中山市委党校

    内容提要：非税收入在镇区的经济发展中起着十分重要的作用。随着公共财政体制改革的不断深化，现行镇区非税收入管理中的问题不断暴露，认识不尽一致，政策界限不明确，监督机制不健全、管理不规范、运行效率偏低，需要在征收范围、收缴管理、票据管理、法规监督等方面进一步加强与完善。

    关键词：镇区经济  非税收入   管理

    加强非税收入规范化管理，建立合理的非税收入秩序，是构建公共财政框架的重要内容，是建立公共财政支出管理新机制的前提。近年来，各级财政部门在加强政府非税收入管理，建立健全监督管理制度等方面进行了有益的探索。但是，由于认识不尽一致，政策界限不明确，监督机制不健全等原因，镇区非税收入管理仍不够规范、运行效率偏低，需进一步加强与完善。

    一、镇区非税收入状况及重要作用

    镇区非税收入是地方经济社会发展的重要财力保障。以中山市为例进行分析，中山市是不设县的地级市，2003年起对镇区实行了分税制改革，各镇区所产生的税收收入总量，除中央、省级分成比例外，地方税收部分按市、镇“6：4”比例分成。

    以某镇为例，该镇的经济基础、税收总量在全市属中等水平，该镇2007年的税收总量为5.3亿元，分税分成后，返还给该镇的财政收入为0.7亿元，占税收总量不到13%，刚好满足该镇的人员经费及日常办公经费支出，即俗话说的“吃饭财政”。而镇区发展经济，除基本支出外，还必须要安排基础设施建设、公益公共项目（如：教育事业、内河整治、污水处理厂建设等）、社会保障（如：农村社保、农村合作医疗、就业培训、老人保健金）等支出，该镇的全年财政总支出约为2亿元，要平衡财政收支，必须要有非税收入补充，该镇全年的非税收入为1.3亿元，其中：行政事业性收费约0.3亿元、镇属集体资产经营收益为约0.6亿元、土地出让收入约为0.4亿元，镇区的非税收入除部分行政事业性收费按一定的比例上缴市级外，如：排污费上缴30%、流动人口治安费和流动人口调配费上缴20%、社会抚养费上缴10%等，其余部分全部留镇区支配使用，上缴市级比例占非税收入还不到1%，而非税收入占该镇可支配财政收入的65%。

    可见，非税收入在镇区的经济发展中起着十分重要的作用。如果没有非税收入，单靠税收分成收入，基础设施建设会滞后，保证不了投资环境的完善，就会给招商引资工作带来很大的难度，导致工业产值的总量得不到大幅度的提升，制约税收收入的增幅，对财政收入有着直接的影响。

    二、镇区非税收入管理存在的问题

    非税收入是与税收收入相对应的一个概念，随着改革的不断深化，现行非税收入管理中的深层次矛盾不断暴露，普遍存在着以下问题：

    1.思想认识不统一。部分镇区对非税收入性质的认识有偏差，没有形成非税收入是财政性资金的观念，过分强调部门利益和小团体利益，未能从根本上实现财政性资金的三权归位,把利用政府行政权力收取的各种规费视为单位自有资金,有的镇区把非税收入与“三乱”联系在一起，认为抓非税收入难免会助长乱收费、乱摊派现象。

    2.票据管理制度不健全、监管不到位。票据的使用和管理不够规范。有些单位超范围使用票据，没有专人保管财政票据；有的单位还有遗失财政票据的情况，存在混用、串开甚至自行印制票据的现象。票据管理仍采用人工领用、核销等方式，手续落后，差错率高，监管工作受人为因素影响，很难做到及时核销票据，使各部门所收取的非税收入不能及时足额上缴财政专户，也为各执收部门的工作人员及社会其他人员经济违法行为提供可能和方便。

    3.征收管理体制不够完善。目前部分镇区的收缴管理制度不够完善，镇区的非税收入相对分散，分别由各职能部门各自征收，没有严格执行“收支两条线管理”的有关规定执行，形成多头管理格局，造成管理脱节，收入流失。一是收入没有及时缴入财政专户，取得的非税收入存入单位内部的经费账户，有的甚至暂时存入私人存折，出现“公款私存”现象，严重违反财经纪律，到月底才一次上缴财政专户，造成财政资金被挪用，很容易产生腐败现象；二是在非税收入管理范围上存在差异，有的镇区的非税收入管理范围基本上还延续着预算外资金的管理范围，仅局限于行政事业性收费，镇属集体资产经营收益、土地出让收入等还存在定额包干上缴的办法。三是乱收费问题仍然存在。对国家已明确取消或降低收费标准的一些项目，少数部门和单位采取变通的方式继续征收，有些地方和部门甚至擅自设立收费项目，自行提高收费标准。

    4.支出管理比较薄弱。一方面，有无非税收入成为部门物质经济条件差异的主要因素，部门、行业之间收入水平悬殊很大。有非税收入的单位，通常享有征收业务经费，有的镇区甚至按完成非税收入征收任务后超收部分按比例计提奖金，往往收入水平高；没有非税收入的单位也会变相收费发放福利奖金，有的成为个人谋取利益的重要来源；另一方面，在实行非税收入与财政资金统一安排和使用方面效果还不明显。支出结构不合理，相当一部分资金用于养人，表现为人员工资福利支出偏大，职工福利性支出安排较多，在非税收入管理上存在着重收入轻支出的现象，财政资金拨付部门和单位后，对是否严格按批复的部门预算执行等情况，缺少有效的管理监督。

    5.法规制度不完善。目前，非税收入的立项、定标、征取、票据管理和资金使用各个环节，缺乏一套完整、统一、规范、系统的法律法规，行政事业性收费和罚没收入虽然有一些地方性规章，但法律级次较低，不够协调，实际贯彻执行中难以得到充分保障，使非税收入管理无章可循或有章难循。

    这些问题的存在，加重了企业和社会的负担，不利于镇区经济发展环境的优化；影响了部门预算的完整性、准确性；降低财政调控效率，增加了制度营运成本；严重阻碍了财政改革的深入，影响了政府、部门、单位与公众、企业的关系。

    三、加强镇区非税收入管理的几点建议

    1.明确政府非税收入征收范围，杜绝乱收费现象。一方面，明确政府非税收入的征收范围，加大征收力度。根据当地的实际情况，挖掘收入潜力，加强镇区资源性收入的管理，壮大非税收入。如：对沙石码头、石油气站、废旧金属收购站的特许经营权进行回收，通过公开招标和拍卖的方式转让使用权；征收房地产项目的公建配套和超容补地价款、土地闲置费等。一方面，加强城镇规划建设，在大路两旁设计一些户外广告牌进行出租、加强镇属集体资产经营，提高经营效益等增加政府非税收入。另一方面，对取消的收费项目要坚决停止征收，禁止擅自设立收费项目、自行提高收费标准，增加企业、群众的负担，影响投资环境。

    2.建立完善的收缴管理制度。一是继续深化“收支两条线”改革。“收支两条线”是推进非税收入规范化管理的重大改革举措，非税收入属财政性资金，各单位部门所有的非税收入必须足额及时地缴入财政专户，实行“收支两条线”管理。可根据各单位和部门的收费金额及收费业务工作量等情况分别进行管理，对于工作业务量大的单位，如：学校的收费、有线电视维护费、卫生清洁费等，经镇区财政部门同意，允许其开立过渡账户，将收费归集后，月底清缴财政专户，其他单位部门的所有非税收入必须当日直接缴存财政专户。二是加强镇属所有行政事业单位的银行账户管理。对镇属所有行政事业单位的银行账户进行清理，取消多头开户，每一个单位只能保留一个经费账户。镇属行政事业单位在银行开户时，必须经镇区财政部门审核同意，另外，经财政部门同意可设一个收费过渡账户，并对银行印鉴进行严格监管。过渡账户只能归集本部门的非税收入，账户支出只能缴入财政专户，不能提现金或作部门经费支出。三是扩大银行代收缴费项目。执收单位在向缴款人收费时，与现金实行彻底分离，执收单位只能向缴款人开票，由缴费人持票到财政指定的银行代收网点缴费，资金通过银行代收网点直接缴入镇区财政专户归集非税收入。

    3.完善票据管理制度。做到统一领发，统一使用，统一保管，统一核销和统一监督，力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合。做到“以票管费、以票促收”，监督单位收取的费款是否及时足额上缴财政专户。

    4.加快法制建设，强化监督检查机制。“十一五”规划明确提出要健全公共财政体制。其要求之一是政府的财政活动必须在法律法规的约束规范下进行。即通过法律法规形式，依靠法律法规的强制保障手段，社会公众得以真正决定、约束、规范和监督政府的财政活动，确保其符合公众的根本利益。财政法规的制定不仅要通过一定的民意机构来确认，而且财政法规的实施也要接受相关机构和社会公众的监督与制约。在公共财政的框架下，非税收入管理有必要从法律建设入手，健全法律体系，抓紧出台《政府非税收入管理法》，尽快以国家法律形式对非税收入的性质、分类、范围、征收管理、票据管理、资金管理、监督检查、法律责任做出明确规定。另外，要强化监督检查，形成法律监督、社会监督、职能部门监督三位一体的监督体系，在监督方式上，应选择突击检查和日常监督，事后检查和事前、事中监督，个案解剖和重点稽查，局部检查和整体监控等的有机结合。

    5.充分利用现代科学技术，提升监督手段。非税收入征收监督的内容多、涉及的征收单位多，仅靠财政监督人员进点查账的检查手段，监督效率低。财政部门要充分利用先进的信息技术手段，从单一的进点查账向信息化监督方向发展，逐步实现利用网络技术开展财政监督检查工作，积极探索运用信息网络技术对非税收入征收实时监控和跟踪分析。可开发一套完善的收费管理系统，逐步实现财政资金运行全程动态监督，不断提高监督工作效率。

    6.加大处罚力度，提高监督的震慑力。当前，监督执法部门对检查中发现的非税收入“滴冒漏跑”现象，通常只是责令单位将截留、挪用的收入或乱收费的违规收入补缴财政或罚款了事，一般不追究当事人责任，这没有触及到单位的根本利益，处罚力度不足以威慑当事人重犯，致使违规行为屡查屡犯。因此，各级财政监督部门要充分运用《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规的处罚措施，从以往单纯重视收缴违纪资金向严格执法、处理违纪事件和处理违纪人员相结合转变。对检查中发现的非税收入“滴冒漏跑”现象以及征收部门不履行职责，应收不收、应罚不罚的，财政部门可根据收入减少的数额相应扣减有关部门经费，对相关责任人员，要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政纪律责任，严肃处理。

参考文献：

〔1〕 李俊生.公共财政学教程.中国财经出版社，2004年12月出版.

〔2〕 单炳杰.非税收入管理存在的问题及建议.金融会计，2008年第4期.

〔3〕 李友志.政府非税收入管理.人民出版社，2003年7月出版.

〔4〕 刘有宝.政府部门预算管理.中国财政经济出版社，2006年7月出版.

〔5〕 赵军，辜东方，云峰，杨新枝.关于地方非税收入征收监督的探讨.财政监督，2006年10月.