就是变相收费，投工投劳严重不足，跨村跨乡规模较大的农田水利建设与维护更难组织，水利工程普遍陷入“劳力投入难、资金筹措难、建设组织难”的三难境地。在工程损坏失效时，管理者往往无力履行维修和更新责任，仅能发挥“只用不管”的作用。对此，国家有关部门多次进行调研，研究解决问题的办法和措施。但从各地的具体执行和实施情况来看，农田基础设施的产权和管护责任不明晰、管护工程实施与运作不规范、管护经费难以落实等原因，效果并不均衡。
1.根据受益范围和受益对象，合理确定工程管护主体。根据国家关于农田水利建设的相关规定，按照“建管并重”、“谁受益，谁负责”、“以工程养工程”以及“市场手段与政府补助相结合”等原则确定管护主体，在符合相关法律、法规以及村民委员会征求受益农民代表同意的前提下，可通过承包、租赁、拍卖、业主负责制等多种方式落实工程管护主体。实践当中，可以考虑：一是受益范围跨乡镇的水利工程，由县级水利部门直接负责或委托所属工程管理单位进行管护；农田水源涵养林、水土保持林及配套工程设施，由县级林业部门直接负责或委托所属林业管理单位进行管护。二是受益范围跨行政村的水利工程，由乡级水利管理单位直接负责或协助村民委员会进行管护；受益范围明确为某一行政村的，项目工程由村民委员会直接负责或委托受益范围内的农民专业合作组织等进行管护。三是已明确归属个人(企业)管理的喷滴灌设备、田间沟渠等，由受益农户(企业)负责管护。按照“村民自治管理”的原则，有条件的地方应引导和帮助受益农民按照受益范围，以灌区或项目区所在乡、村为单位自愿组建农民用水户协会或工程管护协会，负责统一管护项目区农田水利等工程。鼓励利用市场方式确定管护主体。
2.明确界定管护责任，确保项目发挥长久效益。要进一步完善农田水利建设工程项目管理实施办法，强化监督制约机制，督促各类管护主体按照规定的标准和要求认真开展管护工作，做到工程有人看、损坏及时修，保证项目工程正常运行，持续发挥效用。各类管护主体应严格遵守法律和行政法规的有关规定，不得以任何理由擅自收取有关费用，不得擅自将工程及设备变卖，不得破坏水土资源和生态环境。工程权属改变需报县级“管护办”和原项目建设主管单位批准。通过承包、租赁、拍卖、业主负责制等市场方式取得工程管护权的管护主体，除必须认真履行合同、依法管理经营、为项目区农民提供优质良好服务外，还必须服从政府防汛抗旱的统一调度，并接受项目区乡、村各级组织和县级“管护办”的监督。以财政补贴方式购置的农业机械及配套农机具，应优先保证为项目区提供良好服务。
3.建立农田水利工程经常性管护资金财政补助机制。农田水利工程使用年限较长，需要定期进行维修和更新改造。比如要维持小型农田水利工程的长期正常运行，每亩每年需花费大约25元。因此应当将包括小型农田水利工程在内的水利基础设施维修和更新改造经费列入地方财政经常性支出，在县级财政设立小型农田水利工程维修基金。各县根据本县小型农田水利工程维修、更新的实际需要，由有关部门在此专项基金中安排资金及时进行维修和更新。从制度、资金和政策导向上发挥政府在农田水利工程管护中的作用，促进相关工程或设施发挥出相应的社会效益。
4.规范管护经费的使用和管理。要根据不同地方的实际情况，合理确定工程管护经费的使用范围。一般而言，主要包括在工程设计使用期内的公益性水利工程及设备的日常维修、必要的小型简易管护工具和运行监测设备购置等。特别要防止被用于购置车辆、行政事业单位人员工资、补贴等行政事业费开支。由县级行业主管部门负责管护和产权已明确归属个人(企业)所有的农田水利工程，管护经费原则上由该个人(企业)自行解决。
经费筹集是保障工程管护工作有效开展的前提与基础，加强管护资金监管是落实管护效果的关键环节。做好工程管护需要多渠道筹措管护经费，并对资金实行“专人管理、专户存储、专款专用、定期考核”，确保管护工作进一步落实到位。实践当中，可以考虑：一是工程管护经费由县级“管护办”统筹安排和管理，实行分账核算、专款专用。当年结余经费可结转下年继续使用。来源于财政资金的管护经费要实行县级财政报帐制，原则上哪个项目筹集的经费要用于原建项目的管护，以确保专款专用。二是通过财政资金以外的其他形式筹集的管护经费，根据实际情况可由乡镇政府或村民委员会、农民专业合作组织管理。三是财政性工程管护经费的使用申报和审批，由工程管护主体提出用款计划申请，经所在村民委员会和乡镇政府审查同意，报经县级“管护办”和原项目建设主管单位审核批准后，依据批准的用款计划，按县级财政报账制度有关规定支付资金。上级主管部门应对工程管护经费审批和使用情况定期进行检查监督。
参考文献：
〔1〕本书编写组.中共中央国务院《关于加快水利改革发展的决定》辅导读本[N].中国水利水电出版社，2011.
〔2〕唐在富.中国土地制度创新与土地财税体制重构[N].经济科学出版社，2008.
〔3〕冯静生.水利建设投融资:现状与借鉴[J].金融管理与研究，2011(6).
〔4〕王巧义，刘启生.关于小型农田水利建设投融资问题的思考[J].农业经济，2011(7).
〔5〕唐在富.不断完善支农资金管理，增强财政支农的针对性和实效性[J].中国财经信息资料，2010(25).
〔6〕唐在富.加强农田基础设施管护工作的几点建议[R].财政部财政科学研究所研究简报，2010(27).