财政部财政科学研究所

内容提要：社会保险预算成为独立的专门预算意义重大。在试编阶段，社会保险预算还存在一些问题，特别是相关法律问题越来越成为突出的瓶颈，制约了社会保险基金管理水平的提高。本文对当前社会保险预算法律中存在的困难和问题进行了深入的剖析，并提出有针对性的政策建议。

关键词：社会保险预算  社保基金管理  预算编制  法律法规

2010年我国开始试编社会保险预算，社会保险预算成为独立于政府公共预算的、将社会保险基金纳入政府预算管理的专门预算。这对于日益增长的社会保险基金安全和依法征收、使用将发挥越来越重要的作用。但是，社会保险预算处在试编阶段，社会保险预算还存在一些不完善之处，《社会保险预算条例》尚未出台，成为制约社会保险基金管理水平提高的制度和法律瓶颈。为了提高社会保险预算的规范性和法律性，尽快出台社会保险预算条例，本文围绕如何完善社会保险预算的相关法律问题做一初步探讨，供有关方面参考。

一、社会保险基金预算法律制度演进及现状

从1993年11月，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出了建立社会保障预算开始，我国社会保障预算制度的建立与社会主义市场经济体制的建立相适应，经历了从无到有，从不完善到逐渐规范的过程。在管理上实现了从预算外的收支两条线管理到目前独立社会保障预算制度雏形的建立这一转变。

表1  社会保障基金预算的演变过程

2010年出台的《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》是我国社会保障基金管理发展的最新进展，《意见》明确从2010年起在全国范围内建立社会保险基金预算制度，这是自社会保险基金实行收支两条线管理以来的又一次飞跃，标志着社会保险基金管理进入了一个新时代。《意见》对我国社会保险基金预算的指导思想和原则、社会保险基金预算编制范围、社会保险基金预算编制方法、社会保险基金预算编制和审批、社会保险基金预算执行和调整、社会保险基金决算和社会保险基金预算的组织实施等进行了原则性规定。从法律制度角度看，《意见》对社会保险基金预算中的一些基本的法律关系进行了规范，例如对预算的编制和审批程序、预算的执行和调整程序、基金决算以及预算的组织实施等法律程序进行了明确。但《意见》毕竟是对社会保险基金预算的框架性规定，涉及的相关法律规定还不十分具体，只是处于试行阶段，很多属于框架性、原则性规定，考虑到我国目前的社会保险制度执行现状，操作上有一定的难度。

二、当前社会保险预算法律中存在的困难和问题

(一)社会保险预算及相关法律体系不健全，立法滞后、层次不高

从立法体系看，我国的社会保障虽然在概念上已基本形成涵盖社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、社区等五项内容的社会保障体系，但以社会保险法、社会福利法、社会救助法等为框架的社会保障法律体系至今还未得以确立。目前试编社会保险预算的法律依据是《国务院关于试行社会保险预算的意见》，就是属于临时性行政法规，具有指导性，不具强制性。早在1994年我国就将《社会保险法》列入全国人大立法规划中，最近正式出台。但《社会救助法》与《社会福利法》尚未列入立法议程，社会保障立法滞后必然带来社会保障资金管理的立法滞后，使得对社会保障资金的管理一定程度上存在无法可依的状态。

从立法层次看，社会保障法是我国市场经济法律体系中的一个独立的法律部门。社会保障的立法直接关系到我国市场经济的完善和全体社会成员的切身利益，社会保障的基本法应该同其他部门法如民法、刑法、劳动法等处于相同的地位，其效力应该仅仅低于宪法。因而在立法层次上应该由全国人民代表大会或常务委员会制定。但现实是我国目前只有一部全国人大立法通过的《社会保险法》，其他大多是国务院行政法规、各部委的行政规范性文件(条例、意见、办法、规定、通知等)担当主角。而且我国当前已经出台的大多数是社会保险方面的法规文件,在没有出台《社会保险法》之前，法规的效力等级不高,各种社会保险行政法规之间缺乏协调统一、甚至相互抵触。现行《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《失业保险条例》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《工伤保险条例》、《生育保险条例》都是在《社会保险法》出台前制定和实施的，《试行社会保险基金预算的意见》也未遵照《社会保险法》的相关规定，难免产生相互矛盾和抵触的地方，比如《社会保险法》规定基本养老保险包括企业职工基本养老保险、公务员和参照公务员管理的工作人员养老保险、城镇居民社会养老保险制度、新型农村社会养老保险等内容，而《意见》仅包括城镇职工基本养老保险。同样《社会保险法》规定的基本医疗保险包括城镇企业职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、农村新型合作医疗，而《意见》只包括城镇企业职工基本医疗保险。显然，《社会保险法》还未对试行的社会保险预算编制和执行缺乏应有的法律约束力；法与法规之间缺乏照应和关联，立法层次不高，法律体系不健全，必然使得社会保险资金管理法律效力大打折扣。提高立法层次，遵循社会保险基本法的规定，成为完善社会保险预算法律亟待解决的问题。

(二)试行的社会保险预算覆盖范围小，与现行社会保险制度改革不相适应

目前试行的社会保险预算覆盖范围仅限于城镇企业职工社会保险的五大险种，连各级财政对社会保险的财政补助都未反映其中，而城镇居民医疗保险收支也未包括，更谈不上反映已经推开的农村新型合作医疗收支和正在试点的农村新型养老保险收支情况。显然，目前试行的社会保险预算，覆盖范围小、项目不全，不能反映当前社会保险制度改革的真实情况。我国的社会保险制度覆盖面从就业人员扩大到非就业人员，从城镇居民扩展到农村居民，越来越多的城乡居民被纳入社会保险制度覆盖范围，体现了社会保险制度“广覆盖”的精神，下一步的主要工作是普及到每一个应覆盖的参保对象。2009年，参加城镇企业职工基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险的人数分别为2.35亿人、4亿人、1.27亿人、1.49亿人和1.09亿人。即使如此，与需要参保人数相比还有很大的差距。在未参保人数中，农民、城镇无保障居民和未参保集体企业退休职工占比最大。说明我国社会保险覆盖面比较小,覆盖范围不统一的问题仍然存在。此外，不同的险种在不同的所有制经济形式中的覆盖面也有一定的差异,比如,很多的非公有制经济从业人员和灵活就业人员没有被纳入社会保险覆盖范围内。如从制度设计上看,工伤保险已经覆盖了所有有劳动关系的劳动者，但大量的没有稳定劳动关系或没有劳动关系的灵活就业人员、自由职业者的工伤问题日益突出,逐步上升,如家庭保姆,出现工伤后无法得到保障,社会反映强烈。而社会保险预算覆盖范围小的情况下，社会保险基金预算的编制也只能是一种相对不完整的预算。

(三)社会保险统筹层次低直接降低了社会保险预算的科学性规范性

目前城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等主要社会保险品种的统筹层次低，社保基金按统筹地区进行管理，社会保险基金处于分散监管状态，这很容易导致地方利益至上的情况，造成非法挪用、挤占保险金的违法或犯罪行为。而且从管理上看，城镇企业基本养老保险是省级统筹或地市统筹,基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险大多是地市与县级统筹，造成社会保险基金不能转移、不能续接,收支不实、负担不均等问题，在一定程度上强化了地方利益，给社会保险预算管理带来诸多不便。(1)社会保险统筹层次低导致社会保险预算编制决定权、控制权下移，上级政府和财政只有建议权，影响社会保险预算的执行效率。(2)做小社会保险收入预算、做大社会保险支出预算，达到地方多拿超收奖、多从上级财政争取补贴的目的，使预算控制名存实亡。这种统筹层次现状直接降低了社会保险预算的科学性和规范性，社会保险预算“一竿子插到底”的预期目标就难以实现。

(四)社会保险的法律实施机制较为薄弱，难以确保社会保险收支预算任务的完成

社会保险的法律实施机制是社会保险基金预算得以推行实施的重要基础，但目前社会保险的法律实施机制较为薄弱，合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。以社会保险基金监督机制为例，其问题主要表现在：社会保险监督机构没有与管理机构严格划分开来,缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施;从监督管理机构来看，按现行的管理体制,劳动和社会保障部对地方劳动保障部门只是业务指导,对地方政府违规动用社保基金的行为,更难实施有效的监督。此外，社会保险实施的法律强制力不足。近年来国务院颁布的有关社会保障条例中，虽然已经扩大了覆盖面(要求私营企业、个体经济、三资企业参加失业保险、工伤保险等)，但实践中这些企业的执行力较差。如工伤保险是国家强制的保障制度,但从《工伤保险条例》的规定看,强制性没能体现。《条例》第60条规定:“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的,由劳动保障部门责令改正,未参加工伤保险期间用人单位发生工伤的,由该人单位按照本条例规定的工伤待遇项目和标准支付费用。”这种没有处罚的规定在实际中难以强制。仍有部分企业拒不参保。结果是出现工伤事故后,企业拒不支付工伤职工待遇,导致工伤职工为讨要工伤待遇与企业打官司,严重影响了工伤职工的权益。据统计,全国每年发生的近6000起行政复议、3000起行政诉讼案件中, 70%以上是企业未参保,工伤职工追讨待遇的案件。

(五)与现行的国家预算管理法规、社会保险法律法规之间的关系有待明确

《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》明确社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立的，但社会保险基金预算法律制度与国家社会保险和预算管理法律法规制度之间的关系如何协调，并没有明确。

1.需要进一步明确社会保险基金预算法律制度与国家社会保险法律法规制度之间的关系。社会保险基金预算涉及的相关险种基金包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金以及根据国家法律法规建立的其他社会保险基金。国家法律法规对相关的险种和基金都有一定的规定，包括国家发布的《关于统一城镇企业职工养老保险制度的决定》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《企业职工生育保险试行办法》以及各部门发布的相关法规等，有几十部之多。社会保险基金预算法律制度与这些社会保险方面的法律法规制度如何衔接和协调需要进一步加以研究。比如，社会保险收入预算所规定的收入计算方法和指标如何与社会保险相关法律法规对社会保险缴费方法与指标的规定相衔接；同样社会保险支出预算所规定的支出计算方法与指标如何与社会保险相关法律法规规定的支出对象和支出标准相一致。如果两者有矛盾，应先遵循哪些法律法规的规定。比如财政部出台的《社会保险预算编制手册(试行)》规定养老金支出按平均离退休人数与人均年养老金乘积计算，而《社会保险法》规定按个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命计算，显然前者计算过于简单，两者不一致将使社会保险预算的权威性科学性削弱。

2.需进一步明确社会保险基金预算法律制度与国家预算管理法律法规之间的关系。我国《预算法》规定，“各级政府预算按照复式预算编制”，此后出台的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步明确，“复式预算……分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算”。当前，我国《预算法》修改正在酝酿过程中，而2007年9月国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，标志中国开始正式建立国有资本经营预算制度。考虑到目前编制社会保障预算的条件不成熟，考虑先行试编社会保险基金预算，在条件成熟时再编制社会保障预算。在上述背景下，如何处理社会保险基金预算与其他预算之间的关系，以及如何确立社会保险基金预算法律与国家预算管理法律法规之间的关系是需要进一步研究的重要问题。《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》提出，在预算体系中,社会保险基金预算单独编报,与公共财政预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接。社会保险基金不能用于平衡公共财政预算,公共财政预算可补助社会保险基金，国有资本经营预算如何补偿社会保险预算，社会保险结余资金如何参与国有资本经营投资，都应该在《预算法》、《国有资本经营预算条例》、《社会保险预算条例》中做出更明确的规定。

三、完善社会保险基金预算法律制度的政策建议

社会保险预算试行一年，如何让试行变为正式实施，需要对社会保险预算存在的问题和立法依据问题逐一解决，更好发挥社会保险预算监管社会保险基金的作用。为此，我们就如何完善社会保险预算法律制度提出一些初步的建议：

(一)加大社会保险基金预算的立法力度，逐步提高其立法层次

我国目前现有的关于社会保险基金预算的法规制度，多是以“ 决定”、“暂行规定”、“办法”、“意见”等形式出现的行政规章和规范性文件，立法层次低，权威性不够，而且分布零散混乱，存在立法空白。如我国最新出台的社会保险基金预算试点意见，依然是行政管理思路，特别是根本没有立法机关人大的影子，因而根本不是预算管理思路。所以，应尽快提高社会保险基金预算的立法层次，由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法发展，由国家出台相关的法律、法规，用依法管理取代行政管理，发挥法律规范的强制功能，确保社会保险及社会保障的有效实施，使征缴社会保险费有强有力的法律依据，改变社会保险覆盖面窄、收缴率低、抗风险能力弱、社会保险基金总体支撑能力不足的局面。

(二)构建合理的社会保险基金预算法律制度体系

针对我国社会保险基金预算法律法规不完善,各地社会保险基金预算编制不一的现状,需要在立法上构建一个健全、细致、效力层次较高的法律法规体系。具体而言,首先全国人大要尽快修订《预算法》，在预算法中单列社会保险基金预算，作为社会保险基金预算方面的基本法律,确立其法律地位和基本原则；其次，尽快出台《中华人民共和国社会保险法》的实施条例，明确规定社会保险基金预算有关内容和编制程序，使社会保险基金预算得编制、执行等有法可依；再次，财政部门和人力资源社会保障部门要加紧制定社会保险预算编制规范等相关配套制度和办法，对社会保险基金预算编制、执行、决算和监督等方面做出专门性规定，增强法律法规的实用性和可操作性。这样,在《预算法》与《社会保险法》统领之下,形成多层次的社会保险基金预算法律法规体系,做到有法可依,实现规范管理。

(三)正确处理社会保险基金预算法律制度与其它相关法律制度的关系

1.做好社会保险基金预算法律制度与预算管理法律法规的衔接工作。社会保险基金预算是政府为了实现社会保障职能的需要，有计划的筹措和分配资金的工具。从政府预算体系来看，政府预算按复式预算形式编制，包括了公共预算、政府性基金预算、国有资产经营预算和社会保险基金预算等，由此可见，社会保险基金预算与公共预算、国有资产经营预算等都是政府预算的重要组成部分。改革开放以来，我国相继颁布和出台了《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》以及各具体部门的预算管理办法如《水利部中央级预算管理办法(试行)》等财政预算法律和规章制度。这些法规已经涉及到社会保险社会保障预算的内容。如1994年颁布的《预算法》提出，“各级政府预算按照复式预算编制”，此后出台的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步明确，“复式预算……分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算”。1996年，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》明确规定，以政府信誉强制建立的社会保障基金，在国家财政建立社会保障预算制度以前，先按预算外资金管理制度进行管理，专款专用，实行“收支两条线管理”。社会保险基金预算是社会保障预算的重要组成部分，也是建立社会保障预算的基础。因此，在制定和完善社会保险基金预算法律制度时，要与这些财政预算法律和规章制度相衔接，做到不矛盾、不冲突，形成统一协调的财政预算法律和法规体系。如已启动的预算法修改工作应体现社会保障预算特别是社会保险基金预算的有关内容，在预算法中单列社会保险基金预算，并做好各项准备，如从宏观上研究拟定社会保险基金占政府财政支出的比例。

2.加强社会保险基金预算法律制度与社会保险法律法规的配套建设。改革开放以来，我国社会保险事业得到了长足的发展，与之相适应，我国出台了一系列的社会保险法律法规，如《中华人民共和国社会保险法》、《社会保险基金财务制度》、《社会保险费征缴暂行条例》、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《失业保险条例》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《工伤保险条例》、《生育保险条例》等，这些法律法规对社会保险基金的征管均有涉及，特别是有些法规制度已经涉及到社会保险基金预算的有关问题，如《中华人民共和国社会保险法》规定：“社会保险基金通过预算实现收支平衡。”“社会保险基金按照统筹层次设立预算。社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制。”“社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。”再如《社会保险基金财务制度》规定：“基金预算是指经办机构根据社会保险制度的实施计划和任务编制的、经规定程序审批的年度基金财务收支计划。”并对基金预算的编制、审批、执行和调整等内容进行了具体规定。但是，这些制度规定一方面比较粗，可操作性较差；另一方面这些规定是从加强社会保险基金征管的角度提出的，不是针对社会保险基金预算制度建设提出的。因此，目前的当务之急是完善和出台有关社会保险基金预算的法规制度，使社会保险基金预算的编制工作有章可循。在出台这些法规制度之时，既要充分考虑社会保险基金预算自身的特点和需求，也要兼顾社会保险各项制度的特点和管理需求，使两者的法规制度相互配合、相互支持，充分发挥这些有关法规制度的合力效应，共同为社会保障事业的发展保驾护航。

3.正确处理社会保险基金预算与部门计划的关系。国务院决定建立社会保险基金预算制度，意味着社会保险基金预算已正式上升为国家预算，必须遵循规定的编制、报批程序，政府审查批准后对财政部门和人力资源社会保障部门都具有强制性和约束力。无论从法律层次、规范程度，还是强制约束力上讲，国家预算绝不是部门计划，其效力远远高于部门计划，部门计划必须服从和服务于国家预算。

(四)补充和完善试编社会保险基金预算的法规制度

为更好地开展社会保险基金预算的试行工作，应借鉴全国各地地方已经试点的政策经验，出台“关于试行社会保险基金预算的意见”的补充意见，作出以下补充规定：一是拟定试行期限。拟定试行期限为1到3年，最多不超过3年。二是明确预算年度。与其它政府预算一致，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。三是逐步扩大预算范围。社会保险基金预算范围应包括企业基本养老保险、机关事业单位养老保险、农村养老保险、新型农村合作医疗保险基金、失业保险、城镇基本医疗保险、工伤保险、生育保险以及国家规定筹集的其他社会保险专项基金，将所有的社会保险资金都在预算收支中得以体现，从而准确、全面的反映社会保险资金收支运转情况，以加强对社会保险资金的全面监督。四是增加人大条款。社会保险基金预算是政府预算的一部分，根据《预算法》的相关规定，必须增加涵义如下的条款：“财政部门牵头的政府职能部门联合编制出预算草案后，报送给人民代表大会讨论和审查，人民代表大会作为国家立法机关，是唯一有权批准政府预算的机构。各级政府在经过人大会议批准后，将本级社会保险基金预算与下级政府报送上来的。社保预算一起汇总，然后上报给本级人大常委会和上级政府备案。”五是践行预算公开。社会保险基金从相当程度来说无异于全体国民的“保命钱”，必须详细规定社会保险基金信息对社会公开披露，完全公开透明的措施，保证基金的健康运行。

(五)强化社会保险基金预算法律制度的实施机制

一部科学合理的法规制度是管理工作顺利开展的前提和基础，而一个好的实施机制，才能够确保法规制度高标准、高质量的实施和发挥应有的效果。因此，强化社会保险基金预算法律制度全面正确实施的有效机制，是确保该法律制度正确实施的有效途径。应加强社会保险基金预算法律规范本身的强制性，采取有效措施，用制度、考评等方式方法，建立健全法律法规全面正确实施的约束机制，规范执法行为。一是要健全完善执法考核制度，建立科学的、透明的具有可操作性的程序，对社会保险基金预决算及执行等进行监督；二是要严格执法责任追究制度，对不执行社会保险基金预算法律制度的违法行为，如未经依法程序擅自变更预算的，要依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任；三是要不断加强社会保险基金预算法律制度执法机制的创新，逐步规范执法程序，从严实施执法监督，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。