武汉大学
内容提要：财政是国家治理的基础和重要支柱，公共预算治理则是现代国家治理的核心。公共预算治理不仅是一个预算收支测算的会计过程，更是一个社会公共利益权威性分配的政治过程。中国在公共预算治理中面临着行政集权强化和民主控权虚化的现实挑战。推进现代公共预算治理的良善发展，需要实现预算民主和预算法治的协同治理，以此更好地发挥现代公共预算治理在国家治理现代化进程中的引领作用。
关键词：国家治理 公共预算治理 预算民主 预算法治
党的十八届三中全会确立了“全面深化改革”的主题，提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标， 以及“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要命题。国家治理涵盖了政治、经济、社会、文化、生态、政党和国防等各个领域，而财为庶政之母，推进各个领域的治理现代化都离不开公共预算对财政资金的配置作用。公共预算作为具有法律效力的政府年度财政收支计划，在公共财政过程中居于核心地位。一个完整的政府预算报告不仅揭示出了谁将从政府那里获得了利益，也告知了谁又将为这些获益承担成本，这正是政治关注的核心。进而言之，“预算就是政治，它所研究的基本问题是谁获利谁损失或谁受益谁支付”[1]。因此，从政治学的视角而言，推进国家治理现代化离不开现代公共预算对公共资源的配置作用。公共预算治理实际上是现代国家治理的核心要素，实现现代国家治理首先要求公共预算治理的现代化。本文意图从政治学的理论视角出发，阐释如下几个问题：在国家治理现代化情境中，公共预算治理的现代内涵指向什么？中国在推进公共预算治理中面临着怎样的现实挑战？那么，又该如何应对这些挑战？
自1978年启动改革开放以来，中国开始不断向“税收国家”演进。1999年启动公共预算改革之后，中国迈出了建立现代预算制度的第一步，开始走向“预算国家”。政治学和公共行政学者认为，“财政制度转型是国家治理制度转型的关键，财政转型可以引导国家治理转型”。[2]而在现代国家治理中，预算在公共财政中居于核心环节，一国财政的正常运转，离开预算编制、审议、执行和评估等一系列环节构成的预算过程。公共预算治理具体包含了哪些维度？有学者认为公共预算治理包含预算透明化、问责、公众参与和回应四个维度。[3]实际上这四个维度也可以被预算民主和预算法治所涵摄。现代意义上的公共预算治理主要包含预算民主和预算法治两个重要维度：预算民主，是指公民及其代表基于人民主权的宪政民主制度安排对政府公共预算过程实现“政治控制”的过程。在财政议会主义的制度设计中，预算民主实际上主要是指政治代表（议员或人大代表）的政治问责和普通公众的预算参与。而预算法治，指的是在政府公共预算的整个过程确立法律规定程序，确保政府的一切收支行为受到预算相关法律的实质约束。预算民主和预算法治这两个原则实际上是公共预算治理的一体两面：没有预算民主，也就势必不可能使政府的收支行为膺服相关的法定程序和规则；没有预算法治，政府的收支行为就会逾越基本的法定程序和规则，预算民主就难以得到保障和实现。总之，预算民主与预算法治共同构成了公共预算治理的现代内涵，缺乏预算民主与预算法治的任一维度，都难以构成现代的公共预算治理。
从政治学的理论视角来看，公共预算治理“不只是度量财政收支的会计过程，更是公共利益权威性分配的政治过程”[4]。一般而言，公共预算主要是指排除了政府性基金、国有资本经营预算和社保基金之外的公共财政资金的收支计划。从表面上看，公共预算治理是政府代表国家“以社会经济管理者身份取得收入，并用于维持政府公共活动，保障国家安全和社会秩序，发展社会公益事业等各项支出”[5]。但实际上，现代公共预算治理指向了现代国家治理的核心，因为公共预算关乎政府收支行为的预期安排，“几乎每一项政府决策都有预算含义，因为决策制定过程不可避免地涉及稀缺资源在可选用途中的分配”[6]，预算就是一种“政治声明”，预算过程实质就是一种“政治过程”，因为预算编制的最终结果“可以决定由何人在何时如何得到些什么”[7]。
“现代国家的建构实质上就是一个围绕国家的财政收支活动展开的国家与公民的互动过程”。[8]与财政伴随国家而产生不同的是，公共预算是19世纪欧洲工业国家发展的产物。早在1214年，英国就通过《大宪章》确立了英国早期议会“无代表，不纳税”的原则，进而确立了英国早期的议会制度。此后历经政治斗争，直到1816年，英国在《联合王国综合基金法案》的要求下最终形成了唯一的“联合王国综合基金”，标志着英国出现了世界上第一个现代意义上的完整预算。1832年，英国国会通过立法规定了，内阁财政大臣每年必须向国会提出全部“财政收支计划书”，并由国会批准。至此，英国在世界上首次确立了现代预算制度。从英国的公共预算发展历程来看，现代预算制度“既是政府行政管理的产物又是政治民主化的产物”[9]。进入19世纪，由于代议制民主制度在欧洲国家的确立，加之工业革命带来的经济社会的发展，欧洲各国先后纷纷确立了按年度编制和批准预算的制度，也确立了现代政府预算的四个程序：编制、审批、执行与监督。现代政府预算制度开始在先发现代化国家逐步普遍建立，政府预算愈来愈凸显出其“公共性”，传统的政府预算管理开始走向现代的公共预算治理，公共预算由此构成了“现代政治过程的首要环节”和“政府职能实现的前提”[10]。
建立现代财政制度是推进国家治理现代化的基础环节。而这必然要求在国家治理现代化中实现公共预算治理的现代化。国外公共预算学者希克甚至认为，“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力”[11]，所以以提升预算能力为旨归的公共预算改革具有牵一发而动全身的作用。因此，实现公共预算治理的现代化成为全面深化改革中推进国家治理现代化的突破口。
公共预算意味着政府预算的决策活动及执行效果与该国全体公民的切身利益有着密切的联系。因此，社会公众需要知晓政府预算及其执行活动，需要对其进行监督和控制，需要在公共预算治理中建立其“控制取向”，这种“控制取向”要求“政府的收支行为都是置于人民及其代议机构的监督之下的”[12]。这主要体现在两个层次：一是政治控制，或者称之为“外部控制”。在代议制民主的制度框架下，公民并不直接参与政治控制，主要是通过选举民主产生的代议机构来实施对政府公共预算的“外部控制”，以此确保政府在财政上对本国全体公民负责，政治控制是公民对政府进行财政问责的制度保障。另外一种是行政控制，或者称之为“内部控制”，主要由政府内部的核心预算机构（通常都由财政部门充任）负责，由核心预算机构集中财政资金的分配权，通过该机构统一各个政府部门分散的财政资金收支计划，确保政府各个部门在财政上对政府首脑负责。
党的十八届三中全会指出，深化政治体制改革要紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。预算民主化是人民民主的突破口，是民主理财的核心；而预算法治化则是依法治国的着力点，是依法理财的关键。预算民主和预算法治双轮驱动的公共预算治理不仅仅是“现代预算制度内在的基本要求”，也应该成为“现代国家治理结构的主干性构架”[13]。
近年来，市场化取向的改革不仅带来了中国民营经济的迅猛发展，也激发了普通民众的权利意识，普通公众的纳税人意识也在不断上涨，随着公民“对公共福利、公共产品和服务的关注度的提高，预算逐渐演变成了公共预算”[14]。
随着政府与市场关系不断的变革，中国的中央与地方政府之间的财政关系也进行了大幅的调整，特别是1999年以来中央政府开始实施了一系列的预算改革，其中公共支出改革是这次预算改革的重点，部门预算改革、国库制度改革、政府采购改革是这次公共支出体制改革的三项核心内容。然而检视1999年以来的预算改革可以发现，以国库集中支付为核心的预算执行较有成效，但预算编制和预算监督却没有实质性进展。因为这次预算改革“实质上是要建立一种控制取向的现代公共预算体制，其重点是在政府内部建立集中的行政控制”[15]。相较于“政治控制”，“行政控制”则是基于强化政府管理的技术理性的安排，更多地强调预算是一种“国家管理工具”，它体现了政府行政首脑与政府部门之间内部的委托—代理关系，其更多的体现是预算专业化的内在要求。由于中国过往的公共预算治理“更加侧重于技术路线上的规则与程序改革，缺乏对整体治理结构的综合考量”[16]，因此相对忽略了公共预算治理的预算民主维度，也就是民众及其代表的“政治控制”。
尽管包括中国在内的世界上大部分国家都在形式上确立了公共预算治理的“控制取向”，但在先发现代化国家的民主实践中，代议制民主本身也存在着普遍性的弊端：代议制民主的委托性质、代议性质、精英性质在组织逻辑、个人心理和大众政治等因素的作用下，特别是当政治规模日益庞大时，通过竞争性选举产生的政治代表也会越来越脱离大众，他们蜕变成不再关注大众利益需求而是追逐特殊利益的寡头集团，这样代议制民主也不断向寡头政治靠拢。公众在代议型预算民主中的间接参与在政治实际运行中的效果并不理想。
而就中国而言，公共预算治理的现实挑战并不是上述代议制民主的“寡头化”趋向，而是行政集权强化和民主控权软化的双重冲击。现行颁布的“经济宪法”——《中华人民共和国预算法》尽管在“税收法定”、强化预算约束、加强预算监督和管理方面取得了一系列进展，但其在公共预算的“控制取向”上依旧停留在传统的“行政控制”层面上，忽视了现代预算制度在最初设计时所强调的落实人民主权、强化“外部控制”的实质要义，有关“政治控制”的规定依旧付之阙如，导致人大的预算监督依旧难以从“程序性监督”迈向“实质性监督”。而作为一个后发现代化国家，由于历史脉络、文化传统、经济发展和宪政设计等制约因素的存在，中国代议制民主还有待进一步的发展，人大代表的政治监督和民主代言功能在实践中或多或少会存在“虚化”的现象，也即是代议制民主并不能像其理论上所设想的那样有效，代议制民主缺乏有效的衔接机制和配套保障，导致普通公民的利益诉求无法及时通过其代理人来实现。这就使得代议制民主下的公共预算治理绩效大打折扣。
同时作为后发现代化国家，中国要在压缩的时空中快速实现政治、经济、社会、文化和生态等层面的现代化，就不得不依靠政府的强大行政权力来推动中国的现代化进程，国家预算和国家重要政策的制定权实际上由行政机关掌控。随着行政集权的强化，加上代议制预算民主无法有效渗透于政府预算的决策过程，在政府预算领域，行政自由裁量权得以不断强化，预算过程的行政裁量权往往超越代议机构的预算审批和监督权。行政集权的强化和民主控权的虚化导致了“软预算约束”现象的出现，“下级政府有着突破已有预算限制、实现规模与权力扩张的冲动，且通过游说上级部门以图获得预算外资源”[17]。
因此在中国公共预算治理的独特背景下，中国的公共预算治理更倾向于加强“行政控制”而不是“政治控制”。这种改革取向也导致了技术官僚主导的技术治理模式日益根深蒂固。政府在预算编制的过程中出于预算的专业性考量，主要依靠技术官僚和专家咨询系统进行决策，而将普通公民排斥在预算决策的封闭系统之外。而理论和实践表明，预算领域的技术官僚封闭决策模式并不能像理论上所预言的那样有效。公共选择理论证实，技术官僚主导的技术型预算治理模式也存在“政府失灵”的风险，缺乏公众参与和人大实质性监控的技术型预算治理模式，预算决策过于依赖少数技术官僚和专家，客观上造成社会的公共需求无法纳入封闭的预算决策过程。在这种传统的预算决策体制的背景之下，政府的预算决策往往容易产生对民众利益诉求的“无感”现象，时常出现公共资源背离公共服务宗旨的现象。同时，在缺乏来自人民及其代表有效的“外部控制”和“经济人理性”的驱动下，政府会不断自我复制和自我扩展，政府极易滑向“全能型政府”（omnipotent government），导致公权力的失控和公共利益的受损。
毋庸置疑，当前中国的公共预算体制与国际通行的现代公共预算体制相比仍存在着一定差距，同时与中共十八届三中全会提出的“建立现代财政制度”、“改进预算管理制度”的要求相比仍存有较大的差距。中国的公共预算在预算透明、问责、公众参与、回应性等方面依然还有较大的提升空间。完善中国的公共预算治理，就必须正视行政集权强化和民主控权虚化对中国公共预算治理所带来的现实挑战。而这需要从现代公共预算治理的预算民主和预算法治双重维度出发，推动中国公共预算治理的民主化和法治化，进而建立现代财政制度。
（一）有序推进公共预算的民主化治理进程
从预算民主的维度实现现代公共预算治理，需要有序扩大预算民主的深度和广度。当前，中国公共预算治理的一个重要弊端就是预算民主化程度的不足，这就需要基于已有的代议制预算民主制度设计深化代议型的预算民主，同时要从新兴的基层协商民主着手拓展协商性的预算民主的实践：
其一，从深度而言，需要从整体上推进人民代表大会制度的与时俱进，从既有的代议制民主制度架构落实人大对政府公共预算的“外部控制”。在中国的五级行政体系中特别是在全国、省级政府层面的公共预算治理很难实现公众的直接参与，现实中，公众在公共预算治理中的预算参与，主要是通过人大来间接参与。因此，需要从代议制民主的制度设计出发，“激活”人大代表的预算审议和预算监督权，赋予人大代表的预算部分否决权，在修正案层面上，实行人大代表对政府预算报告的分部门表决制度，就某一部门的预算支出加以专门审议，逐一表决通过 [18]。同时在制度和机构的设置上要通过制度机制创新和机构变革来保障人大的“政治控制”，如提升预算工作委员会的法律地位和权限，使其从人大常委会所辖机构成为一个隶属于人大的专门委员会，进而赋予其对公共预算全过程的制衡和监督权；另外一个可行举措就是，将各级审计机构从各级政府直管的事后预算监督机构变为对人大全面负责的集预算审计、督查和问责于一体的机构。从深度上扩大预算民主，需要实现人大从“程序性监督”到“实质性监督”的转型。
其二，从广度上而言，需要在基层政府的公共预算治理中，通过推动基层协商民主的运转，结合各地实际情况不断扩大“参与式预算”的覆盖范围。公众参与是公共预算治理的应有之义。较之于代议制的预算民主，参与式预算则在更广泛程度上满足了公众的预算参与，公民能够“直接或间接地参与公共资源分配使用的决策”[18]。参与式预算通常被视为一种典型的协商民主形式，协商民主强调在投票表决之前进行对话和协商契合了大规模公民的预算直接参与需求。通过运用预算听证会、公民论坛、政府预算决策论证会、邻里会议等各种（准）公共协商为普通公民直接参与公共预算治理，影响公共资源分配的决策提供了一种新的视角和渠道。从理论上讲，政府公共预算的各个领域的决策及其活动都是可以采用公民参与的。从各国经验来看，公民参与预算主要适用于公共支出的安排，即资金的分配，以及预算通过后的项目实施。在支出决策领域，绝大部分实施参与式预算的地方都主要选择资本性支出作为公民参与预算的重点领域。以巴西为代表的参与式预算体现了公共预算治理内含的预算民主维度，公民通过公共协商开始在直接进入政府内部，与职业政治家一起共同参与公共预算治理。目前在中国大陆的温岭、哈尔滨、无锡、上海、焦作、淮南、佛山等少数地方也展开了参与式预算改革。基于协商民主的参与式预算从广度上拓展了公共预算的民主治理。
（二）稳步推进公共预算的法治化治理进程
从预算法治的角度，建立现代公共预算治理，还需要从推动公共预算治理在预算收入行为和预算支出行为的法治化。党的十八届四中全会指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。而依宪治国、依宪执政的核心，就是使政府的所有行为必须纳入宪法和法律所确定的轨道内活动。预算法治化，是全面落实依法治国的主战场，也是推进国家治理现代化的突破口。推进公共预算治理的法治化，需要从“预算收入法定”和“预算支出法定”的两个层次分别推动公共预算治理的法治化进程：
其一，从预算的“进口端”而言，要尽快落实“预算收入法定”的原则。预算收入是确保预算支出有效落实的基础和保障。预算收入主要包括税收收入、国有资产上交收益、专项收入和其他收人等。其中税收收入占比最大。实现“预算收入法定”主要是要实现“税收法定”。“税收法定”是近代以来代议制民主发展历程中所确立的一个重要原则。中国现行18个税种中，除了《个人所得税法》、《企业所得税法》和《车船税法》是由全国人大立法通过的，其余大部分税种在税收立法上存在层次较低、位阶不高、体系不完善的问题，许多税收立法是通过国务院制定条例或暂行条例的形式实现的。目前急需要理顺税收立法权的归属，将税收立法权收归全国人大及其常委会，并且要及时清理现有税收行政法规，并将各种以条例或暂行条例的形式存在的税收实体法上升为法律；同时，要“提高各类专项收入和政府性基金的立法层级，在税费综合改革的基础上，将所有强制性收入项目的设立权收归立法机关”[19]。此外，税收法定还要求税收征管部门要“有法必依”，税务机关在税收执法过程中必须严格按照法定程序和课税要件进行税款征管。从现实来看，通过实现“税收法定”进而实现“预算收入法定”依旧任重道远。
其二，还需要从预算的“出口端”发力，坐实“预算支出法定”的原则。现代公共预算治理强调“以支定收”，预算支出规模决定这预算收入的规模，预算支出是国家对集中的预算收入有计划地进行配置和使用的法定行为。如果在预算支出领域“无法可依”，则在预算收入领域也很难真正落实“税收法定”的原则。实践中政府公共支出活动背离预算全面性的现象依然十分严重。达致“预算支出法定”原则，首先要实现“全口径预算”，也即是尽早将所有的政府财力都纳入到公共预算治理中，消除政府性基金、国有资本经营预算、社保基金以及其他预算外资金的“黑箱预算”行为。同时要尽快规范教育、农业、科技等特殊性法定支出的“非预算决策”行为，将“非预算决策”严格限定在公民权益类事项，使“非预算决策”尽可能的纳入公众监督和人大控制的预算法定程序之中。实现“预算支出法定”，还需要加快预算公开和透明的步伐，不仅要实现预算完整过程、预算涉及的所有信息（涉及国家机密的信息除外）的全面公开，同时也要确保预算公开内容的可读性和预算公开信息获取的可及性（access）。同时要加强对预算支出执行过程中所出现的变更情况的法律问责和政治监督，改变过往绕开人大审议的法定程序而由“一把手”拍板决定的预算支出调整决策。从而不断使预算支出从“软约束”走向“硬约束”。此外，预算支出法定原则还要求在预算支出结束后，要建立一个程序性的审查和问责机制。“徒法不能自行”，只有建立预算支出问责机制，才能真正地树立“预算法治”的权威性，使其内化于预算支出实际使用者的行为之中。
（三）实现预算民主和预算法治的有效联结
推进国家治理的现代化需要加快推进公共预算治理的现代化，而实现现代公共治理则需要协同推进预算民主化和预算法治化。只有序扩大预算民主化，才能确保对公共预算的政府内部“行政控制”与公众及其代表的外部“政治控制”有效对接，从而真正实现公共预算治理对公众参与和政府问责的内在要求。只有稳步推进预算法治化，才能确保“预算法定”原则的真正实现，任何导致税收增加的政府服务扩张建议或方案才会受到法律的实质性控制；否则，政府规模的膨胀及其相应的预算支出成本将最终转移到公众的税负上，这将导致公众利益的严重受损。在公共预算治理中，需要行政体系以外的公民及其代表充分发挥其积极作用。过于强调“行政控制”而忽略“政治控制”，则会导致公共预算治理囿于“技术治理”；而过于强调“条规治理”而忽略“法律主治”，则会导致公共预算治理流于形式主义。缺乏预算民主和预算法治的任一维度，公共预算治理在程序上都将可能被矮化为“计算程序”，其在功能上都将可能会变异为会计功能[20]。
从中国的现实体制来看，实现预算民主和预算法治都离不开人民代表大会这一根本制度，人大集国家权力机构和立法机构双重角色于一身，人大不仅是代议制民主的现实体现，也是国家立法的合法来源。在全国层面，推进预算民主，离不开人大制度的有效运转。现实中在县以上层次的公众参与主要是一种间接的参与，即通过人大代表的履职行权来体现，公众的直接参与主要局限于县以下的基层公共预算治理中。同样，推进“税收法定”、“全口径预算”、实现预算公开和透明，都不开人大的立法推动和执法监督。唯有推动人民代表大会制度的与时俱进，强化人大在公共预算治理中的权限，才能积极而有序地推进公共预算治理的现代化。实际上，在十八届三中全会的《决定》中也有体现，《决定》不仅在“深化财税体制改革”部分中强调了要“深化税收制度改革”，同时在“推动人民代表大会制度与时俱进”中也特别强调了“落实税收法定原则”。
财政收支不仅关乎“国家经济命脉”，也关乎国家的长治久安。现代国家治理离不开现代财政制度，建立现代财政制度要求实现现代意义上的公共预算治理。国家治理现代化的一个重要目标就是要将“权力关进笼子中”，而现实中能够有效约束权力使用的制度就是预算制度，没有建立一个通过资金的使用来控制权力使用的公共预算制度，民主控权和依法治国则容易沦为空话，现代国家治理也难以在中国有效建立。
公共预算治理的现代化不仅是国家治理现代化题中的应有之义，也是实现国家治理现代化的“突破口”。坚持人民主体地位，树立以人民为中心的发展思想，客观要求实现改革发展成果更广泛地、更公平的有民众共享。而这必然要通过现代公共预算治理来发挥预算对公共财政资金的配置作用，进而逐步实现公共预算治理在国家治理现代化进程中的基础作用和引领作用。
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