财政部财政科学研究所

 

    内容提要：开征碳税，旨在控制CO₂等温室气体的排放，应对全球气候变化，实现能源的节约使用。这对于我国的环境保护、经济发展等都具有重要意义。本研究提出了开征碳税的目标和原则，并对税制要素进行了初步设计。

    关键词：节能减排  碳税  税制要素

 

一、中国开征碳税的必要性分析

(一)开征碳税是减缓国内生态环境压力的需要

受能源分布的约束，我国是世界上少有的以煤炭为主的能源消费国之一。改革开放三十年来，我国经济高速发展，碳排放量逐年增加，而且增长很快。根据《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》，1994年中国二氧化碳排放量为30.7亿吨。根据2006年底由中国科技部、气象局、中科院等单位联合发布的《气候变化国家评估报告》，2000年我国化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放量约为34亿吨，占世界总排放量的12.78%，排放总量居世界第二位，人均排放0.65吨碳，相当于世界平均水平的61%。《中国应对气候变化国家方案》(2007)中指出，2004年中国二氧化碳排放量约为50.7亿吨，人均二氧化碳排放量为3.65吨，相当于世界平均水平的87%、经济合作与发展组织国家的33%。根据世界资源研究所的研究结果，1950年-2002年间中国化石燃料燃烧二氧化碳累计排放量占世界同期的9.33%，人均累计二氧化碳排放量61.7吨，居世界第92位。

气候变化已经对中国的自然生态系统和经济社会系统产生了一定的影响，同时，中国的发展面临着人口、资源、环境的严重约束。因此，为了实现经济和环境的可持续发展，政府已经把节能减排作为当前工作的重点，采取了相关的政策措施。碳税作为实现节能减排的有力政策手段，是保护环境的有效经济措施，应成为中国应对气候变化中的主要政策手段之一。

(二)开征碳税有利于树立负责任的国际形象

中国是《联合国气候变化框架公约》的签约国。1992年，联合国环境与发展大会通过了该公约，它是世界上第一个关于控制温室气体排放、遏制全球变暖的国际公约。1997年公约第三次缔约方大会对公约的实施取得重大突破，缔约方在日本京都通过了《京都议定书》，对减排温室气体的种类、主要发达国家的减排时间表和额度等作出了具体规定。2007年出台的“巴厘岛路线图”为进一步落实公约指明了方向。虽然目前公约对发展中国家没有规定强制的减排义务，但根据“巴厘岛路线图”达成的协议，2012年以后发展中国家也要在可持续发展的前提下采取对国家合适的减排行动，同时这种行动要以可测量、可报告、可核实的方式提供技术、资金和能力建设方面的支持，首次明确提出了发展中国家的责任。

中国目前虽然没有承诺减排的义务，但作为世界上二氧化碳排放大国，我国限排和减排的国际压力与日俱增。既然减排是有益人民和子孙后代的事业，我们自然应该寻求主动。因此，开征符合我国国情的碳税，将其作为我国主动进行二氧化碳减排的行动之一，不仅符合国际环境政策的发展趋势，也可以提高自身的国际形象和有利于掌握未来谈判的主动权。

(三)开征碳税有利于经济发展方式的转变

经济发展方式粗放，特别是经济结构不合理，是我国经济发展诸多矛盾和问题的主要症结之一。节能减排是进行经济结构调整、转变发展方式的重要途径。而碳税作为重要的环境政策工具，既有利于调整产业结构，也有利于促进节能减排技术的发展，还符合我国发展低碳经济的方向。

具体来看，开征碳税能够推动化石燃料和其他高耗能产品的价格上涨，导致此类产品的消费量下降，最终起到抑制化石能源消费的目的，进而还能达到因减少使用化石燃料而减少二氧化碳排放以及减少其他污染物排放的目的。因此，开征适度的碳税，有利于加重这些高耗能企业和高污染企业的负担，抑制高耗能、高排放产业的增长。同时，征收碳税有利于鼓励和刺激企业探索和利用可再生能源，加快淘汰耗能高排放高的落后工艺，研究和使用碳回收技术等节能减排技术，结果必然是促进产业结构的调整和优化、降低能源消耗和加快节能减排技术的开发和应用。

(四)开征碳税是完善环境税制的需要

从国外发达国家来看，其普遍建立以硫税、氮税、燃油税、碳税等等环境税税种为核心的环境税制或绿色税制。虽然我国目前也存在着一些与环境保护相关的税种，如资源税、消费税等，但目前尚缺乏独立的环境税种，符合市场经济的环境税收制度尚未建立起来，环境治理的效果不理想。

开征碳税，设立直接针对碳排放征收的税种，增强税收对于二氧化碳减排的调控力度。同时，也有助于我国环境税制的完善，碳税作为一个独立税种或者作为环境税的一个税目，配合其他环境税的开征，可以弥补环境税的缺位，构建起环境税制的框架，加大税制的绿化程度。此外，通过开征碳税，减少其他扭曲性税收，还能够实现整个税制结构的完善和优化，对实行有利于科学发展的财税制度，进一步深化税制改革具有重要意义。

二、我国碳税的开征目标和原则

(一)政策目标

减少二氧化碳(CO₂)的排放是开征碳税最直接的目的，但碳税在减少CO₂排放的同时，也能起到节约能源、减少二氧化硫、氮氧化合物等其他污染物排放等方面的作用。

1．近期目标。出台针对消耗煤炭、天然气和成品油等化石燃料的税收政策，形成符合我国实际国情的碳税制度，控制温室气体的排放，表明我国在应对全球气候变化和环境保护方面的坚定立场；同时，通过碳税政策实现能源的节约和其他污染物的减排，促进国家“十一五”规划设定的节能减排目标的实现。

2．长期目标。应对全球气候变化、节约能源和保护环境，发展低碳经济；提高能源效率，协调能源、经济和环境的关系，实现我国经济社会的可持续发展；建立人和自然和谐的关系，为建设生态文明和环境友好型社会提供政策保障。

(二)开征原则

我国碳税的开征应该考虑以下基本原则：

1．兼顾约束和激励作用的原则。开征碳税需要兼顾约束和激励两个方面的作用。一方面通过征税限制企业和个人对化石能源的消耗，减少温室气体排放，转变我国能源消费结构不合理和能源效率低下的不利局面；另一方面，通过税收激励企业使用清洁能源和可再生能源，提高能源利用效率，促进环境改善和经济社会可持续发展。为此，需要建立健全有利于能源资源节约和环境保护的税收激励和约束限制并重的机制。

2．兼顾环境保护与经济发展的原则。开征碳税需要使环境保护和经济发展相协调。一方面，发展经济不能牺牲生态环境，为了有效减少二氧化碳的排放，就需要保证碳税对企业的较强刺激力度，促使其改变化石能源的消费行为；另一方面，开征碳税也要考虑企业承受能力和对经济发展的负面影响。如果碳税征收标准过高会影响到企业的竞争力，影响经济的发展。因此，我国开征碳税应该在实现保护生态环境的同时要把税收对经济的负面影响降到最低限度，兼顾两者的平衡关系。

3．立足国情和合理借鉴的原则。我国开征碳税，不可避免地要借鉴国外的成功经验，以求科学和完善。但是，我国目前与发达国家之间在经济发展水平、科技水平和管理水平有着一定的差距，同时在税制、纳税人以及社会环境等其他方面也存在着差别。因此，开征碳税应以我国的基本国情为本，不能盲目照抄照搬他国的做法，这样才能建立适合自身发展的碳税，使之在我国的现实社会经济条件下切实可行。

4．循序渐进的原则。我国的国情和环境税自身的复杂性决定了碳税在我国的实施将应该是一个循序渐进的过程。在经济全球化的背景下，国内外大量实践证明，征收碳税将影响企业国际竞争能力，其不可避免地会遭受到阻力。为此，合理选择引进碳税的时机也是保证环境税实施成功的重要因素之一，分步推进碳税和逐步提高税率，可以降低其对企业竞争等方面的影响以及社会的抵触情绪。

三、碳税税制要素初步设计

碳税的税制要素包括征税范围和对象选择、纳税人、计税依据、税率、征收环节、税收优惠和征收方式等方面，结合国外开征碳税的经验和我国开征碳税的目标和原则，我国碳税制度要素的设计内容如下：

(一)征税范围和对象

碳税的征税范围和对象为：在生产、经营和生活等活动过程中因消耗化石燃料直接向自然环境排放的CO₂。

碳税是对CO₂排放进行征收的税种，但导致全球气候变化的温室气体不仅包括CO₂，还包括氧化亚氮(N₂O)、甲烷(CH₄)和臭氧(O₃)、六氟化硫(SF₆)、氢氟碳化物(HFC)和全氟化碳(PFC)等。从运用税收政策来应对全球气候变化的角度看，应该对所有的温室气体都进行征税。也就是说，中长期的碳税政策应该实现对集中排放源的所有温室气体征税，对分散源则以CO₂或燃料消耗为基础。但从短期来看，由于CO₂约占温室气体排放的60%以上，是最重要的温室气体，同时对CO₂进行征税较其他温室气体相比更容易操作。由于CO₂是因消耗化石燃料所产生的，因此碳税的征收对象实际上最终将落到煤炭、天然气、成品油等化石燃料上。

(二)纳税人

凡是因消耗化石燃料向自然环境中直接排放CO₂的单位和个人为CO₂环境税的纳税义务人。

根据碳税的征税范围和对象，我国碳税的纳税人可以相应确定为：向自然环境中直接排放CO₂的单位和个人。其中，单位包括国有企业、集体企业、私有企业、外商投资企业、外国企业、股份制企业、其他企业和行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位。

(三)计税依据

1．计税依据的选择。碳税的征税对象是直接向自然环境排放的CO₂，理论上应该以CO₂的实际排放量作为计税依据最为合理。但由于以CO₂的实际排放量为计税依据，涉及到CO₂排放量的监测问题，在技术上不易操作，征管成本高。在实践中更多地是采用CO₂的估算排放量作为计税依据，即根据煤炭、天然气和成品油等化石燃料的含碳量测算出CO₂的排放量。由于CO₂的排放量与所燃烧的化石燃料之间有着严格的比例关系，且化石燃料的使用数量易于确定，因而可通过对投入量或使用量也可以确定出CO₂的排放量。此外，计税依据的确定不需要涉及气体排放量的监测问题，易于操作，征管成本低。

严格来说，对根据化石燃料估算出的CO₂排放量征税与对CO₂的实际排放征税相比，是存在差别的。前者只鼓励企业减少化石燃料的消耗，而不利于企业致力于对二氧化碳排放的消除或回收利用的技术研究。

碳税的国际经验也表明，目前实施碳税的大部分国家都是采用估算排放量作为计税依据。结合我国的实际情况来看，税务机关尚不具备对CO₂排放量进行监测的能力，为了便于征收，降低征管成本，我国同样应该采用CO₂的估算排放量作为碳税的计税依据。

表1  碳税计税依据形式的比较

 

2.估算排放量的确定。根据《IPCC国家温室气体清单指南》中能源部分所提供的基准方法，化石燃料消费产生CO₂排放量的计算公式为：

CO₂排放量＝化石燃料消耗量×CO₂排放系数

CO₂排放系数＝低位发热量×碳排放因子×碳氧化率×碳转换系数

其中，化石燃料消耗量是指企业的生产经营中实际消耗的产生CO₂的化石燃料，包括煤炭、原油、汽油、柴油、天然气等，以企业帐务记录为依据；CO₂排放系数是指单位化石燃料的CO₂排放量。低位发热量是指化石燃料完全燃烧，其燃烧物中的水蒸汽以气态存在时的发热量，也称净热；碳排放因子是指化石燃料单位热值的碳排放量；碳氧化率是指碳氧化的比率，即氧化碳占碳排放的比率；碳转换系数是指碳到二氧化碳的转化系数，为44/12。(具体见表2)。

表2  CO₂的估算排放量

注：TJ为热值(净卡路里值)，单位为千兆焦耳。MJ为兆焦耳。

资料来源：《IPCC国家温室气体清单指南》。

(四)税率

1．税率形式。碳税税率形式与计税依据密切相关，由于采用CO₂排放量作为计税依据，且CO₂排放对生态的破坏与其数量直接相关，而与其价值量无关。因此，需要采用从量计征的方式，即采用定额税率形式。

2．税率水平的确定。碳税税率的设计十分复杂，必须在估计大气污染所造成的危害，特别是对长期性的减排二氧化碳措施所需费用，以及考虑开征碳税对经济影响的基础上，经过全面详细的计算才能确定。

具体来看，在设计税率时应该遵循以下原则：一是税率水平应最大限度地反映减排CO₂的边际成本。因为税率水平的设计要有利于纳税人对征税的积极反应，即税负足以影响其排放行为或生产消费行为，即对CO₂排放行为而言其应纳的税收应高于企业为减排所使用替代能源或采取技术措施的预期边际成本。二是税率水平应该考虑对宏观经济和产业竞争力的影响。过高的税率水平对于宏观经济和产业竞争力有着较大的影响，因此需要根据一国的社会经济的发展目标综合选择。例如，为了保护关键工业和经济部门的国际竞争力，在实施高税率水平碳税的同时，需要设置针对参与国际市场竞争的能源密集型工业的相关税收优惠政策。三是税率水平的设计应该充分考虑差别因素，对煤炭、天然气和成品油等不同化石燃料实行差别税率。为鼓励用与环境友好的产品对污染型产品进行替代，对替代品的税收可以根据其污染物的含量而有所不同，对化石燃料征收的碳税应该根据其碳含量的不同而有所不同；同时，为了减轻关键工业和经济部门的经济负担，根据各部门的能源需求价格弹性和能源效率水平，应有选择地实施差别税率，不能“一刀切”。四是税率水平应该循序渐进的提高。在一段时期内，碳税税率水平应该保持适中和基本稳定，不宜过高和过低。从策略上看，可以在开征初期实行低税率，在逐步提高，从而可以避免对经济造成大的冲击和减弱社会阻力。五是与其他税种的衔接。碳税的税率水平还涉及到对化石燃料征税的其他税种税负的平衡，例如我国近期准备出台资源税的改革，资源税的改革必然会对开征碳税时的税率水平产生影响。此外，碳税税率水平还收到资源价格水平、是否实行国际碳税等其他因素的影响，这都属于在确定碳税税率水平时需要考虑的因素。

3．建立税率的动态调整机制。综合来看，考虑到我国社会经济的发展阶段，为了能够对纳税人CO₂减排行为形成激励，同时不能过多影响我国产业的国际竞争力和过度降低低收入人群的生活水平，短期内应选择低税率、对经济负面影响较小的碳税，然后逐步提高。同时，还有必要根据我国经济社会的实际发展状况和国际协调等方面的需要，建立起碳税的动态调整机制，更好地发展碳税的在CO₂减排和节能上的重要作用。

4．碳税开征税率的初步选择。综合考虑开征碳税的环境和经济影响，设计具体碳税税率征收方案建议如下表：

表3  CO₂设计税率水平^[①]

注：(1)假设在2012年开征碳税；(2)碳税税率与煤炭、石油和天然气的碳税税率的换算关系为：1元/吨CO₂=1.94元/吨煤炭=3.03元/吨原油=2.95元/吨原油=3.13元/吨原油=0.22元/千立方米天然气。

(五)征税环节

碳税的征税环节一般有两种选择，一是在生产环节征税，由化石能源的生产、精炼、加工企业缴纳；二是在消费环节征税，即批发或零售环节，由化石能源的销售商缴纳。理论上，碳税的纳税人是消耗化石能源的企业和居民，从充分发挥碳税政策效应的角度考虑，在消费环节征税，并采取价外税的形式，更有利于刺激消费者减少能源消耗。但从实际管理和操作角度考虑，在生产环节征税更有利于税收的管理和源泉控制。

现行消费税对成品油的征收是在生产环节，资源税对煤炭、天然气和石油的征收也是在生产环节^[②]，考虑到中国目前对煤炭、天然气和成品油征税的实际做法，为了保障碳税的有效征收，减少税收征管成本，建议将碳税的征税环节设在生产环节。具体来看：对于煤炭、石油和天然气，由资源开采企业缴纳；对于汽油、柴油等成品油，由石油的精炼、加工企业缴纳。

(六)税收优惠

一般而言，国际上碳税的税收优惠主要有三个方面的内容：一是对能源密集型行业的优惠。由于征收碳税会影响企业国际竞争能力，对能源密集型行业实行低税率或税收返还制度，这也是国际上为消除碳税征收对企业国际竞争力影响而采取的通行办法。虽然在客观上会降低碳税的实施效果，但有助于碳税的推行和保障产业竞争力。二是对CO₂排放削减达到一定标准的(超过国家排放标准)企业给予奖励。开征碳税的目的就是要减少CO₂的排放，因此有必要对企业在CO₂减排上的努力给予激励。三是对居民个人的优惠。对于征收碳税导致受影响较大的一些居民个人，如低收入者等，为了不影响其生活，给予相应的减免优惠。

根据国际经验，结合我国的实际国情，我国碳税税收优惠的设计如下：

1．为了保护我国产业在国际市场的竞争力，可根据实际情况，在不同时期对受影响较大的能源密集型行业建立健全合理的税收减免与返还机制。但是，能源密集型行业享受税收优惠必须有一定的条件，如与国家签订一定标准的CO₂减排或提高能效的相关协议，作出在节能降耗方面的努力。

2．对于积极采用技术减排和回收CO₂，例如实行CCS(碳捕获和储存)技术，并达到一定标准的企业，给予减免税优惠。

3．根据我国现阶段的情况，从促进民生的角度出发，对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的CO₂，暂不征税。

课题组组长：苏明

课题组成员：傅志华  许文  王志刚  李欣  梁强