余丽生、冯健、虞斌/浙江省财税政策研究室
内容提要：民生是党和政府当前关注的重点内容，也是公共财政的支出重点。本文从公共财政的视角分析了当前民生财政建设面临的主要难题，针对性地提出了进一步推进民生建设的政策建议，以求未来财政在民生建设中发挥更大的作用，促进社会和谐稳定。
关键词：民生财政 公共财政 支出结构
党的十七大报告指出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”解决民生问题是落实科学发展观的具体体现，也是推动和谐社会建设的关键所在。从公共财政的视角看，解决民生问题最重要的是不断增强政府提供与人民生活密切相关的公共服务、公共设施，以满足人民日益增长的公共需求，提高人民生活水平。进入新世纪，浙江财政始终把改善民生作为保增长、保稳定、促发展的出发点和落脚点，积极推进各项民生制度建设，教育、就业、社会保障、医疗卫生、居民住房、环境保护、社会稳定等民生领域的投入不断加大，公共服务范围逐步扩大，形成了惠及全民的公共服务体系，民生各方面都有了较大改善。但民生建设面大量广，与人们的期望和发展的目标仍有一定的差距，有待进一步积极推进和改善。
一、当前民生财政建设存在的难题
(一)民生支出需求巨大与财力有限的矛盾突出
从需求方面看，一是未来民生性支出刚性需求不断增长。以教育为例，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》正式公布，明确提出：要逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，到2012年达到4%。要实现这个目标，各级财政要进一步加大对教育的投入，压力是显而易见。二是民生公共服务标准有待提高。由于经济体制和经济基础的原因，原来许多本应由政府承担的民生职责存在“缺位”，历史的欠账较多，需要大力弥补，努力提高标准以满足人们的公共需要。例如，2009年浙江全省各级财政共安排低保资金11.83亿(其中省财政4.69亿元)，低保对象69.82万人，每月人均为141元，远低于最低一档的最低工资800元；浙江省新型农村合作医疗(简称新农合)开展以来，逐步提高的保障水平使得越来越多的新农合参保农民因此获得实惠，最大可能地减少因病致贫、因病返贫现象的发生，但相关标准有待进一步提高，2009年全省新农合平均住院补偿率仅为36.5%，新农合在起报线、报销上限、报销比例等方面存在进一步改善的空间。
(二)民生领域公共服务均等化水平有待提高
通过一系列的转移支付，从浙江省人均财政支出考察，基本公共服务保障水平还比较均衡，这对于保证欠发达地区提供基本公共服务具有重要的意义，但地区间的公共服务差距仍然存在。作为政府负有重要责任的社会养老保险和医疗保险，从社会养老参保人数的比例上考察，浙江省经济最发达的两个市杭州和宁波是经济相对欠发达的两个市衢州和丽水的4-5倍；从医疗参保人数的比例上考察，杭州和宁波的医疗保险参保比例是衢州和丽水医疗保险参保比例的3-4倍。由此可以看出，各地区的一些民生项目发展还不均衡。
(三)城乡各项民生差距明显
尽管浙江省农村发展取得了较大的进步，农民在发展中的确获得了不少实惠，但在许多民生公共服务领域，浙江省农村总体上还是落后于城市，在教育、卫生、养老等各方面的建设和发展慢于城市。教育方面，目前，浙江省基础教育发展中最大的问题是城乡发展不均衡，特别是欠发达地区农村教育的发展水平相对落后，主要表现在：部分农村中小学的住宿条件和食堂设施较差，有的甚至还存在安全隐患；贫困家庭学生尤其是寄宿的贫困学生营养状况堪忧；农村教师的业务素质和教学水平不能完全适应实施素质教育的需要等。卫生方面，城乡差距主要体现在乡村卫技人员匮乏，技术水平较低，卫生人力资源大多集中在县及县以上医疗机构，而农村地区拥有职业医生数和注册护士数较少；农村地区卫生人员不仅数量不足，而且医学技术水平低，乡镇卫生院卫生技术人员普遍存在学历低、职称低、技术低等“三低”现象，极不适应农民健康保障的需要。养老方面，城镇养老体系相对健全，财政投入较多，抗风险能力较强，但农村养老体系总体上水平还比较低，存在着保障水平偏低、保障内容单一的局限，与城市的保障水平存在较大差距。由于基本养老金与平均工资等因素挂钩，所以各地的基本养老金水平略有差异。
(四)民生支出管理制度不完善
民生支出管理制度还有待完善，具体表现在以下几个方面：一是财力和事权的不匹配。当前，由于经济发展水平、历史遗留等原因，许多民生领域亟待取得突破，但在实践过程中，往往存在“上级请客，下级买单”的现象，即民生政策由上级决定，实际支出需由下级承担，从而导致地方政府的支出压力较大。二是存在“越位”与“缺位”现象。由于民生领域的管理改革相对滞后，政府职能转变不到位，一些原本可以由市场提供的公共服务依然由政府承担，而随着经济社会的发展，需要由政府提供的公共服务也在不断变化，一些需要由政府承担的或者力度要增强的民生领域却得不到应有的加强。三是决策机制有待完善。民生项目的科学决策机制还没有完全建立起来，一些民生项目缺乏科学、严谨的论证，对项目的可行性和效益缺乏深入细致的考证，项目决策的主观性、随意性较强，一些项目甚至是“拍脑袋”的政绩工程、“面子”工程。四是考评制度不完善。没有建立起民生支出绩效评价机制，缺乏明确的支出绩效目标和指标，导致民生支出效益不高。
二、民生财政建设应处理好的几个关系
(一)处理好尽力而为与量力而行的关系
作为财政部门，首先要充分认识到解决民生问题的重大意义，积极筹集资金，全力支持改善民生的各项政策，保证民生支出与财政经济增长相适应，推动各项民生事业的长足发展，摆脱民生事业落后经济发展的局面，努力使公共财政最大限度的惠及全省人民。同时，我们也必须认识到，民生问题面广量大，千头万绪，历史欠账多，矛盾多、任务重，在当前不可能解决所有问题，要充分考虑财政可持续能力，分清轻重缓急，合理安排预算盘子，量力而行。
(二)处理好当前民生与长远民生的关系
当前，民生领域的一些问题非常突出，诸如医疗、教育、房价问题等，如果不抓紧解决，容易形成社会问题。因此，要尽可能安排落实好配套资金，确保把已经出台的各项民生政策落实到位，解决好当前急需解决的民生问题。从长远看，随着经济发展水平和人民生活水平的不断提高，民生保障水平也要相应提升，因此，解决民生问题是一项任重而道远的长期性、动态性的工程，绝非一朝一夕所能成就。这就要求我们以长远的、发展的眼光来看待民生问题，把长远目标和当前任务有机地结合起来。既保障群众衣食住行等基本生活方面，也积极关注人们群众的生活品质方面的民生问题，随着经济社会的不断发展而逐步提高民生保障水平。
(三)处理好政府主导与市场协调的关系
民生的改善不仅仅是政府的责任，而需要政府和市场共同起作用。明确政府在改善民生方面的职责，充分发挥政府的主要作用，不断增强政府民生公共服务的供给能力，尤其要解决一些基本的、托底的民生性服务，让广大群众能享受最基本的公共服务，保障人们最基本的生存权、教育权、健康权、居住权。同时，要扩大民生性公共服务的供给范围和提高民生服务的质量，也应该鼓励市场的力量积极参与，充分依靠民间的力量来参与民生事业的发展。
三、进一步推进民生财政建设的思考
在当前，保障和改善民生既是经济发展的最终目的，也是拉动内需、推动经济发展方式转变的重大举措。要按照公共财政的要求，始终遵循“低起步、广覆盖、迈小步、可持续”的原则，坚持雪中送炭，着眼统筹城乡，确保可持续发展，加大财政投入，调整支出结构，优化制度设计，最大限度地整合各方面资金，尽最大努力支持解决涉及群众切身利益的问题，促进社会和谐稳定。
(一)优化支出结构，保障民生财政支出
紧紧围绕实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标，按照“增量优方向、存量调结构、增量调存量”的原则，调整和优化财政支出结构，想方设法筹措安排资金，加大民生领域的财政投入，确保新增财力三分之二以上用于解决民生问题，保证民生支出需要。一是教育优先投入。全面落实和完善义务教育经费保障机制改革各项政策措施，实施义务教育学校教师绩效工资，提高中小学公用经费保障水平和农村教师待遇，促进基础教育均衡发展；积极发展职业教育，扩大中职学生资助面；实施“高等教育质量提升工程”，提升高等教育质量。二是支持社会保障和促进就业。加快覆盖城乡居民的社会保障体系建设，全面建立和完善农村最低生活保障制度，健全城市居民最低生活保障制度。进一步贯彻落实各项就业再就业政策，拓宽资金渠道，继续加大就业再就业资金投入，统筹做好高校毕业生、登记失业人员、农村转移劳动力、退役军人、被征地农民、城镇零就业家庭人员、残疾人等相关群体的就业工作。三是保障医疗事业投入。建立健全城镇职工基本医疗保险门诊统筹制度和完善城镇居民基本医疗保险门诊统筹制度，不断完善新型农村合作医疗制度，主要对农民住院及大病医疗费用给予补偿，提升基本医疗保障水平，努力让城乡群众都能看得起病。四是积极筹集廉租房资金。积极支持住房制度改革，并根据住房保障规划和年度计划，多渠道筹措保障资金，加大投入力度，逐步建立和完善城市低收入群体住房保障体系。五是加大生态环保投入。继续加大对生态环保的投入力度，保证生态环保重点支出，做好环境基础设施建设的财政资金保障工作，进一步完善生态补偿机制，促进生态省建设。六是完善公共安全资金保障机制。确保公共安全正常运作经费支出，落实安全生产、重大事故防范和处置所需资金，保障食品安全检测经费，积极做好“平安浙江”建设经费保障，促进和谐浙江建设。
(二)创新民生保障机制，建立多元化资金投入机制
要完成民生服务的有效供给，单靠政府、非营利机构或市场的力量都不够。应当根据不同类别社会事业的特点，形成政府部门、非营利部门与私人部门之间合理的投融资分工与协作关系。因此，应该建立灵活的筹资机制，充分吸纳社会资金，投入到民生事业建设中来。一是扩大政府信用功能。在财政预算内资金难以满足民生事业发展的情况下，可更多地依靠以财政信用为基础的市场化融资。利用政府信用，搭建融资平台，引导开发性金融资本参与，以政府资金为基础，制定政策措施，引导政策性银行和金融机构投资。二是发展多种形式融资形式。根据不同类型民生事业的性质，可采取多种形式的融资方式，挖掘与探索民生事业融资新渠道、新方式、新途径。对于非经营性民生事业，可通过政策性贷款、发行债券、捆绑式组合型项目融资等方式筹资。对于准经营性民生事业，可通过贴息贷款、发行债券、投资基金、ABS融资(资产证券化)、收费权抵押贷款、设施使用协议等方式融资；对于经营性民生事业，可采取股份制融资、商业贷款、产业投资基金、ABS融资、发行债券、民营化机制等方式筹集资金。
(三)完善转移支付制度，提高民生公共服务均等化水平
一是继续加大转移支付力度。通过转移支付，可以有效地实现地区间财力平衡，让全省的绝大多数人可以享受相对均等的民生公共服务，分享改革和发展的成果，保障最基本的生存权和发展权。从实践的角度看，加大转移支付，一方面要积极支持经济发展，努力做大蛋糕，壮大自身的财力，从而可以增加转移支付的规模；另一方面，在转移支付的倾斜度上，应把转移支付的重点放在欠发达地区上，以保障欠发达地区能提供最基本的民生服务。二是优化转移支付结构。应该提高一般性转移支付比重，大幅度提高一般性转移支付规模，把分类分档激励奖补、生态补偿转移支付补助以及其他专项补助、固定结算等一般财力性转移支付作为民生公共服务均等化的主要工具。同时，要压缩专项转移支付，降低专项转移支付的比重，将专项转移支付严格限定于具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。最终形成搭配合理、行之有效的复合型转移支付体系。三是加强民生专项转移支付的管理。一方面，要科学立项，严格控制专项转移支付项目的立项，防止专项转移支付项目的随意性和盲目性，对各类项目进行“轻重缓急”的排列比较，优先选出群众急需的民生项目进行立项；另一方面，要以财政专项资金整合为契机，清理、整合一部分效益发挥差的民生性项目，以充分发挥专项转移支付资金的整合效应。同时，要提高专项资金的预算约束和执行力度，严格专项资金的预算管理，切实提高民生专项资金项目的使用效益。
(四)优化制度设计，形成可持续发展机制
加快发展社会事业，不断改善民生，既要增加财政投入，更要加强制度建设。一是完善民生预算编制体系。研究科学设置编制框架和内容，将细化、庞杂的民生支出内容进行科学归类，把涉及民生领域的支出项目全部列入预算，打破预算科目约束，改变按部门单位设置科目的办法，按政府收支分类改革的要求和支出性质设置科目，将分散在不同科目中的民生支出统一归并分类，按照具体的内容和项目精细化编制预算，把民生支出计划细化到具体项目。二是建立民生支出应与财政收入的动态平衡机制。在经济发展形势较好，财政收入增长较快的情况下，保障民生的压力相对要小；而一旦宏观经济形势不好时，保障民生支出的压力则比较大，因为民生支出具有刚性需求的特征，一旦确定支出标准就不能轻易降低。在民生事业发展和建设过程中，一味地强调提高福利水平会导致财力无法承受，要谨防福利陷阱，现阶段应当将民生财政定位在满足社会居民基本公共服务需要上。通过建立民生支出与财政收入的动态平衡机制，提高民生财政的抗风险能力，形成保障和改善民生的长效机制。三是建立民生投入和民生政策的协调机制。民生问题包罗万象，各个环节都需要加大财政投入，但目前的经济和财力水平决定了不可能同时全面满足所有民生支出需要。这就必须注重民生政策出台和财力投入的协调性，要按照财力的实际情况，分清轻重缓急，突出保障重点，积极稳妥的出台各项民生政策。因此，作为财政部门，首先要积极主动地参与各项民生政策的制定过程，科学把握民生政策出台的节奏和力度，使得民生政策的出台与财力状况相匹配，提高政策的执行到位率；其次要建立健全民生支出的信息数据库，全面、动态地掌握民生建设点、线、面全方位的基本情况，科学有序地安排各个领域的民生投入，避免重复建设，提高民生支出的效率；最后要加大对教育、医疗、社会保障事业机制改革的支持力度，推行“花钱买机制”的财政投入方式，形成可持续的民生发展机制。
(五)强化民生支出绩效，真正改善民生福祉
绩效评价作为改善公共管理水平的重要工具，具有判断、预测、激励、约束等多项功能。通过加强对民生支出绩效评价，有利于增加民生财政支出的科学性和透明度，完善政府行为约束机制，提高财政资金的使用效率。一是完善民生支出的评价主体。通过多年的绩效评价工作，浙江省已基本完善了绩效评价机构，因此，不必单独设立民生支出绩效评价机构，但为了保证绩效评价的权威性，要不断加强专家库建设。专家库专家将主要参与财政支出项目的绩效评估和审查，帮助研究建立全省民生财政支出绩效评价的制度和方法，并对全省财政支出绩效评价项目提供咨询、策划和专业技术指导。二是逐步开展和推进规模以上民生项目支出的绩效评价，并带动全面性财政支出绩效评价的开展。以规模以上民生财政支出项目绩效评价为先行和探索，全面考评项目绩效目标的合理性及项目目标完成情况，通过试点，总结经验，逐步有序扩展绩效评价的实施范围和完善组织管理程序。三是增加评价结果的约束力，确立民生支出绩效评价工作的权威性。逐步探索绩效评价结果公示制度，根据民生支出评价结果分析诊断预算单位和部门的主要政绩水平，建立绩效评价结果的应用机制。
参考文献
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