北京师范大学

    内容提要：本文通过对我国现行的西部不发达地区农村基础教育筹资情况的分析，发现了我国西部不发达地区基础教育经费筹资存在的问题，确立了西部不发达地区基础教育投入与税费改革的配套关系，然后利用经济学理论，结合我国实际情况对以上问题进行研究分析，提出如下税费改革配套建议：建立基础教育新税种，重构基础教育税收体系，优化有益于捐赠的税收政策和明确基础教育的事权与财权划分。

    关键词：西部不发达地区  基础教育  教育投入  税费改革

    2006年，全面取消农业税后，县级财政收入减少，但“分级管理，以县为主”教育体制的延续，使西部地区基础教育经费来源受到巨大的冲击，失衡现象日益严重。基础教育作为准公共产品被纳入政府公共财政视野，一定程度上是农村税费改革的无意识后果，但公共财政对保障城乡基础教育均等化，分化和削减西部地区基础教育收入与税费改革体制惯性，防止政府再次向公民摊派的旧政策回潮，提供了财力保证。而本文在吸纳前人研究成果的基础上，试图通过对西部不发达地区基础教育的投入现状及存在问题进行归纳总结，探讨了基础教育投入与税费改革的配套关系，并提出一些意见或建议，以期对解决西部不发达地区基础教育经费筹措及使用等问题有所帮助，一定程度上促进我国基础教育问题的解决。

    一、基础教育供给机制分析

    众所周知，基础教育是准公共产品，既具有公共产品的特性，又具有私人产品的特性：其所提供的利益一部分由其所有者享有，是可分的，从而具有私人商品的性质；但其利益的另一部分可由所有者以外的人享有，是不可分的，所以又具有公共产品的特征。但就其本质而言，准公共产品的基本特征就在于其利益的部分外溢性。在市场机制下，教育成本的分担和教育收益的不对称匹配，必然导致教育需求降低到社会均衡水平以下，带来效率损失。政府必须介入基础教育的提供，实现基础教育效益最大化。

    二、西部不发达地区基础教育投入与税费改革的配套关系

    1.西部不发达地区基础教育投入与税费改革的配套现状。在我国有关的基础教育税费改革配套中，农村税费改革本身不是单纯的“费改税”或减轻农民负担题，它的实质内容是国家、地方政府和农民的关系问题。如何处理好三者关系，制度建设不容忽视。单纯将“费改税”视为减轻农民负担，其效果往往不尽如人意。当前的税费改革涉及到教育方面主要是“两个取消”，即取消农村教育集资、取消农村教育费附加。按现行财政体制，财力向上集中，越到基层可用财力越少；而教育体制上实行的是“分级办学、分级管理”，把保障基层办学资金的主要责任下放到乡镇一级。由于乡级财力薄弱，特别是西部经济不发达地区乡镇一级财力就更加薄弱，农村教育费附加和教育集资实际上是农村基础教育主要经费渠道。这两项教育经费来源取消，加剧了教育经费的短缺，造成农村教育投资更加不足，并出现农村教育负债严重的现象，给农村基础教育的发展和农村学校的正常运转带来重重困难。那么把农村基础教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府对农村基础教育的责任从以乡镇为主转到以县为主，这就结束了长期以来形成的农村基础教育经费主要靠乡镇财政和农民教育集资筹措的历史。表1为我国税费改革前后东部与西部地区农村义务教育生均教育经费支出比较。

表1  我国税费改革前后东部与西部地区农村义务教育生均教育经费支出比较

单位：元 

2.税费改革对西部不发达地区基础教育经费筹措的影响。1984年开始，我国陆续开征了各种教育性收费。主要有教育附加、农村教育事业附加、地方教育发展费、高等教育附加、地方教育基金等。这些教育性收费对促进我国教育事业的发展起到了重要作用。但是，这些收费项目，一者因为几乎都是附加于其他税收之上，难以形成统一的稳定税基；二者由于收费种类零乱，收费管理缺乏规范性，难以形成集中稳定的收入来源。2006年的改革尽管对于规范教育经费来源起到了积极作用，但是也会减少农村基础教育经费筹措渠道。在过去税制下，不仅可以向农民收取农村教育附加、农村教育集资，而且教育附加费统筹可以根据实际需要确定统筹标准，还可以搭车收费保证教育经费的筹措，费改税在减轻农民不合理的负担时，把本来正当的教育集资和收费也取消了。在税费比例中增加了税，税费统一征收后，尽管实行了税费分流，但费少税多，会减少教育经费投入。由此可见，税费改革使农村基础教育经费筹措渠道不是增加了而是减少了。从长远来看，在西部不发达地区县乡两级财政支出中“硬化”教育经费的做法仅仅是税费改革中的权宜之计，为了保证农村基础教育的稳定发展，应该以开征教育税取代各种教育性收费。

    三、西部地区基础教育投入体系的建立

    1.建立基础教育新税种。为了保证农村基础教育的稳定发展，应该以开征教育税取代各种教育性收费。在当前情况下，我们认为有必要将教育性收费改为教育税单独征收。这样既可以保证税费改革后教育经费筹集和使用的统一性和规范性，又可以解决在取消教育性收费后，国家财政难以从现有税制中筹得必要资金弥补差额的问题。因此，从稳定农村基础教育发展角度来看，将教育性收费在税费改革中改为教育税这种“专税专用”的税收是必要的。同时基础教育的准公共产品属性决定了其提供主体的非单一性。市场参与竞争有利于在确保政府供方市场保证公平条件下的供方效率，促进更高效率的公平。政府采用有效手段——教育税规制竞争程度，又能将教育税用于公立基础教育，改善公立学校办学条件。

    2.重构基础教育税收体系。1994年“分税制”财政体制改革，采用“划分税种，分级包干”的模式，确定各级政府的财政收入增量分享比例。随着市场经济改革深化，地区间经济分工不断细化，西部县乡财政收入出现停滞和下降，而省市级政府新增财力比例高、总量大，且直管学校相对较少，省市级政府投巨资办重点学校，农村学校却在生死边缘线挣扎。为此，要重构基础教育税收体系，在现行分税制财政改革的背景下，占财政收入蛋糕“大半块”的中央财政应该挑起基础教育均等化进程中公共服务职责的“大梁”。通过转移支付方式再分配财政收入，实现公共支出管理责任和公共服务职责的统一。农村基础教育必须建构由教育部门统筹下的基础教育财权上移、事权下移、城乡分治、地域分块的办学格局。

    3.优化有益于捐赠的税收政策。政府应制定有益于捐赠的税收政策，扩大基础教育经费来源的辅助渠道。首先，政府应该制定有益于捐赠的减税或免税政策，对乐于奉献的善举和义举，要进行大力的宣传和表彰，鼓励社会力量通过更多形式参与基础教育经费筹措机制。其次，可以运用现有教育财政的示范和导向作用，吸引更多的民间资本和其他资金注入主体加大到农村基础教育的实施队伍中来。如采用“基础教育券”的思路，一方面能够通过现有财政吸引更多资金，扩大基础教育财政投入的存量；一方面通过“基础教育券”的市场选票把公立学校部分地推向市场，建立多渠道的农村基础教育经费筹集制度，从而缩小区域间的教育发展差异。

    4.明确基础教育的事权与财权划分。教育是重要的基础性公共服务之一，教育事权划分非常重要。地方财政收入太少，而负责的事务太多，不对称的财权和事权，是西部不发达地区基础教育经费短缺的重要制度原因。近年来，农村地区实行了“以县为主”的基础教育体制，但实际上只是工资发放由乡财政改为县财政，乡镇财政筹集经费格局并没有改变。因此，要明确基础教育的事权与财权划分，例如我国西部不发达地区为东南沿海发达地区提供了源源不断的劳动力，西部地区基础教育的区域性外溢效应十分明显，中央政府和东部地区应该为西部地区的基础教育承担一定的责任。参照国际经验，基础教育的主要支出是工资而不是基础设施，因此，教师工资应该根据东西部地区经济状况，分别由中央、省、地市、县统筹。而学校基础设施按照属地原则分担，必要时上级政府给予一定的协助。其中，西部地区基础教育的区域性外溢效应比较突出，省市县乡财政均比较困难，需要中央政府介入，弥补其基础教育外溢效应所产生的损失。西部地区教师工资可实行全国统筹，学校基础设施主要由中央政府负责。

    综上所述，基础教育均等化体现了教育公平理念，教育公平是动态的、历史的概念，随着时代的不断发展，社会文明的不断进步，会提出不同的要求。基础教育作为准公共产品被纳入政府公共财政视野，税费改革起了重要的作用，基础教育均等化是税费改革带来的无意识后果，为解决教育机会的不平等提供了新的平台。为此，改革现行财税体制是解决问题的根本所在，其核心在于，在国家财政总收入中按事权和财权相对应的原则增加省以下各级财政的比例。

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