李晓静、张曾莲/北京科技大学；马浚洋/国防科学技术大学

 

    内容提要：国家资产负债表的规范编制和实际应用，是财政学领域中体现国家治理能力实施的重要方面。本文首先对国家资产负债表不同编制方法的特点和优劣进行了对比分析，并讨论了如何借鉴SNA2008和SEEA2012等国际规范，以优化我国国家资产负债表的编制和披露。提示国民经济风险和预防性的风险规避，是国家治理能力水平的重要体现。借助国家资产负债表，分析其内容和结构，可以预测宏观风险和揭示结构风险，为风险防范指出方向，提升国家治理能力。

    关键词：国家资产负债表  国家治理能力  SNA2008  金融危机

 

    一、引言

    中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对我国全面深化改革进行了总体规划和部署，提出了一系列重大研究课题，其中首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”，并首次使用资产负债表、自然资源资产负债表、政府综合财务报告等会计专业术语，为财政领域提出一系列重大研究课题，预示着财政发展的又一个春天。

    财政是国家治理的基础和重要支柱，而改善财政制度需要首先“知己”，国家资产负债表是最重要、最有效的手段。因此，国家治理能力的提升需要对国家资产的科学管理，更需要提高对于国内外风险的应对能力。自1997年亚洲金融危机、新兴市场国家货币危机、2008年国际金融危机以来，欧美日发达国家面临的主权债务危机等一系列金融危机使人们不得不急于了解危机产生的原因及其解决办法。这些危机的爆发同样也引起了国内外众多学者对国家资产负债表的广泛关注。一些学者甚至将2008年的金融危机归结为“资产负债表危机”。通过分析国家资产和负债的总量状况与结构分布，才能真正找到问题的根结和危机解决的路径。

    对于一个国家来说，可以用消费、投资、税收、出口等流量变量研究宏观经济问题，但金融危机和欧债危机告诉我们，仅仅依靠流量变量来监管一国的经济状况是远远不够的，在研究流量变量的同时，还应当研究存量变量。国家资产负债表就是把一国经济看成为具有企业性质的经济实体，把其所有经济活动资产负债表化，考察某个时点上一国的资产和负债，充分展现了一个国家对其国家资产的治理能力。此外，通过比较不同年度的资产负债表，可以得出国家资产和负债存量的变化情况，以期在连续的状态下，持续有效地运用资产负债表监测、分析国家资产和负债情况，为金融改革的落实确定方向标。

    2008年金融危机以来，与国际资产负债表相对应的资产负债表分析方法(Balance Sheet Approach，以下简称BSA)得到了学界、政府和国际机构的广泛重视和认可，应用BSA和国家部门资产负债表数据展开的研究已经成为研究金融危机的重要流派。BSA的基本原理是基于部门间的资产负债表进行财务分析，找出它们之间的隐含关系。通过全面评价不同部门的资本结构错配风险、期限错配风险、货币错配风险和清偿力缺失，挖掘出危机在不同部门乃至国家之间的传导途径。正如刘向耘等(2009)指出的，“资产负债表分析能够很好地将微观问题与宏观问题结合起来”，另一方面，“资产负债表分析也可以充分了解各类经济主体在资产市场和资产价格变动下的行为及其影响”。

    由此可见，危机的爆发引致出编制国家资产负债表的重要性，BSA也为分析资产负债表提供了有效的研究手段。科学运用国家资产负债表将有利于国家治理能力的提升，从而更好地为社会经济服务。

    二、国家资产负债表基本框架

    目前通常所说的，也是应用最广泛的资产负债表，是指在微观经济领域，以企业为代表的各类组织编制的资产负债表。它是以“资产=负债+所有者权益”的基本逻辑进行编制，可以反映企业在某一特定时期所拥有或控制的全部资产、所承担的需要偿还的所有债务和所有者享有的权益等财务状况的一种报表。除了企业资产负债表外，财政部于2011年发布《会计改革与发展“十二五”规划纲要》(财会[2011]19号)(以下简称《规划》)，要求完善企业会计标准，建立政府会计准则，由此，政府资产负债表已经开始进入公众的视野。政府资产负债表很显然与企业资产负债表的编制主体性质完全不同，但国家资产负债表与政府资产负债表是否相同呢？二者既有相同之处，又存在重要区别。

    (一)国家资产负债表的界定

    所谓国家资产负债表(National Balance Sheet)，是将一个国家所有经济部门的资产和负债按照一定的规则进行分类，然后在某一个时点上进行分类加总得到的报表，反映了这个国家经济总量的各项指标。按照联合国、国际货币基金组织、OECD以及欧共体委员会所共同制定的国民账户体系2008(System of National Accounts 2008，以下简称SNA2008)的标准划分，国家资产负债表是指包括政府、居民、非金融企业、金融公司、面向居民的非盈利单位以及国外部门在内的资产负债信息，它反映了整个国民经济在某一特定时点上的资产和负债的总量规模、分布结构、总体经济实力的状况和水平。其中，各经济部门的资产负债表即为部门资产负债表。此外，国家资产负债表作为政府统计核算体系(GFS)的重要组成部分，其核算口径、会计准则、定价原则还需要服从政府统计核算体系的要求。因此，我们可以从国家资产负债表的存量指标观测到政府财政流量，这体现了国家资产负债表对国家治理的财务治理功能。

    从世界范围看，英国、巴西等国家已经有了较为完整的国家资产负债表体系，并定期通过官方渠道公开相关数据。2008年国际金融危机以来，可以说各国都在积极探索国家资产负债表的编制与分析，这俨然已经成为全世界共同关注的问题。目前我国国家资产负债表尚处于构建阶段，国内有四个研究团队尝试编制了中国的国家资产负债表，负责人分别是马骏、李扬、杜金富、曹远征，他们的研究在国内影响较大。一是马骏牵头的复旦大学团队充分估计了国资委持有的十几万亿的国有上市公司股票价值，其报告显示出了政府财务管理存在巨大的风险；二是李扬教授为首的中国社科院团队分别以“宽口径”和“窄口径”核算中国国家净资产，并得出“在相当长的时期内中国不会发生主权债务危机”的一致性结论；三是以杜金富为代表的中国政府资产负债核算理论和政策研究课题组按照国际公认的准则，遵循国际规则并结合中国国情编制的国家资产负债表；四是曹远征牵头的中国银行团队认为政府债务具有不可持续性，出于谨慎性更多地强调了风险。

    (二)国家资产负债表与政府资产负债表的联系与区别

    国家资产负债表与政府资产负债表既有相同之处，又存在重要区别。首先两者均反映了一个经济总体资产和负债的存量情况以及结构分布，都可以借此摸清“家底”，从总量关系上把握和运作资产，审视和监督负债状况，然而二者又有不同。

    政府资产负债表相较于国家资产负债表而言，范围明显较小，主要涵盖中央政府和地方政府两大部分，用于政府了解自身资产负债状况，掌握可控制的经济资源和应该承担的偿债义务，更好地进行资产负债匹配。中国关于政府资产负债表的工作已经准备多年。2011年财政部递交全国人大关于“研究推进政府会计改革，探索试编政府资产负债表”的议案，标志着我国编制政府资产负债表的开端。2014年和2015年财政部相继出台《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》、《政府财务报告编制办法(试行)》，由此引发了各地政府资产负债表的“试编潮”和专家学者的广泛研究。

    在风险提示方面，二者也反应了不同经济主体的不同风险类别。通过编制政府资产负债表，可以了解政府某一时点上的“家底”，提高财政管理的透明度，防范财政金融风险；可以分析政府资产与负债的结构是否适当，比例是否协调，期限是否搭配，从而揭示政府债务风险；可以借由资产负债表的可持续性，为经济发展的可持续性提供可靠保障。而编制国家资产负债表，则可以在更加宏观的层面对危机展开分析，研究国家资本结构与金融稳定及货币危机之间的关系，深入考察各个部门资产负债结构、变化趋势及部门间金融风险的分担与转移，分析比较其年度变化，透视一国经济增长“累积效应”，揭示经济增长方式转型面临的问题，指出未来经济发展的方向。

    在信息披露方面，两者都为相关利益方的决策提供了依据，是国家治理能力现代化的重要标志。其次，让社会公众参与到国家治理中建言献策，既是提高政府资产管理的效率的重要途径，又是民主法治的重要体现。不同之处是，政府资产负债表提供的信息只能满足部分特定人群的需求，而国家资产负债表对于整个国家公民都息息相关。

    在核算准则方面，国家资产负债表一般遵循的是SNA2008，而政府资产负债表的核算基础是GFS，反映的是政府管理活动及其对国民经济活动的影响。以政府资产负债表中流量和存量的计算为例，期初资产负债表净值(存量)+因交易造成的净值变化(流量)+因其他经济流量造成的净值变化(流量)=期末资产负债表净值(存量)；其中，期初资产负债表净值=非金融资产+金融净值=金融资产-负债；因交易造成的净值变化=收入-支出=非金融资产交易+金融资产/借款=金融资产交易-负债交易；因其他经济流量造成的净值变化=非金融资产的持有收益和其他数量变化+其他经济流量造成的金融净值变化=金融资产的持有收益和其他数量变化-负债的持有收益和其他数量变化；期末资产负债表净值=非金融资产+金融净值=金融资产-负债。

    三、国家资产负债表编制方法比较及优化设计

    不同类型的资产负债表反映了不同经济体的资产负债状况，也揭示了不同的经济管理意义。小到企业，大至国家，资产负债表已经充斥在我们生活的方方面面，其意义不可小觑，而其中的难中之难便在于国家资产负债表的编制。涉及范围广，数据需求量大，统计难以覆盖全面，会计制度不完善等多方面的原因，严重阻碍了国家资产负债表的编制。然而，编制国家资产负债表重大而深刻的意义使得中国各界不得不进行积极探索。目前国内分别有四个研究团队尝试编制了中国的国家资产负债表，分别以马骏、李扬、杜金富、曹远征为代表编制的资产负债表编制思路基本相同，即参照SNA2008标准，将我国经济主体划分为几个组成部门，分别将各个不同部门的非金融资产、金融资产和负债相加求和，得到整个国家的资产、负债和净资产值，应用的基本平衡关系如下：(1)∑国内各机构部门=我国经济总体。(2)总资产=非金融资产+金融资产。(3)∑各机构部门的金融资产=∑各机构部门的金融负债。由于金融产品都有对称性，任何一个金融产品都是同时发生、同时消失，且数量相等。任何一种金融资产都与另一个部门的金融负债相对应。因此任何一个金融产品，不管是存款、贷款、债券，每个产品在金融资产方和金融负债方国内合计加国外部门的总计项，都是完全相等的。I(4)总资产=负债+资产净值。净值(net words)是个新的概念，在SNA表中净值与净资产对于不同的机构部门并不是完全一致的。在资产方并没有区别，但是由于宏观跟微观的差异，微观的资产负债表，即企业资产负债表，资产减去负债等于所有者权益，并且在金融负债方包括了所有者权益，因此非金融企业的净值不是我们通常理解的净资产的概念。而宏观的资产负债表中，把所有者权益这一项放在负债方，对于政府部门和住户部门和经济总体来讲，这个净值是净资产的概念，因为这两个部门，负债方是没有所有者权益的，从恒等式来讲，资产减去负债就是净资产。但是从逻辑上来讲，实际上资产减负债减所有者权益应该等于零，但是测算结果并不为零，由于资产、负债都是从不同的部门取得数据来测算，漏项等误差以及重估值的问题，使得结果并不为零。这就是净值和净资产的差异。(5)净值=资产-金融负债。非金融负债并不反映在持有者的负债方，因此负债即金融负债。由于马骏与曹远征编表结果相似，本文仅以马骏和李扬教授编制的资产负债表(分别简称“马表”和“李表”)为例，在形式、部门划分、编制方法等方面进行比较。

    (一)形式

    均采用SNA2008的标准，国家资产负债表主栏记录各类非金融资产、金融资产和负债，宾栏分别列示各部门的数据。

    SNA2008是一个为决策、分析和研究提供一套全面、一致和灵活的宏观经济账户的统计框架。它是在联合国、欧盟委员会、经济合作与发展组织、国际货币基金组织和世界银行的主持下制订和发布的。SNA2008反映了不断变化的用户需求、经济环境的新近发展和方法论研究领域的进展。同时它是针对所有国家使用的，其设计宗旨在于满足处于不同经济发展阶段的各个国家的需要。它还提供了一个其他经济统计领域的总体标准框架，以促进这些统计系统的整合，使其与国民账户保持一致。

    (二)部门划分

    SNA2008把一国的机构单位分为了六个部门，即非金融公司部门、金融公司部门、一般政府部门、住户部门、为住户服务的非营利机构部门、国外部门，每个部门下面又有不同的子部门，如表1所示：

表1  SNA2008机构部门及子部门划分

    资料来源：《System of National Accounts 2008》

    这里需要注意的是，每个常住机构单位都要归属于五个机构部门中的某一个且唯一一个部门。具体归类路径参见图1。

    首先判断该机构单位是否属于常住机构单位，如果不是常住机构单位，则属于国外部门(不属于国家资产负债表的核算部门)，如果是常住机构单位，再分为住户或非住户，若是非住户，下面就只需要再问三个问题就能确定该单位的部门归属，即该单位是市场生产者还是非市场生产者？如果属于非市场生产者，则还要看该单位是否被政府控制。如果属于市场生产者，还要看该单位是否是提供金融服务，进而分为非金融公司和金融公司。

    马表和李表在SNA2008的基础上，针对我国具体情况，对各个部门的划分做了相应的变动和调整，虽然马表和李表在部门划分中使用相同的部门名字，但在其内涵的界定上仍存在差异。李表按非金融企业、金融机构(公司)、政府、居民和国外等五个子部门来编制国家资产负债表。马表将李表的居民和非金融企业统一归类为实体部门。

    (三)编制方法

    在编制方法方面，马表采用估值法编制国家资产负债表，李表采用估值法与推算法相结合的方法编制国家资产负债表。就编制方法而言，李表采用的估值法与推算法相结合的方法更具合理性。

    (四)资产负债项目的比较

    我们对马表和李表的资产负债表项目明细进行对比，转化结果如表2所示：

表2  马表与李表资产负债项目明细

马表
1非金融资产	2金融资产			3金融负债
1.1房地产	2.1现金			3.1广义货币M2
1.2基础设施	2.2企业存款			3.2居民贷款
1.3土地储备	2.3居民储蓄存款			3.3企业贷款
1.4机器及设备	2.4政府财政存款			3.4基础货币
1.5存货	2.4银行国内信贷			3.5央行票据
1.6耐用消费品	2.6股票			3.6国债
1.7非上市公司股份	2.7国债			3.7政府性金融债
1.8其他有形资产	2.8其他债券			3.8铁道部债务
	2.9国外资产			3.9地方政府债务
				3.10企业债券
				3.11其他债务
李表
1非金融资产		2金融资产和金融负债
1.1固定资产		2.1国内金融资产和负债	2.2国外金融资产和负债		2.3储备资产
1.2无形资产		2.1.1通货与存款	2.2.1直接投资		2.3.1黄金储备与特别提款权
1.3土地		2.1.2贷款	2.2.2证券投资		2.3.2外汇储备
		2.1.3股票及其他股权	2.2.3其他投资
		2.1.4债务证券
		2.1.5保险准备金
		2.1.6其他应收/应付款项

    显然，马表与李表在资产与负债大类的划分上是一致的，但在外汇储备和房地产资产等具体项目上面存在着较大差异。

    李表将外汇储备归为政府部门，而马表将外汇储备归为国外部门。外汇储备的核算要特别注意避免重复计算的问题。重复计算表现在：一是外汇储备算作央行的资产，但往往忽略央行为购买外汇发行的货币相应的计入负债；二是如果把外汇储备算作政府资产，中国曾把外汇储备注资国有重点金融企业，被用于投资的外汇储备已经相应转化为国有股权投资，如果再将其单列为政府资产就会导致重复计算。

    两个表对于房地产资产估算价值不同。原因在于，一是对折旧率、折旧年限的估计不同；二是李表仅估算了城镇住宅价值，马表不仅估算了城镇居民住房价值，还估算了农村居民住房价值。

    (五)分析视角的比较

    通过比较发现，两个表在分析视角和研究结论上都存在较大差异。

    关于国家净资产。正如徐以升(2012)所言，国家净资产作为反映一个国家实际“家底”的最重要的指标之一，能够测算一国政府究竟能承受多大程度的债务压力。以2010年为例，马表得出政府净资产为38万亿元，国家资产负债表总资产为358万亿元，总负债为156万亿元；李表按宽口径匡算的2010年中国主权资产净值为69.6万亿元，窄口径的主权资产净值为20万亿元左右。显然，这两个表在主权资产净值的规模上存在较大差异，造成差异的主要原因是他们在资产与负债范围界定上的差异。

    关于主权债务前景的判断。马表在假设财政政策不变，没有养老金债务、地方政府债务及环保成本的前提下，中国政府显性债务在中期是可持续的；如果养老金缺口、地方政府债务和环保成本纳入债务可持续性模型的前提下，中国政府债务在未来明显是不可持续的。李表认为，短期风险主要是地方债务危机和房地产信贷危机，而中长期风险主要包括社保欠账、对外业务和企业债务。由于目前中国资产负债表的净值为正，总体风险较小，因而李表认为中国在相当长时间内基本上不存在来自清偿力的风险。

    虽然两份资产负债表得出的结论不尽相同，但使我国国家资产负债表第一次走向大众视野，其意义不可小觑，为今后的资产负债表研究架构了完整的框架，奠定了坚实的基础。目前国家统计局也已经着手国家资产负债表的编制，可以根据两表不同的方面进一步加以确定，得到真实可靠、具有信服力的国家资产负债表，相信必然引起国内外学者们的极大关注，这将有利于国家资产负债表的构建、完善及其分析研究。

    (六)SNA2008和SEEA2012等国际规范的启示及优化设计

    国家资产负债表要为国家治理服务，因此政府债务危机不能只关注财政流量，还需要兼顾对国家资产存量进行优化。SNA2008和SEEA2012(环境经济核算体系2012:中心框架，System of Environmental － Economic Accounting 2012：Central Framework)等国际规范给国家资产负债表的编制提供了理论依据。SNA2008给出了一般国家资产负债表的通用格式，SEEA2012介绍的自然资源资产负债表补充丰富了国家资产负债表土地的水资源账户，并对其他分账户具有借鉴意义。当然，编制中国国家资产负债表要结合中国国情。因此，国内目前四种代表性的编制方法应该在以下几个方面进行优化：第一，细化国有资产结构，如对于国有企业的真实价值应当首先进行等级评定，评定体系要和资产质量挂钩，然后分级分类进行估值，不能一概而论；第二，四份国家资产负债表中均未统计土地、水资源等自然资源的价值，应根据SEEA2012对这些项目进行必要的统计。此类资产估值涉及跨学科专业知识，这需要多部门联合完成此项核算工作；第三，要重视风险管理。政府债务危机不会发生不代表分部门的安全，对分部门的债务安全阈值计算和风险识别、评估和控制是很有必要的。第四，从现有的统计数据来看，我国现金流量依然比较紧张，政府应当兼顾现金流量表，从实质上提升国家治理水平，保证宏观经济平稳较快发展。

    四、国家资产负债表的治理功能

    国家资产负债表的治理功能包括风险预警功能、危机监控功能、科学决策功能、财务治理功能和绩效评价功能。其中，风险预警功能用于识别潜在风险，也是其他功能模块的基础和实施动机。下面，我们着重对国家资产负债表的风险预警功能进行阐述。借助国家资产负债表可以预测和判断未来国民经济将面临的各种风险，及时做好防范措施，降低甚至消除可能的风险。近些年来，经济危机和债务危机的爆发使经济学家们越来越意识到分析国家资产负债表的重要性。国家资产负债表里的资产、负债及其动态平衡关系，能够帮助我们对经济危机背后的成因、本质和解决方法进行全面的探索，全面提升国家治理能力的执行质量。

    (一)预测宏观风险

    国家资产负债表的风险程度可以从宏观和结构两个角度进行评估。宏观角度是从主权国家的公信力风险高低、债务风险高低和清偿能力高低三个方面进行评价。目前我国的资产负载表的净值为正数，说明我国一般不存在清偿力风险。宏观角度的风险评估具体可从以下几个方面进行。

    1.降低公信力风险，掌握国家资产总体情况，让“国家财富”管理在阳光下运作。通过国家资产负债表，全国人民、人大和政府可以从根本上了解我国乃至各个部门资产、负债等方面的运营情况，这将有利于我国宏观经济战略的制定和民众对未来国家经济可能的发展趋势的判断。国家公信力的提升是国家治理水平较高的具体体现，同时国家资产负债表的定期披露也会一定程度上“震慑”贪污腐败、挪用公款的事件发生。

    2.降低隐形债务风险，提高地方财政透明度。目前地方财政所面临最大的困难便是如何处理融资平台的不良债务，其解决方案包括中央转移支付、确立地方政府作为融资市场主要参与者的地位、加强地方政府监管职能等。然而，实施以上措施的前提在于编制各地方政府的资产负债表，计算地方政府的资产负债的规模是多少，哪些资产流通性能强，哪些需要通过金融市场的操作方可变现，又有哪些方面可以通过地方政府债券进行融资，等等。因此，国家资产负债表的编制可以有效地对隐形债务风险进行事前和事中控制，进而避免出现由于短期内缺乏现金资产不能抵债的局面。

    3.降低或有债务风险，帮助规划养老金体系和房地市场的配套改革。人口快速老龄化和劳动力人口快速下降，将会使中国财政债务面临巨大的社保基金缺口风险。近几年国外主要的经济危机发生的原因主要集中于社保基金缺口风险，尤其是养老金缺口风险。另外房地产信贷风险也不可忽视，如果房地产价格大幅下降，以房地产为抵押担保的贷款就会出现风险敞口，银行面临巨大损失。养老问题和住房问题关系到国计民生，如果不能严格做好此类风险控制，极易引发一系列社会问题。借助国家资产负债表相关数据，通过构建“政府显性债务的可持续模型”，可以预测养老金缺口和房地产信贷风险发生的时间和规模，从而更好地进行或有债务风险防范。

    (二)揭示结构风险

    结构层面的风险大致可分为三类。一是资产负债表错配风险，主要体现为流动性风险，包括期限错配、资本结构错配和货币错配。二是债务在部门之间转移所蕴含的风险。它考察了债务风险的部门分布，以及资产和负债间的产权关联。三是主权债务的动态与可持续性。

    1.降低期限错配风险，将中短期经济政策的长期成本显性化。期限错配风险主要是由于主体对于资金来源和资金运用在时间上存在偏差导致的。目前中国正处于城镇化快速发展时期，需要大量的基础设施投资，期限很长，如果资金供给存在困难，就会出现“借短用长”的现象。虽然目前许多政策的实施会带来短期的利益，能够缓解社会矛盾、刺激经济的发展，但是从长期来看，却会造成巨大的代价并给国家治理带来困难。信息的不透明和分析工具的不完备使得人们无法得知长期成本的规模和发生的时间，这都助长了政府只关注短期利益。根据国家资产负债表提供的数据和“政府显性债务的可持续模型”可以对政府的债权债务进行预测分析，计算出政府的长期成本，从而实现将中短期经济政策“隐含”的长期成本“显性化”，发挥国家资产负债表的风险预测功能和危机监控功能。

    2.降低资本结构错配风险，帮助监测各部门负债结构是否合理。资本结构错配主要是由于一个国家的经济部门过度依赖于债务融资而不是股权融资，导致资产与负债不匹配造成的结构性风险。目前，中国非金融企业债务占总债务的比重较多，这说明我国非金融企业筹融资方式仍以向银行借款为主。这种资本结构的错配导致我国非金融企业债务水平和杠杆率较高、风险极大，进而会危害整个宏观经济总体的平稳运行。

    3.降低货币错配风险，帮助判断人民币国际化和资本项目开放对中国对外资产负债表的影响。货币错配风险主要是指由于经济主体在资金来源和资金使用上以不同的货币形式进行计算导致的结构性风险。从国际经验来看，货币国际化水平越高，货币错配风险越低，对外资产负债结构越完善。因此，人民币的国际化和资本项目的开放对中国国家资产负债表的改善是有利的。但是，这也可能带来一系列问题，如中国的资本项目开放可能会导致大规模的资本净流入或净流出。这说明国家治理过程中存在复杂性和可衍生性，给问题的解决带来了极大的难度。通过国家资产负债表可以进行方案的可行性分析，充分估计衍生问题带来的负面影响。

    4.降低部门间转移风险，有效处置不良资产和债务。中国拥有大量的主权资产，债务清理过程一般不会发生较大风险。目前我国处于全面深化改革时期，许多重大改革涉及到的部门都需要借助国家资产负债表并针对各部门资产、负债结构重新进行合理配置。以医疗系统为例，首先需要明确规划期内医疗部门支付缺口的大小和发生的时点，以便在合适的时间合理地拨付所需规模的国有资产进入医疗系统。

5.降低公共债务风险，增强债务的可持续性。危机过后，政府面临的最大难题就是如何削减公共债务。海通证券在2011年发布的中国公共债务深度报告中估计，中国公共债务占GDP的比例在2015年将会升至75%-80%，高债务会使中国经济能够承受波动的能力下降。^[①]2014年3月，国际评级机构标准普尔评级服务公司（标普）也发布报告称，中国不断上升的公共部门债务表明中国金融体系的风险可能正在上升。^[②]因此应用国家资产负债表从源头发现债务根源，分析债务结构，及时缩减债务规模，有效规避风险。

    五、政策建议及展望

    (一)国家资产负债表的编制应从金融资产负债表着手

    在编制国家资产负债表初期，由于统计资料的缺失，编制工作的复杂，会计制度的不完善，为了使编制结果真实可靠，可先从金融资产负债表入手，并逐步完善非金融资产的统计资料。因为当前我国金融资产和负债的数据相对丰富，容易获得，同时金融资产和负债中所隐藏的风险是当前我国所面对的最主要的风险，因此可遵循循序渐进的原则，先从金融资产负债表着手，逐步构建出国家资产负债表的核算体系。

    (二)应由国家统计局负责编制国家资产负债表总表

    9个主要发达国家中，目前由国家统计局来编制国家资产负债表的有8个国家，包括澳大利亚、加拿大、法国、德国、意大利、日本、韩国和英国(美国由财政部编制)。我国统计局曾在20世纪90年代组织编制过中国国家资产负债表，但由于其他原因此项工作被中断。近来，国家统计局也在尝试进行国家资产负债表的编制。在统计获得数据方面，国家统计局具有先天不可比拟的优势，但是前提是必须要注意保证数据的真实性、可靠性，并应该及时公布，获得大众信服力。因此加强统计局的独立性是统计数据、编制总表时重要的基础。

    (三)建立安全有效的数据统计机制，健全数据库的完善性

    互联网高速发展的今天，依靠高科技快速有效地统计数据应不再成为一种奢望，应当充分利用互联网为国家治理服务。提高统计效率是编制国家资产负债表的前提，数据的准确才能保证最后结果的准确，统计的高效才能保证数据的时效性，因此只有同时满足数据的正确性和时效性才能为国家治理提供科学的决策支持，否则将会对宏观经济造成负面影响。建议建立系统科学的统计台账，积累整理相应的统计数据，开发统一的统计软件，在各个部门进行推广，定期定时地将数据存放到数据库，同时做好安全保密工作，为数据的收集打开方便之门。

    (四)各下属部门均应严格遵循统计要求编制该部门的资产负债表

    由于国家资产负债表要以各下属部门的资产负债表为基础，因此相关部门应该根据自身的职能和所属部门，编制本部门的资产负债表。如外汇管理局应编制中国国外部门资产负债表，中国人民银行负责编制中央银行和金融部门资产负债表，财政部负责编制政府部门资产负债表，统计局负责编制住户部门和非金融公司部门资产负债表。此外，由于编制国家资产负债表需要大量的统计数据，尤其是对非金融资产的分类和估值，因此各下属部门都必须严格遵循统一的统计准则，既保证了数据的可靠性和可比性，也防止资产负债表的编制过程受到不法分子的干涉和舞弊，隐藏国家治理的存在的“死角”。为使统计数据完整、准确，国家统计局、财政部和央行等相关机构应该通力合作，各尽所能，共同做好国家资产负债表的编制工作。

    (五)国家资产负债表的编制与分析应由不同的机构负责

    国家统计局在数据统计和编表技术上具有较高的权威性，但是术业有专攻，在应用和分析国家资产负债表时应由其他机构来负责，这样可以最大限度的保证数据的准确性和真实性，避免统计部门因自身的需要修改统计数据，从而造成统计资料的失真。因此我们建议分析工作应由如国务院发展研究中心、社科院等中立的研究机构来负责。

    (六)国家资产负债表应定期公开发布

    中国官方资产负债表仍处于试编阶段，尚未形成定期公布国家资产负债表的制度，政府信息披露也很模糊。在编制初期，考虑到编制工作的高难度和复杂性，可每三年公布一次，当国家资产负债表编制方法成熟且稳定后，可按年度公布或按季度公布。

    (七)综合运用国家资产负债表提升国家治理能力

    一是明确政府“家底”存量和现金流量，认知短期风险；二是预测宏观风险和揭示微观风险，只有准确识别风险才能加以评估和控制；三是考察我国各项经济存量指标，为未来经济发展提供科学决策参考；四是通过国家资产负债表进行绩效评价，及时发现财务舞弊和贪污腐败现象，对于好的单位和个人奖励，对于不法分子严惩，从而增强国家治理水平，推动法治社会的建立。

    (八)加强顶层设计，统筹政府治理、市场治理和社会治理的进度控制和相互作用

    国家或政府通过“自治”实现政府治理，通过“他治”实现市场治理和社会治理。市场秩序的稳定保证了社会安定、宏观经济平稳，社会稳定给市场治理和政府治理提供了良好的基础，政府治理的阶段性成功也会给社会治理和市场治理带来信心和有利的外部环境，三者相辅相成、相互联系。政府应当加强顶层设计，使三者相互促进，共同推进国家治理能力的快速提升。

    综上所述，国家资产负债表的编制任重道远，但又迫在眉睫。在国际经济低靡，国内债务危机风险加大的情况下，国家资产负债表的编制刻不容缓。SNA2008提供了国家资产负债表的一般格式，各国可以在不违背信息可比性的前提下，结合本国的实际情况适当修改这一通用格式。我们可以充分借鉴发达国家的有效经验，针对我国具体国情，各个部门通力合作，尽快将国家资产负债表和各个部门的资产负债表呈现到大众面前，让百姓、公司和政府对于国家经济整体存量情况有一个清楚的认识，以便更好地进行政策制定、公司运营和投资决策，加快全面深化改革的步伐，从而促进国家治理能力的整体提升。

 

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