中国社会科学院经济研究所

    内容提要：建国以来，在建国初期、大跃进时期和2009年分别发行了三次地方债券，各自取得了不同的历史成效。这三次地方债券的发行，都和当时的财政体制有着密切的关系，因而从财政体制的视角对三次发行地方债券进行历史考察，可以吸取经验教训，为今后更好地进行地方债券的发行提供历史的借鉴。

    关键词：地方债券  历史考察  财政体制

    地方公债是一个与国债相对应的概念，是政府公债体系的重要组成部分。它是地方政府举借的各项债务的统称，是地方政府根据信用原则、以按期还本付息为条件筹集财政资金的形式。中国是一个发展大国，建设任务繁重，资金不足成为一个长期存在的问题。而发行公债是解决财政困难的一个有效措施。在新中国的历史上，多次发行国家债券，但发行地方债券主要的有三次，这其中既有经验，也有教训。对这三次发行地方公债进行历史的考察，可以为以后更好地进行地方债券的发行提供历史的借鉴。

    一、1950年东北人民政府发行东北生产建设折实公债

    1950年，国家实行了高度集中、统收统支的财政体制，即地方收入集中于中央，地方支出由中央统一审核、逐级拨付，地方财政收入与支出之间基本不发生关系。这一时期财政体制的主要特征：一是收入高度集中，全国各地的主要收入，统一上缴中央金库，没有中央支付命令不得动用。二是支出由中央集中统一治理，地方一切开支均需经中央批准，统一按月拨付。三是财政治理权限集中于中央，包括税收制度、人员编制、工资和供给标准，预决算和审计、会计制度统一由中央制定、编制和执行。在统收统支的财政体制之下，实际上只有中央一级财政。在解放战争还在局部地区继续进行的背景下，1950年国家财政支出中国防费支出就占到了财政支出的41%强，这使得国家财政无法照顾各地经济社会发展的特殊需要，也不利于充分调动地方理财、发展经济的积极性。

    建国后第一次发行地方公债是从东北开始的。1948年底，东北全境获得解放，为大规模的经济恢复建设提供了必要条件，但经过长期战乱的东北，建设资金极为缺乏。当时东北本地区的财政收入不足以提供大规模建设所需要的财力。东北人民政府为筹措建设资金，加速东北经济的恢复与发展，经中央人民政府政务院批准，发行了1950年东北生产建设折实公债筹措经济建设资金。1950年2月15日，东北人民政府发布《一九五零年东北生产建设折实公债条例》。《条例》规定公债募集及还本付息均以实物为计算标准，其单位定名为“分”，总额为３千万分。公债面值有一分、五分、十分、五十分、一百分五种，以实物为计算标准。发行时每分之值以沈阳市高粱米五市斤、五福布一市尺、粒盐五市斤、原煤三十四市斤之市价综合折算。本期公债分五年作五次偿还，自一九五一年起每年抽签还本一次。第一次抽还总额百分之十，第二次抽还总额百分之十五，第三次抽还总额百分之二十，第四次抽还总额百分之二十五，其余百分之三十于第五次还清。公债为年息五厘，利息每年还一次，分5年还清。还本付息均以东北银行总行公布的实物市价为计算标准。

    东北人民积极认购建设公债，据报道，“东北各地已普遍展开认购建设公债的热潮，旅大区且于公债发行第一日即认购足额并超过任务百分之二十。东北银行沈阳分行自公债开始推销之日起五天内已售出二万八千五百七十五分，其中职工及公教人员购买者占百分之七十。”上期一千七百万分的发行工作已于三月间胜利结束。“公债实销额为二千一百廿一万三千分，连同农民以粮谷实缴的八十万分，总计超过原计划一千七百万分的百分之三十弱。这一巨大成绩对于平衡今年首季东北财政的收支和保证工业建设所需资金的支付起了相当大的作用。”

    1950年度下期生产建设折实公债一千三百万分于11月3日起在东北区内发行，这期公债的发行范围主要为各大、中、小城市，其中又以大、中城市为重点。因为此时农村新粮尚有大量上市，故暂不在农村中推销。这次发行用时不到一个月的时间，截至11月23日，各地的认购计划都已基本完成。“东北各地人民为了加强东北经济建设，此次购买公债比上期更为踊跃。鞍山市在八日到十八日的十天中，就把所认购的二十八万分债款全部缴送国库，并且超过认购计划五千六百多分，公债推销时间较预定计划缩短了二分之一。沈阳市公债交款额到二十三日止已达认购额的百分之四十七以上。”

    东北地方公债的顺利发行，短期内为东北经济建设筹集了大量资金。由于建设资金比较充分和全国人民的大力支持等因素，东北的财经情况短期内发生了显著的变化，“随着战争的胜利结束，东北人民政府在毛主席的指示下，及时的将战争供给性的财政转变为生产建设性的财政，这一正确方针的执行和贯彻，使东北区的国民经济的恢复与重建获得了坚固的财力物力保证。”1950年东北的财政预算，连解交中央的任务在内，已达到收支平衡。东北的经济恢复和发展，有力地支持了全国的经济恢复，并在随后到来的抗美援朝战争中发挥了重要的后方基地作用。

    东北生产建设折实公债的发行，在一定程度上弥补了由于实行中央 “高度集中、统收统支”所造成的地方财力匮乏的局限，在短期内积累了大量的财力，克服了建设资金不足的困难，为经济恢复和振兴赢得了时间和民心。

    二、大跃进期间地方经济建设债券的发行

    1953年我国开始第一个五年计划，进入大规模建设时期，为弥补经济建设资金的不足，国家发行了国家经济建设公债，连续五年发行了35.45亿元的国家经济建设公债，年息4%。这些公债的发行为国家提供了急需的建设资金，相当于同期国家预算经济建设支出总数862.24亿元的4.11%。1957年10月18日，周恩来主持国务院第五十八次全体会议，他在会上发言时指出：关于公债问题，“二五”期间仍要发行，目的是为国家建设积累部分资金，“二五”计划总额要增加二点五亿元，分配要合理。[1]事实上，“二五”计划期间并没有发行国债，而一些省份发行了地方建设公债。这和这一时期国家财政体制的变化密切相关。

    1957年11月全国人民代表大会常务委员会批准国务院《关于改进财政管理体制的规定》，划定了地方财政的收支范围，扩大了地方管理财政的权限，在保证国家重点建设的前提下增加了地方的机动财力，从而进一步发挥了地方积累资金、增加收入、节约支出的积极性。将地方财政收入划分为3种：一是地方固定收入，包括地方国营和公私合营企业事业收入、印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税及地方其它收入；二是企业分成收入，包括中央划归地方管理的企业和虽属中央管理但地方参与分成的企业，20%作为地方收入；三是调剂分成收入，包括商品流通税、货物税、工商业税、工商所得税、农业税5项。地方财政支出分为正常支出和中央专案拨款两种。地方正常支出由固定收入、企业分成收入和调剂分成收入抵补。从1958年起实行“以收定支，三年不变”后改为五年不变的财政管理体制。由于“大跃进”影响，从中央到地方层层下放财权，财政收入受瞎指挥和浮夸风的影响，出现了虚假现象，这种办法只实行了一年。

    “大跃进”运动扰乱了原有的经济秩序，也影响了财政体制的正常运行。1958年地方分得的财力大大超过了原来的设想，而且各个地区之间的财力很不均衡。这一方面缩小了中央财政的财力[2]，另一方面，也影响了地方经济建设与整个国家经济建设之间的协调性。出于解决财政体制中的矛盾和问题的动机，国家对财政体制进行了改进。1958年9月国务院颁布《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定》，并自1959年开始实施。其基本内容是：收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变。财政收入中除少数仍由中央直接管理的企业收入和不便于按地区划分的收入，如铁道、邮电、外贸、海关等收入以外，凡在各省市实现的财政收入，包括除关税以外的各项税收(工商统一税、工商业所得税、农业税、盐税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税)和企业收入(含中央下放企业收入)全部划作地方财政收入；财政支出除中央各部门直接办理的少部分经济建设支出、中央级行政和文教支出、国防支出、援外和债务支出以外，其余的包括基本建设投资和增拨企业流动资金在内，全部划作地方财政支出，不再区分正常支出和中央专案拨款。这种体制虽规定了对地方财政收入少而支出多的地区进行调剂的方针，但在财权下放的情况下，中央用以调剂的财力有限，难以满足大跃进背景下地方对建设资金的需求，这就留下了一个建设资金的缺口，发行地方债券就成为了一个现实要求。1958年6月通过《中华人民共和国地方经济建设公债条例》就恰好适应了这一要求。《条例》规定：省、自治区、直辖市认为确有必要的时候，可以发行地方经济建设公债，由该省、自治区、直辖市人民委员会统一办理。同时还明确规定从1959年起，中央不再发行国债。

    当时有的省份如黑龙江、福建、江西、安徽等省发行了地方公债，但处于“大跃进”的环境下，地方公债发行出现了一些弊端，如发行规模过大、期限过长、强行摊派和利用效率低等。有的地区和县为了筹集资金进行建设，也发行了类似地方公债的债券，造成了混乱。

    本文以安徽省地方经济建设公债发行为例说明省一级地方经济建设公债的发行情况。安徽省地方经济建设债券的发行对象：1959年为国家机关、学校、工矿企业、社会团体的职工，人民解放军官兵，人民公社农、林、渔业和手工业生产合作社社员、合作商店从业人员、工商业者、个体手工业者、个体农户和城镇居民；1959年后期，农村已经出现了困难的形势，决定1960年起，对农民停止发行。

    自1959年-1961年3年间，安徽总共计划发行地方经济建设公债12030万元，实际完成7660万元，占计划的63.67%。3年的公债面值都是壹圆、贰圆、伍圆、拾圆、伍拾圆5种。公债本金均分5年作5次还清。自发行年度第二年起，每年10月21日抽签还本一次。第一次还总额的10%，第二次15%，第三次20%，第四次25%，第五次30%。年息都是一厘，自发行年度11月1日起计息，在偿还本金时一次付给，不计复息。对提前交款的付给贴息。地方公债的发行和还本事宜指定中国人民银行安徽省分行及其所属机构办理。宣传动员和组织认购由各级人民委员会负责。同时以财政部门和人民银行为主，建立推销办公室，办理具体业务。不过，有的省份公债利率突破了《中华人民共和国地方经济建设公债条例》规定的上限。《条例》规定：年利率一般不宜超过2%，在必要的时候，也可发行无息公债。但各地为保证公债顺利推销，实际利率大多高于2%，如江西省1960年发行的公债利率就为年利率4%。

    按照安徽省地方经济建设公债发行办法计算，共计应该还本付息7990万元。在1959年计划发行的6700万元中，原计划向农民发行4600万元，因农业生产当时遭受严重破坏停止发行；对城镇职工居民计划发行2100万元，实际完成2528万元(超额)。1960年计划发行2330万元，实际完成3251万元，超额完成39.52%。1961年计划发行3000万元，实际只完成1881万元，仅达年计划的62.7%。

    “大跃进”、“浮夸风”使安徽财政工作受到严重挫折。1958年-1960年“大跃进”期间，在“高收入、多支出、多建设”的不切实际的思想指导下，财政收入和财政支出都大幅度猛增。在“以钢为纲”、“大办钢铁”运动中，经济建设费用增长9.1倍。3年工业贷款达8.3亿元，比1957年增长13.4倍；基本建设投资不断增加，3年投资28.9亿元，平均每年投资9.63亿元，比1957年增长1.93倍。投资的大量增加导致国民经济出现比例失调。三年自然灾害，安徽是重灾区。全省经济困难，财政收入急剧下降。1960年财政收入11.59亿元，支出17.42亿元；1961年财政收入降至6.66亿元，支出降到8.42亿元；1962年全省农业大面积减产，地方财政收支情况更加恶化，地方财政收入只有4.74亿元，而支出则降到了3.86亿元。

    为了应对严重的经济困难，国家对国民经济进行调整。调整的一项重要措施，就是上收经济管理权限。1960年底财政部党组《关于改进财政体制，加强财政管理的报告》指出，“国家财政预算，从中央到地方实行上下一本账，坚持‘全国一盘棋’。各级财政预算的安排，必须根据既积极又落实的收入，合理安排支出，坚持收支平衡，略有结余，一律不准打赤字预算。基本建设投资和各项事业费用，必须按照国家规定的计划和核定的预算进行拨款。凡是未经国家计划部门批准、未纳入国家计划的，不得增加基本建设投资。”此件1961年初经中共中央批转。1961年1月20日《中共中央关于调整管理体制的若干暂行规定》要求：“经济管理的大权应该集中到中央、中央局和省（市、自治区）委三级。最近两三年内，应该更多的集中到中央和中央局。地区计划应当在中央的统一领导下，以大区为单位，由中央局进行统一安排。”《通知》和《规定》下发后，各地的地方债券发行基本上停止。

    自此相当长的一段时间内，国家停止了各种经济建设债券的发行工作。客观上，这一时期国家通过财政和信贷控制了社会的绝大部分财力；同时又实行低价统购农副产品和低工资制的政策，农民和城市工人的收入都非常低。这使得通过发行国债筹集建设资金的做法既无必要也无可能。毛泽东在1964年的一次谈话时也指出：“以后内债、外债都不借，完全靠自力更生。资金从农业和轻工业方面来，从重工业方面也来一些。”

    三、2009年国内经济建设公债的发行

    改革开放后，中央财政对地方和企业实行了放权让利的改革，这使得中央财政压力加大，中央财政出现较大的赤字。为了弥补赤字，筹集一定数量的资金充实财政，我国政府从1981年开始恢复发行公债。从1981年举借121.74亿元公债开始，我国的公债发行量基本上保持了一个上升的态势。改革开放后，由于中央对地方放权让利，在财政体制方面对地方实行各种类型的包干制，这使得中央财政较为紧张，而地方财力相对宽裕，所以这一时期的债券基本上是国债，发行地方债券没有成为一个突出的问题。

    1994年的分税制财政体制改革是我国由传统的集中型财政体制向规范化的分级财政体制转变的重要一步。分税制改革规定：根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。实行分税制后，所有税收政策的制定权和举债权都集中在中央，地方无权开设新的税种，更无权举债。分税制改革的指导思想是提高“两个比重”，增强中央财政的调控能力。从总体上看，目前省以下各级财政所掌握的地方税大多数是比较零星、稳定性较差的小税种，这类税收同经济增长之间的相关性较弱，收入弹性较低，增收的潜力小，导致地方财政收入缺乏主要稳定的来源。

    实行分税制财政体制改革以后，地方政府的财力主要受制于以下三个因素：一是与本地经济发展水平相联系的财政收入规模；二是中央和地方分享财政收入的比例，由于分享比例经过一对一谈判已预先确定，且一定五年不变，所以地方政府可支配财政预算规模比较稳定；三是中央政府的转移支付规模和力度。分税制条件下，在某个特定的财政年度内，经常会出现一个地区的财权同当年的事权不匹配的情况。在分级预算体制下，既然地方政府不能依靠中央政府来解决资金短缺问题，又不可能通过任意开征地方税种的方式来解决资金不足问题。同时，我国在诸如《中华人民共和国预算法》、《国务院关于坚决制止乱集资和加强债务发行管理的通知》以及《国务院关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》等若干法律和法规中都明确规定，地方政府不得举借债务。如《中华人民共和国预算法》第二十八条明确规定：地方各级预算按量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这使得许多地方财力匮乏，面对日益增多的事权无能为力。

    1998年以来，为了应对通货紧缩，我国政府开始采取积极的财政政策，通过发行国债筹集财政资金，增加政府公共开支，以刺激经济增长，从1998年-2001年的4年时间里，共发行5100亿元用于基本建设的国债。由于不允许地方政府发行公债，地方政府就采取各种变通的办法筹集资金。准地方公债就是其中之一。准地方公债是指由那些和本地政府有密切关系的企业发行，所募资金用于城市或地方基础设施建设等用途的债券。它是在我国禁止发行地方公债制度框架下的一种过渡性金融产品，是中国特有的债券融资方式。这种融资方式在一些省市已经得到了运用。例如，1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，筹集资金用于上海地铁二号线一期工程；1999年4月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程投资；1999年7月，长沙市环线建设开发有限公司发行1.8亿元债券，筹资目的是长沙市二环线工程建设；1999年11月上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司分别发行了6亿元和8亿元企业债券，筹集资金全都用于上海市市政基础设施建设。从资金用途上看，这些债券与一般的企业债券有明显的不同，实质上是地方公债。不过，这类债券的发行方是同地方政府有紧密联系的企业，背后有地方政府的隐形担保，另外它是以企业债券的形式审批并发行的，所以在形式上是合法的，从而规避了《预算法》的制约。

    1998年-2004年实施积极财政政策时，中央政府还通过代地方政府举债并转贷地方用于国家确定项目的建设。由于国债转贷地方是中央发债，地方使用，不列中央赤字，因此，转贷资金既不在中央预算反映，也不在地方预算反映，只在往来科目列示，不利于监督。同时，由于举借债务与资金使用主体脱节，责权不清，增加了中央财政负担和风险。

    但是，分税制下地方财力不足却是一个不争的事实。据计算，1979年-1993年中央政府与地方政府的财政自给能力系数比是0.77：1.06，1994年-2002年这一比例就变成了1.51：0.61。2005年-2007年，中央财政收入与支出的比重都在2以上，而地方财政收入与支出的比重则在65%以下，缺口达35%以上。地方财政支出的缺口一部分靠地方政府自行解决，一部分靠中央对地方的转移支付来解决。但这两方面都面临着很大的困难，地方政府自行解决势必要加大地方企业和群众的负担，在一定条件下可能导致社会的不稳定；中央政府的转移支付规模不可能很大，且又有很大的不确定性。所以在特殊情况下，允许地方发行债券以筹集资金已经成为一个趋势。

    2009年，面对着严重的国际金融危机，中国政府实行了积极的财政政策，其中一个重要的方面就是加大政府投资，政府制定了投资4万亿的经济刺激计划。在4万亿元的投资计划中，两年内列入中央财政预算的只有1.18万亿元，其余则为地方财政和社会资本配套。根据国家发改委有关部门测算，2009年地方政府需为中央投资项目提供配套资金约6000亿元，而地方政府自身仅能够提供3000亿元，缺口近3000亿元。由于预算法不允许地方财政出现赤字，地方政府发债被提了出来。

    2009年春节前《国务院关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知》就已下发地方财政厅和发改委。按《通知》相关规定，地方债不仅要由财政部代发，也要由财政部代为办理偿还手续。地方发债后募集的资金“将被限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目，不得用于经常性支出”。保障性住房建设，农村“水电路气房”建设，重大基础设施建设，卫生、教育重点项目，环境保护工程，结构调整等六大方面，构成了地方债券配套项目的主体，此外还有少部分地方项目。这次地方政府债券统一由财政部代理，按照记账式国债发行方式，面向记账式国债承销团甲类成员招标发行。地方政府债券发行后可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所市场上市流通。地方政府承担还本付息责任，及时向财政部上交本息、发行费等资金。未按时上交的，财政部与地方财政年度结算时如数扣缴。

    此次地方债的分配主要向中西部地区倾斜，这是因为目前政府推出的4万亿元投资中，需要地方政府拿出一定的配套资金，比例约在1∶2左右，这就对地方政府的财力提出了要求。相对来讲，中西部省份面临较大的资金缺口。在2000亿元的地方政府债券发行额度中，中西部地区占了很大比重。如四川获得180亿元的最高份额，而中部地区共计分得443亿元，包括河南88亿、山西53亿、 湖北81亿、湖南82亿、安徽77亿、江西62亿，占比达22.15%。至2009年9月4日财政部代理招标发行了河北、上海、浙江、陕西等四个省份的第二期债券110亿元，发行利率为2.24%。至此，财政部代理30个省份（不含西藏）和5个计划单列市发行2000亿元地方政府债券的任务全部顺利完成。

    国务院总理温家宝称，2009年拟安排中央财政赤字7500亿元，比上年增加5700亿元，同时国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。全国财政赤字合计9500亿元，占国内生产总值比重在3%以下，处于财政风险可控之内。

    三次地方债券的发行，都是特定历史时期地方政府为弥补资金短缺而进行的融资行为，发行工作都得到了来自中央政府的支持。它和国家当时实行的财政体制紧密相连，在一定程度上也可以看做是对当时财政体制缺陷的一种补充和修正。中国是一个地区发展不平衡的多民族大国，又面临在复杂的国内外环境下实现工业化和现代化的繁重任务，资金短缺将是中国发展的一个长期瓶颈。通过发行地方公债筹集经济建设资金是非常必要的。问题是如何准确界定中央和地方的事权和财权范围，建立有效运行的财政体制。通过修改现行法律和立法，使地方获得独立的发债权，同时，又能建立起一套制约地方财政风险发生的机制，仍然是一个长时期的任务。