辽宁省财政科学研究所

内容提要：随着大数据云时代的到来，财政信息化建设对财政改革的全局性意义前所未有地凸显出来。我国财政信息化发展经历了初始阶段、增长阶段、全面发展阶段和一体化阶段。在取得飞速进步的同时，也开始面临越来越严峻的考验，包括思维观念、资源整合、人才建设等诸多层面的挑战。本文介绍了浙江数字财政建设的实践，并以财政大数据为支撑，提出财政管理体制改革深化的对策建议

关键词：财政信息化  大数据  云时代  财政改革 

著名学者黄仁宇在总结中国近代历史时，曾提出一个广为人知的论断，中国落后的一个重要原因是“数字管理能力太弱”。21世纪以来，世界进入大数据时代，一个国家和地区政府的数据管理能力变得前所未有的重要，黄仁宇先生的观点也具有了更加鲜明的时代意义。财政在“以政聚财，以财行政”的过程中，覆盖了各政府层级、各地理区域以及政治、经济、社会、文化和生态文明的方方面面，海量数据于此交汇。财政的大数据或信息化建设如何，不仅对于财政系统自身能力建设十分关键，对于整个国家现代治理能力的提升都有着不可替代的重要现实意义。在大数据时代，财政是逆流而动，还是顺势而为，检验着公共治理现代性的成色和财政治理的水平，并且成为检验公共治理成败的关键因素。

一、我国财政信息化发展历程

综合联合国对电子政务发展阶段的界定和美国学者建立的诺兰模型中对信息化发展过程的划分，财政信息化一般可以分为五个发展阶段：一是萌芽期：个别部门引入计算机技术，实际应用停留在打字办公和报表统计等很低的水平；二是普及期：信息技术开始被普遍应用，财政部门的官方网站逐渐增多，信息逐渐实现动态化；三是增强期：信息基础设施建设得到特别关注和加强，硬件技术高速发展，信息人才越来越多，用户与财政部门工作人员之间以及财政系统内部之间远程网络交流互动显著增强；四是集成期：包括财政系统内的信息集成和财政与税收、金融、海关等相关领域的信息集成，逐步实现财政信息一体化目标；五是完美期：对于大数据云信息进行充分的挖掘和加工，跨越行政界限享受充分的综合信息服务，财政信息化建设高度融入经济社会运行的全过程，使人们充分享受大数据时代财政信息化带来的好处。

具体到我国，财政信息化建设经历了初始阶段、增长阶段、全面发展阶段和一体化阶段。

——初始阶段：1979年，财政部从日本引进先进的计算机系统，组建财政部计算中心。这可以看作我国财政信息化建设的起步之年。这一阶段计算机刚刚引入到财政管理中，更多时候还仅仅是一台打字机，进行一些文档和报表的处理，应用水平很低。当然有一些成绩也不容抹杀，比如计算机技术的引入，为顺利推进二步利改税等财政改革与发展发挥了重要的作用。[①]

——增长阶段：进入20世纪80年代后，财政部开始有计划地组织全国范围内的财政信息系统建设。1985年，经国务院批准，开始建立包括财政、税收和国有资产在内的，覆盖中央、省、市、县四级网络的全国财税信息系统。经过“七五”、“八五”和“九五”时期的不断努力，财政信息化建设得到规范、有序的发展。这一阶段应用种类迅速增加，如通过计算机系统收集上报财政决算数据、完成总预算会计记账和企业数据测算等，但由于缺乏整体规划，也出现比较盲目地购买机器、开发软件的现象，信息孤岛状态相当普遍。[②]

——全面发展阶段：党的十五届六中全会提出要深化财税体制改革，并明确提出推行部门预算、国库集中支付和政府采购等重大改革，2001年底国务院进一步作出“收支两条线”改革决定。而这些改革都需要完善的财政信息网络和管理信息系统做支撑。为此，财政部2002年将原先规划建立的“政府财政管理信息系统”定名为“金财工程”，并计划于2008年全部实现。金财工程包括两大部分，一是财政业务应用系统，包括预算管理、国库集中收付、国债管理等核心财政业务的管理系统和宏观经济预测分析系统；二是覆盖全国各级财政管理部门和财政资金使用部门的信息网络系统。我国财政信息化由此进入全面发展阶段。在这一阶段，对每项财政业务，如部门预算编审、国库集中支付、非税收入、工资统发、会计集中核算管理等，都开始推进全面信息化建设。一些财政部门开始将不同的财政应用系统整合到一个系统当中，采用统一的主机系统、数据技术和处理标准，以便实现资源共享。

——一体化阶段：2007年11月，财政部党组提出了“一体化建设”的指导思想。2008年，经过积极努力，财政部的应用支撑平台和预算指标管理系统正式运行。又经过1年的时间，上述平台基本完成了在省级财政部门的推广和实施。同时，全国统一的网络支撑也成功建立。31个省和5个计划单列市、35个专员办实现了联网，8家代理银行、人民银行国库和145个中央部门实现了联通。统一的维护系统、安全部署和数据中心也同步建立。进入财政信息一体化阶段后，计算机信息系统开始真正有效地实现同整个财政管理过程的有机结合，真正地把财政部门内部和外部的数据资源很好地规划利用，为财政部门的管理和决策服务。

二、大数据时代财政信息化面临的机遇和挑战

进入21世纪以来，特别是第二个10年以来，以大数据为重要内容的新一轮信息化浪潮以汹涌之势席卷全球。2012年，联合国发布大数据政务白皮书。同年，美国政府宣布实施《大数据的研究和发展计划》，将大数据上升为国家战略；欧盟、日本等也都在加大政府支持和科研投入力度，积极探索大数据研发应用道路。面对迅速发展的大数据技术，我国决策层也高度重视，制定实施了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》《国务院关于推进物联网有序健康发展的指导意见》等一系列政策措施，要求加强海量数据存储、数据挖掘等大数据关键技术研发应用，积极应对大数据时代的到来。

随着金财工程的发展，财政也更加深切地感受到大数据时代带来的新变化。除了财务数据之外，财政还涉及大量的业务数据，分散在税务、金库、银行、海关、预算单位等多个地方，涉及社保系统、金库收支、税收征管等不同方面。从近年实践看，发现问题的线索大部分来源于财政数据与其他外部数据比对的结果。大数据的快速发展，迫切需要我们建立起大数据财政理念和思维模式。财政信息化建设由此进入财政大数据时代。

大数据时代，我国财政信息化乃至整个财政管理，都将面临前所未有的机遇和挑战。

从机遇来看：一是社会环境不断趋于成熟，为数据分析提供了良好“土壤”。公共领域的数据是一个社会的基础性数据，其开放和权利问题一直受到高度关注。目前，全球已有30多个国家和地区开放了公共数据。大数据时代呼唤更开放的社会、权力更分散的社会、一个网状的大社会，在此过程中企业和政府都要进行相应的创新。中国有望在数据变革中更快地发展，并孕育出更成熟的公民社会。二是在大数据的新变革中，中国和世界的差距较小，很多领域还有创新和领先的可能。一方面，大数据技术以开源为主，中外公司在同一起跑线上；另一方面，中国的人口和经济规模，决定中国的数据资产规模将领先全世界，客观上为大数据发展提供广阔空间。三是大数据为加强财政管理提供了技术支撑。随着财政信息化的不断加强，财政数据挖掘和分析的进一步开展，借助数据仓库和数据挖掘技术，公共财政管理体系将进一步健全，全国预算执行数据动态统计和监控体系将有效建立，财政决策水平也必将有效提高。四是大数据还将更好地把财政管理周期中的业务流统筹管理起来，实现“规范化、科学化、信息化”管理目标。通过对从预算编制到预算审计整个财政管理周期的基础业务信息更加细致的分类，形成一个多维的、相互有机联系的信息分类体系，为提升财政管理水平找到新的突破口。[③]

从挑战来看：一是对传统财政信息思维革新提出了更高要求。当前我们大部分财政人员对财政大数据的认识还比较陌生，还停留在以账为本、从账到凭证的传统财政思维观念中，还没有对财务数据和业务数据进行有效的关联分析，导致大量数据没有得到有效使用。由于缺乏深度的数据挖掘和数据分析，整个部门预算执行分析的覆盖面很小，预算执行分析的效果也不理想。二是数据开放程度远远不够。目前，我国对大数据的价值和应用，政府、学界、产业界尚未达成一致的认知。各部门、各地方普遍存在“数据割据”和“信息孤岛”的现象。数据开放的意识和能力成为阻碍我国大数据技术在各行业落地的关键因素。对财政来说，上述数据孤岛的存在，就使理想中的财政大数据互联互通构想难以有效实现，数据无法共享和再利用。三是财政大数据人才匮乏。财政大数据，要求相关人员既要熟悉本单位财政业务和需求，具备相关专业知识和经验，又要懂计算机、网络、数据库和大数据技术。而这种复合型人才目前严重缺乏。特别是作为财政大数据核心技术的数据仓库建设、数据集市和数据挖掘的开展，是一个多专家合作的过程。这些领域的专业人才的培养是一个长期、系统的过程，很难短期内一蹴而就。

三、云计算和大数据：来自浙江的数字财政建设实践

为进一步深化公共财政体制改革，提升财政管理和服务水平，在全面完成金财工程建设的基础上，浙江省财政厅于2012年启动数字财政建设，将财政信息化工作重心从一体化建设阶段过渡到大数据建设阶段,建立公共财政动态数据仓库，对数据进行深度共享和开发利用，努力做到用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新。

浙江省财政厅建设数字财政的思路是以现代信息技术为支撑，以规范化业务流程和标准化数据字典为基础，围绕预算编制、执行、监督“三位一体”运行体系，通过对跨部门、跨层级的财政收支活动相关数据的有效集聚，建立加载于地理空间信息平台的动态数据仓库，并对数据仓库进行深度开发和利用，为预算收支预测、资金分配、项目管理、绩效评价、政策制定、信息公开等提供有效支持，打造面向财政系统、预算单位和社会公众的服务平台，从而实现科学化、规范化、信息化的新型财政管理与服务模式。

1.构建数据仓库，夯实数据共享和应用基础。一是构建全省预算执行数据库。重点建立和完善了财政专项资金监管系统、转移支付专项资金监管系统和全省预算执行数据库的移动办公平台。通过上述系统的构建，可以清楚地监控每个专项资金项目的预算和分配情况，展示各级财政部门的每笔支付数据，还可以对中央和省级专项转移支付资金进行跟踪，并针对资金使用分散、结余沉淀等情况预警。二是构建全省财政资金受益人数据库。目前已经采集500多万人的信息，广泛应用于反不当支付、民生地图和阳光政务查询等创新应用。通过跨部门数据比对分析，及时发现财政补助中的各类问题。三是构建预算单位数据库。通过采用云计算技术和大数据理念，目前已经采集大量跨部门数据，包括省地税局、公安厅、水利厅、卫生厅、教育厅、统计局、交通厅、林业厅、技术监督局、环保厅等部门海量业务信息。

2.建设政务云平台，开展应用创新。数据挖掘是大数据时代的核心技术，不仅可以有效降低管理成本，实现过去无法或难以实现的功能，还可以创新管理模式。阿里巴巴在数据挖掘方面走在了全国前列，其创造的“阿里询盘指数”、“淘宝CPI”、“小而美计划”和“阿里小额贷款”等都体现出对大数据的敏锐洞察和对公共事务的社会责任感。为了更加充分地利用云计算和大数据技术优势，浙江省政府与阿里巴巴开展了深度的战略性合作，在之前建设的省市县三级联动的浙江政务服务网基础上，于2014年开始建设浙江省电子政务云平台（简称政务云），基于阿里云构建了公共云和专有云。其中：公共云主要面向社会公众，而专有云主要为行政事业单位服务。面的新的形势和机遇，浙江省财政厅逐步将门户网站、会计考试报名、政府采购、民生地图、电子政务搜索引擎、道路交通基金管理系统、统一公共支付平台（非税收入电子缴款平台）等应用迁移到政务云。在新的云平台上，浙江省财政进一步开展应用创新，通过构建收入动态监控体系、预算执行动态监控体系、建设统一公共支付平台、建设反不当支付体系、建设民生地图、建设政府采购云平台、搭建电子政务搜索引擎等，进一步提高了跨层级、跨部门、跨业务的信息共享水平，充分挖掘各类数据的潜在价值，使财政管理水平显著提升。[④]

四、以财政大数据支撑财政管理体制改革深化的对策建议

在我国财政管理体制改革中，制度安排固然最为重要，是一切的根本，但技术支撑的作用很多时候不可替代。尤其是出现革命性的技术创新时，其引发的效率变迁可能是传统条件下单纯靠制度优化根本无法实现的。比如古代基层行政区划管理范围的确定，往往根据从行政治所出发当天步行往返的距离来确定其管辖面积。随着徒步被马车和驿道替代，管理幅度便进一步扩大，进入现代社会后，汽车、移动电话的出现与普及，则使得政府的管理半径进一步拓宽。而网络的出现和广泛应用，更加使得管理半径的提升空间达到古人根本无法想象的程度。我们已经进入云计算和大数据时代，当我们仍然没有很好地摆脱各种“信息孤岛”状态的时候，信息技术支持对财政管理体制改革的意义可能只是算数级的，锦上添花的，但是一旦这种“孤岛效应”被打破，各级各类信息全面实现互联互通，我们迎来的可能就是几何级数的、爆炸式的革命。为此，我们应在以下几个方面采取更加积极的应对措施，加速这一进程。

1.加快构建跨部门、跨层级数据交换共享的财政大数据云平台。在财政信息化建设中，数据平台是重要的载体。一是研究建设以信息化标准和安全体系为保障的财政大数据云平台，融合各级财政、税务、金融、发改、工商、国资、国土、编办、人社等部门数据，实现跨部门、跨层级的财政经济税务等相关信息资源的共享和深度融合。加快数据仓库建设，使采集的数据越来越完备，使数据供需双方在数据交换过程中形成良性互动。二是充分发挥财政大数据云平台的基础作用，把各部门、各级次共享归集的数据以科学的方式管理、存放和使用。通过建立数据长效融合机制、构建财政经济社会大数据资源体系等方式，开展以财政数据为核心的多部门、多层级数据采集。实现对不同部门数据的采集融合和分析、挖掘、利用，支持财政大数据的实时查询、分布式计算，实现数据信息面向全社会共享。

2.构建协同共享的现代财政预算管理流程。针对当前各类财政业务相互独立，不能互通的状况，利用财政大数据云平台，实现财政部门内部各个处室之间的信息系统、上下级财政部门之间、财政收入机构与征缴对象之间、财政支出机构与预算单位之间信息系统的互联互通，从而实现财政预算编制、预算执行、监督管理、绩效评价、决算编审的预算管理全部流程优化再造。建立真正能够支撑政府决策、提升财政管理的财政业务新流程，实现财政的业务流、资金流和数据流的统一。

3.将数据的采集分析作为财政大数据建设的核心内容。财政大数据时代，与以往财政信息化建设的最大不同，就在于过去偏重于硬件系统和软件系统的建设、开发与维护，而忽视了数据本身的挖掘和分析。在大数据时代，数据本身已经成为最关键的枢纽，成为推动经济社会发展的战略性资产。当前要加快财政大数据建设，必须强化“数据为王”意识，广泛收集各类数据，建立相对完善的数据集市或数据仓库，为数据挖掘提供坚实的基础。针对“数据孤岛”想象，积极争取各级政府的大力支持，采取“拿来主义”。在采集多方海量数据基础上，按照“总体分析——重点业务分析——重点事项分析”逐层深入的思路，在传统数据分析方法基础上，以财政重点、疑点问题为导向，充分运用多维分析和数据挖掘技术，做好大数据的分析，发现疑点，分散核查，确认问题，极大地提升财政管理效率。

4.加速财政大数据建设所需人才的培养。当今世界已经进入信息经济时代，这一阶段竞争优势的决定因素与以往有了巨大的不同。农业经济时代主要靠土地、资源、人力和畜力，工业经济时代主要靠资本、技术，而信息经济时代，人的因素起着决定性的作用，更多地依靠知识、创新和持续学习。要推进大数据背景下的财政信息化建设，必须有人才的强力支撑。麦肯锡全球学会报告显示，到2018年，美国需要14-19万名具有“深度分析”经验的工作者，以及150万名更加精通数据的经理人。与大数据相关的产业发展，将为美国创造巨大的就业岗位。中国的大数据技术虽然应用较晚，但中国人口众多，经济发展迅速，数据挖掘等需求非常巨大。因此，中国对大数据分析相关领域人才的需求比美国还要更加庞大。

就财政大数据建设而言，当前最需要两种人才：一类是综合型人才，另一类是技术专家。一方面，数据挖掘等技术具有强烈的业务管理属性，这就需要既熟悉财政管理，具有统计学背景，并对数据管理有丰富经验，还要了解数据挖掘等数据分析技术的各个层面，有能力以综合的视角制定切实可行的方案和目标。这也是当前最急缺的一类人才。另一方面，大数据分析方案的工程实现，必须由技术专家来完成，技术专家的能力也直接决定了大数据方案的深度和广度。当前各级财政部门必须抓紧培养自己的数据分析人才，重点培养和引进数据挖掘综合型人才。高校要设置和加强数据挖掘专业，加快专业领域人才的培养。对于财政相关联业务部门工作人员，也要加强数据挖掘应用培训，提高数据分析的实践能力。此外，财政部门和相关高校科研单位要加强合作，为提高数据分析能力提供“外脑”支撑。

参考文献：

〔1〕马洪范.统筹管理与财政信息化——新时期财政改革与管理创新的求索.经济科学出版社，2007.7.

〔2〕毕瑞祥.财政信息化研究.经济科学出版社，2008.6.

〔3〕财政部国库司编著.大数据时代：推开财政数据挖掘之门.经济科学出版社，2013.7.

〔4〕浙江省财政厅.云计算和大数据在数字财政建设中的探索和实践.中国财政，2016年第16期.

〔5〕大连市国家税务局.互联网+·大数据·税收深度融合研究.中国税务出版社，2016.4.

〔6〕连家明，王丹.基于法治化视角的财政分配问题研究.财经问题研究，2008年第5期.

〔7〕桑助来，宁永丽.走出政绩考核中的“数据造假”.中国党政干部论坛，2016.1.

〔8〕沈昱池.大数据时代我国财政信息共享的思考.地方财政研究，2015年第11期.