山东财政学院

内容提要：廉租房属于社会保障和社会福利范畴，需要政府通过一定方式提供。通过对廉租房的政府间利益协调以及实物配租与货币补贴的效应分析，可以得出以下结论：在我国现阶段廉租房房源严重不足，地方政府建设廉租房的动力又不足的情况下，应该由中央政府和地方政府共同建设一定数量的廉租房，同时加强制度建设，拓宽资金来源，以保障更多低收入者的住房需求。

关键词：廉租房  实物配租  货币补贴  政策效应

一、廉租房提供的政策安排

从世界各国的住房保障的发展历程和经验来看，不同国家的政府在不同发展阶段有不同住房保障模式，总体上可分为政府公房建设模式、住房建设补贴模式和住房租金补贴模式。

(一)政府公房建设模式

也称实物配租，由政府机构给符合条件的人群提供房源，承租人缴纳一定的租金的方式。政府的作用是决定最小可接受标准，并确保确定下来的要求得到满足。实物配租的优点是可以充分发挥政府动员资源的优势，能够在较短的时间内增加住房总量，缓解住房短缺，提高低收入居民的住房福利。缺点是政府财政压力过大，由于政府无偿划拨土地，对房地产市场会形成负面影响，而且，廉租房的进入、退出管理上的困难容易形成政府资源浪费。

(二)住房建设补贴模式

是政府货币补贴的形式之一。政府通过财政补贴手段鼓励房地产开发商为低收入阶层建造廉租房，即所谓的补贴“砖头”。

住房建设补贴模式不会产生政府直接提供廉租房的上述弊端，由于住房建设补贴是在市场框架内实施的，刺激了市场兴建低等级住房，保证了住房供应链条的连续性，也有利于提高中产阶级的住房消费水平。但政府补贴数额的确定往往容易形成两难现象：补贴少了，对市场的激励作用不大，补贴多了又会形成沉重得财政负担。而且，在一定条件下还会形成房屋过时而产生的提前拆毁、挪作它用或弃置等资源浪费现象。

(三)住房租金补贴模式

是货币补贴的主要形式。政府给低收入者提供现金补贴，接受补贴者再到市场上租住私人住房，即所谓的补贴“人头”。

相比上述两种模式，租金补贴在政府财力一定的情况下，可以使更多地低收入者享受到住房利益，而且有利于退出机制的完善。当收入或人口发生变化，享受廉租房的家庭依照规定已不符合条件时，可以通过停止发放补贴的方式，以最低的成本实现退出机制。缺点是租金补贴的方式只能在短时间内缓解而不能从根本上解决低收入者的住房问题，而且，随着房地产市场供求矛盾的进一步加大，政府所花费的租金补贴呈扩大的趋势。

显然，上述三种廉租房提供模式各有利弊，需要政府作出适时的选择。

1．当住房短缺严重时，需要通过政府提供廉租房来解决低收入者住房问题，不仅有助于快速缓解房屋短缺问题，而且能够促使消费者最大限度地消费住房；

2．当住房短缺问题得到一定程度缓减后，为减轻政府的建房负担，并保证住房市场的良性发展，可采用鼓励市场参与的方式提供廉租房；

3．当市场上住房供给充分，低收入者仅需在房租支付上得到帮助，政府通过向个人发放租房补贴满足低收入者的住房需求。

二、我国实物补贴与现金补贴的效应分析

廉租房的社会保障属性和社会福利属性决定了政府在其提供中处于主导地位，给地方政府形成了一定的财政压力。2004年3月1日起实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》明确建立了以住房租赁补贴为主，实物配租、租金核减为辅的廉租房多种保障方式。也就是政府不再主要忙于建房子，而是向符合条件的申请对象发放租金补贴，由政府有关部门帮助或由其自己到市场上租赁住房，补贴租金将直接打入业主的账户。这一政策得到了大多数地方政府的认同，基本上成为目前市场的主流。(见表1)

表1  我国廉租房保障方式构成一览表

单位：%

资料来源：根据《南方日报》2007年2月15日数据整理，数据截至2006年底。

对低收入者的实物补贴(实物配租)与现金补贴(租赁补贴和租金核减)是两种住房保障方式，而且，从消费者效用角度讲，实物补贴的效用要低于现金补贴的效用。

在实物补贴政策下，消费者会选择C点，C点与F点(无差异曲线与效用曲线的切点)的效用相同。相等的补贴额度下，现金补贴使预算线向上移动，消费者会选择E点，E点效用高于F点。消费者更倾向于选择现金，是因为现金提供了更多的消费选择。这显然为廉租房租金补贴的盛行提供了一个理论依据。问题是这对我们目前的廉租房供给状况有足够的解释力？

我们知道，对低收入家庭来说，不仅住房是无法保障的，而且连基本的生活开支也难以保证，尤其是面临生活资料带动的通货膨胀时。如果对最低收入家庭直接给予现金补贴，他们的理性选择很可能是先购买食品等必需品以满足最基本的生活需求，其次才会考虑改善住房条件。即使他们想用现金补贴去租房，在我国现今的市场上也很难找到相应低租金的住房。

    因此，如果想要现金补贴与实物补贴达到同样或更有效用的住房福利增加效果，需要有三个条件：第一，消费者获得补贴后要有足够的自觉性到市场上去租房而不是完全用于购买其它必需品上；第二，消费者能在市场上找得到相应低租金的住房；第三，市场上低标准住房的房源供给充分，不致因竞争激烈而推动房租上涨超过消费者支付能力。换句话说，只有在房源充足、现金补贴量到位、具有强制用于租房支出的相关措施以及政府能有效控制供给垄断的情况下，现金补贴才能表现出更大的优越性。

目前，我国地方政府以租房补贴代替廉租房建设的做法尽管取得了一些成效[1]。政府不需要拿出大量土地，耗费巨额成本投入到廉租房建设中，而且也不会因为廉租房的建设而产生对房地产市场的冲击，短期成本相对低得多。但由于需要持续投入，它的长期成本会比建设廉租房高得多[2]，大面积、长期推行租房补贴实质上是把本届政府廉租房建设的任务往后届政府推，随着物价的走高，廉租房建设越拖后，其所需的代价也就越高。而且，在我国现阶段廉租房房源非常少的情况下，采取货币补贴为主的方式，很可能推动租金的上涨，加重租房户和政府的负担。另外，由于我国目前政府提供的廉租房房源有限，尚不存在退出难的问题。

实际上，世界大多数国家在解决廉租房等社会保障性住房的时候，在初始阶段，也基本上都是实物配租，等到实物配租发展到一定阶段后才实行货币配租。例如美国1937年，美国联邦政府制定了首部住房法案，授权地方政府成立公共住房委员会负责低收入家庭的公共住房建设(主要是廉租房)，政府在1940年到1970年间先后建设了130万套公共住房，美国民众的住房条件大为改善。直到存量住房足以满足全国廉租房用户的需求阶段，租金补贴的形式才在美国出现。显然，货币补贴是在实物配租的基础上产生出来的一种廉租房形式，而不能先于实物配租而存在。在我国现阶段廉租房房源严重不足，地方政府建设廉租房的动力又不足的情况下，应该严格要求地方政府建设一定数量的廉租房，而不能以货币补贴替代实物配租，最终将导致廉租房的社会保障作用大为减弱。另外，实物配租有利于平抑房价，这一功能也是货币补贴所不具备的。

三、廉租房提供的政府间效应分析

就廉租房的提供来看，中央政府与地方政府之间实际是一种博弈关系：出于构建和谐社会和保障社会公众基本生活权利的需要，中央政府要求各级地方政府下力气抓廉租房这样的民生工程，但是在制度安排不规范、资金支持力度有限的情况下，地方政府试图在能够应付中央政府检查的前提下，着重保证例如经济增长速度等中央政府考核的硬指标。这样，就需要中央政府引导地方政府来共同谋求和谐的廉租房建设格局。我们可以通过构建一个简单的博弈模型来分析政府间的协调关系。

假设地方政府管辖内被允许建造商品房和廉租房的土地面积为一定值。地方政府把 (占土地面积的比例)用来建廉租房，则建商品房的土地面积所占比例为 。显然，对地方政府而言，建商品房比建廉租房获得的收益要高的多。假定地方政府建造商品房和廉租房的收益满足柯布－道格拉斯函数，则地方政府的收益函数可表示为：

                                       (1)

这里 说明建商品房比建廉租房获得的收益要高的多。

对中央政府而言，地方政府建造廉租房有利于全社会和谐稳定，将建造廉租房带给社会的效用假定为中央政府的收益，设中央政府的收益同样满足柯布－道格拉斯形式，即为：

                                                  (2)

对中央政府而言，建造廉租房是关系国家稳定发展的大事，显然，建造廉租房对其带来的收益要大于建造商品房对地方政府的收益，所以这里假定 。

在中央政府要求建造廉租房的政策下，地方政府会根据利益最大化原则选择建造廉租房的面积，即

由(1)式可解得，当

                                                   (3)

时，地方政府取得最大利益。也就是说，为增加利益，地方政府决定建造廉租房得比例仅占总面积的 。实践中，廉租房对地方政府带来的利益很小，即 ；注意到 ，所以有：

在这种情况下，地方政府会对中央政府的政策消极对待，象征性的尽可能减少建造廉租房的数量已达到增大自身利益的目的。这种现象显然与中央政府的要求相背，为了引导地方政府建造更多的廉租房，若中央政府对地方政府实施补贴策略：假定中央政府提出根据地方政府建造廉租房的数量 ，给出相应的补贴因子为 ，转化为柯布－格拉斯形式，则此时，地方政府的收益函数为

                                                 (4)

中央政府的收益函数为

                                                        (5)

此时中央政府和地方政府构成了stackberg博弈关系，地方政府会根据中央政府提出的补贴因子 来确定廉租房的建造数量以最大化自己的利益，而中央政府选择补贴因子时会考虑地方政府对自己的反应。

由(4)式， ，可得

                                           (6)

比较(3)与(6)可得， 。这说明这种补贴是有效的，这可以促使地方政府建造更多的廉租房。

将(6)代入(5)，得

当 时， 。即 关于 的单调递增。这说明，中央政府应在自己能力允许的范围内尽可能地增加补贴，以使地方政府建造更多的廉租房，从而更好地解决低收入阶层住不起房子的问题，为中央政府带来更多的收益。而中央政府又会把这部分收益补贴给地方政府以促使其建造廉租房，从而形成一种良性的循环局面。

参考文献

〔1〕刘颖.城市贫困群体住房保障政策的经济效应论证[J].经济体制改革.2004(5).

〔2〕曲顺兰，申亮.我国廉租房提供的财税政策研究[J].财政研究.2007(9).

〔3〕王乾坤，王淑嫱.PPP模式在廉租房项目中的应用研究[J].建筑经济.2007(10).

〔4〕张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海人民出版社，2004年11月第1版.