李一花、乔敏/山东大学经济学院；仇鹏/山东省财政厅
内容提要：县乡财政是国家财政体系的基础，是推动地方经济和社会发展的财力保障。但基层财政长期运转艰难，成为我国财政理论和实践中的顽疾。在经济新常态下，地方财政收支运行面临更加严峻的挑战。本文认为，县乡财政困难与政府职能、分税制体制以及城镇化密切相关。化解县乡财政困难，需要结合市场化、城镇化进程和基层实际，围绕国家治理理念和现代财政制度建设开展全方位、系统性改革。
关键词：县乡财政 分税制 政府职能 城镇化 现代财政制度
“郡县治，天下安”。县乡政府在国家治理和公共服务提供中具有极为重要的地位和作用，长期以来一直承担着为县域居民提供基础教育、医疗卫生、社会保障及福利救济等基本公共服务职能。但在现实生活中，县乡财政困难持续时间长、涉及面广、受体制和政策以及改革的影响大，制约了其核心必要职能的发挥，也影响了财政在国家治理中的基础和支柱作用的发挥。解决县乡财政困难问题，应摆脱修修补补式的应急思路，把县乡财政问题放到我国国家治理和经济全面改革棋盘中统筹考虑，只有从市场化、城镇化、政府本身以及财政领域的系统改革的视角，基层财政才能在全面深化改革的大思路中盘活。
一、问题的提出与历史回顾
我国的县乡财政困难是1994年分税制改革后地方财政运行中的突出问题。从时间节点上看，从1994年分税制改革到现在，县乡财政困难问题已持续20余载，其间困难程度时有缓解，但受体制和政策以及改革的影响，县乡财政困难处于不断波动之中，如1999年后中央连续出台调资政策，2002年实施农村税费改革和取消农业税，县乡财政相继遭受增支和减收的双重冲击，困难程度加剧，县级财政收支占地方收支的比重逐步降低，全国约有60%左右的县保工资、保运转压力增大。2008年，为应对金融危机，各级财政需要大幅度增加扩大内需方面的支出。2009年后，为落实教育、医疗卫生、政法等民生改革支出，县乡财政压力明显增加，县乡负债规模逐步扩大。因此，总体来说，从分税制至今，县乡财政始终处于紧运行状态。
从县乡财政困难的区域分布来看具有普遍性。其中，中西部地区是重灾区，这是由于西部经济整体欠发达，因而困难县比较多，基本财力保障难度大；从东部发达地区来看，尽管东部整体经济相对发达，县级人均支出水平高于全国平均水平，但部分省内的县域间发展差距大，其中一些县(市)经济发展水平低于全国平均水平甚至西部省份。此外，随着近些年行政事业单位人员工资增长、新型合作医疗和养老保险推进、农村中小学生“两免一补”等民生政策普遍提标扩面，发达地区由于支出标准比欠发达地区高，保障范围和标准的提高导致发达地区同样存在财力缺口。从90年代中期开始，中央政府将政府治理结构改革作为基层财政解困的重要途径，推行“撤乡并镇”改革，以期降低行政开支、减轻财政负担。2002年后，中央政府进一步在全国范围内推行以减少财政管理级次、扩大县级财政管理权限为核心的“省直管县”改革。这两项扁平化改革对缓解基层财政支出压力取得了一定的效果。2005年后，中央政府出台了以缓解县乡财政困难为目标的“三奖一补”激励约束机制。2008年，为促进县乡财政步入良性发展轨道，中央财政调整完善激励约束机制，增加了对调节县级财力差距给予奖励和对提高重点支出保障水平给予奖励，基层财政困难得到明显缓解，民生支出和社会事业发展能力得到加强。2009年后，针对国际金融危机的影响，中央政府又推出县级基本财力保障机制改革，“保工资、保运转、保民生”成为主要目标，中央通过集中所得税增量资金，扩大对地方政府的转移支付规模，进一步保障县乡财政运转和发展，但由此也形成了县乡财政对上级转移支付资金的强烈依赖。
二、县乡财政现状与文献简述
从当前的经济形势来看，受周期性与结构性因素叠加影响，各级政府收入增速降低，但支出压力依然高企。据财政部数据，2015年全国一般公共预算收入同口径增长5.8%，但一般公共预算支出同口径增长则为13.17%。财政作为经济的晴雨表，受经济新常态的影响，地方财政收入出现增速放缓和质量降低的双重趋势。据有关调研数据显示，2015年一些严重依赖资源或税源单一的地区，如山西省、辽宁省和黑龙江省的县级财政收入增速出现显著下降或负增长，中、西部地区县乡财政收入压力加大。在收入形势严峻的情况下，有些地区出现征过头税、虚增、空转等问题，这使经济运行雪上加霜，也产生经济顺周期问题；此外，自上而下逐级下达指导性计划指标仍然存在，在税收收入征收难度加大的情况下，有些地区的非税收入增长迅速，降低了财政收入的质量。从支出方面来看，在收入持续下降的同时，财政支出刚性和增长的压力却在加大，如教育、医疗卫生等基本公共服务支出呈刚性增长态势；环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及基础设施建设等都对财政提出了新的增支要求；医疗、养老保险等改革，其成本需要由财政承担。在收支严重不对称情况下，在县级财政层面，已经出现欠发工资的情况①，有的县尽管发放了工资，但工资很大程度上来源于专项拨款，在保工资、保运转捉襟见肘的情况下，基层财政保民生和可持续发展能力面临严峻挑战。从地方债来看，随着2015年中央加大对地方债的治理，地方政府利用融资平台借债受到控制，而财政部发行地方债券额度有限，地方政府融资难度加大。随着债务陆续到期，地方偿债的压力越来越大，债务违约风险凸显。2015年中央下达了3.2万亿地方政府置换债，但这不足以覆盖到期债务的偿还规模，而且余下11万亿存量债务高额利息支出也同样不容忽视。此外，宏观管理政策不协调，也影响了地方统筹使用财力，干扰了中央推出的财税改革政策的落地。如预算管理改革中要求对农业、教育、科技等重点支出不再规定法定增长，而是根据需要统筹安排、优先保障。但在实际工作中，中央、省、市各主管部门在专项工作考核验收时还是以数字说话，按照财政投入的增长幅度打分，新预算法与很多部门法在执行过程中存在冲突现象。
对县乡财政困难的发生机制，众多文献从财政体制的视角进行了探讨，如贾康、白景明(2002)，黄佩华(2003)，刘尚希(2006，2012)、杨斌(1999)、高培勇(2014)等。但他们的观点又有所差异。以贾康(2002)等为代表的学者认为，基层财政运转困难是分税制改革不彻底所造成的，即现有税种在中央、省、市、县、乡五级政府间划分无法实现分税制的目标，因此，必须通过减少政府层级，从而实现“一级政府、一级财政”和“财权与事权相统一”的目标。与上述观点类似，黄佩华等(2003)指出分税制财政体制改革不应重新集权，而应从改进各级政府的支出责任、更公平地分配财政资源以及改善资源使用效率中受益。高培勇(2014)认为财政分权改革必须坚守分税制的大方向，但要真正按照“分事、分税、分管”相统一的原则完善制度。刘尚希等(2006，2012)认为，由于省和省以下财政是层级财政，每一级政府仅关注本级财政是否平衡，而高层级财政又掌握体制和政策制定权，因此必然出现收入层层集中、事权层层下放的结局。从另一方面说，即便下放税权(财权)，由于各地客观存在经济发展水平的差异，也会使得各地区筹集收入能力出现巨大差异，因此，强调“财力与事权匹配”具有更重要的现实意义，这意味着政府间转移支付的财力调节是关键。杨斌(1999)的观点与此类似，他同样支持自上而下的财力流动机制调节地方政府的收支差异的重要性。
本文认为，上述观点立足于分税制体制的构成要素和体制模式，对基层财政困难的根源挖掘富有洞见。但仅从财政体制的视角分析基层财政困难具有明显的局限性，换句话说，财政体制仅是影响基层财政困难的一个重要方面而不是全部，因此，本文认为，站在全局视角看待县乡财政困难并寻求对策是县乡财政解困的根本和长远出路。
三、影响县乡财政困难的深层因素分析
本文认为，从全局视角，县乡财政困难与政府职能、分税制体制以及城镇化等密切相关。
(一)政府职能与县乡财政困难的关系
政府职能的范围对基层政府的支出责任和支出水平有直接的影响。其一，与发达国家相比，我国地方政府承担了较重的职能，如我国的地方政府不仅承担较多的公共服务的职能，还要在经济调节、市场监管、社会管理方面发挥特别重要的作用，尤其是政府绩效考评的压力使得经济增长的任务很重，因此支出责任大大超越发达国家。
其二，从中央与地方的事权划分来看也存在不适宜的地方。如下级政府在部分领域承担了应由上级政府承担的事权，从而加重了地方事权负担。如国家安全责任在中央，但各省(市、区)、大部分市以及少数县都设有国家安全机关，地方财政也安排了部分支出；养老保险宜由中央统筹，但目前主要由市县统筹，实现全国统筹还有较长的路要走。此外有些事权虽然有明确分工，但执行中调整随意性大，给地方增加事权负担。
其三，地方事权之多也与我国中央和地方的事权划分方式有关。一般而言，中央政府的专有职能，如国防、外交，按照“中央决策、中央执行”的方式运行，与地方政府关系不大，而这部分职能为数不多。中央和地方的共有职能，如教育、卫生医疗、就业、环保等事务，通常按照“中央部门决策、地方部门执行、中央垂直机构督办”的方式运行，与地方政府联系比较紧密，这部分职能居政府职能的大多数。因此,这种“中央决策,地方执行”的事权划分方式必然使地方政府承担更多的支出责任。地方事权多，自然要求配备更多的公务人员。我国地方与中央公务员的配置比例为94：6①；从地方分级次看，省、市、县三级公务员所占比重分别为12%、14%和74%，这样，庞大的行政人员的支出成本主要压在县(乡)财政身上。从地区财政供养人口来看，2008年全国平均财政供养系数(每百人中财政供养的人口数)为4.1，其中东部为3.71，中部为3.83，西部为4.30，越是不发达地区财政供养负担越重。从这个角度说，我国基层政府的行政成本之高，尤其是中西部地区的养人负担沉重加剧了基层财政支出的压力。与我国不同，国外中央(联邦)公务员的比重，世界平均水平在1/3左右，其中，英国占32%，日本29%，法国占61%，即便相对比较分权的美国，在1800万人的公务员队伍中，联邦政府也占15%左右。相比之下，我国中央政府的公务员比重过低。这产生两方面问题，一是很多应当由中央来承担的事务都交给地方政府来做；另一方面中央对地方的各项专款以及对地方行为的不当干预又几乎涵盖经济社会各个领域。
(二)分税制与县乡财政困难的关系
县乡财政困难与分税制有重大关系，但不能完全归咎于分税制。从中央与省的分税制体制来看，中央集中了财权、下放了事权；省与省以下相邻两级政府之间，高一级政府也效仿这种做法，从而形成了层级越低，事权越多、财权(财力)越少的局面。表面上看，县乡财政困难似乎与中央政府没有关系，因为中央只负责与省级政府的体制制定，但中央与省的体制模式，无形中对省和省以下体制制定起到了示范和引导作用。尽管中央政府和省级政府集中财力的一个重要目的是再分配财力和实施转移支付，但均等化与效率的权衡使高层级政府不仅要妥善安排对不发达地区补助，同时也要处理好对发达地区的激励，因而，与转移支付相比，不发达地区承担的事权和支出责任更重，事权与财力不对称突出。需要指出的是，尽管分税制尤其是省对下的分税制安排对基层财政运行产生严重影响，但财政分权改革的大方向是正确的，因为从我国的国情来看，我国的人口和疆域大国现实决定了分权治理的必要性。这一点，毛泽东(1956)早在《论十大关系》中提出的两个积极性好就是例证。因此，财政分权治理在我国势所必然。但问题是我国的财政支出分权过度，导致基层政府承担了一些力所不及且不合理的事权。因此，支出过度分权需要调整。这自然就提出一个问题，收支分权的数量关系和对称性应如何实现？Oates(1972)认为，“在联邦体制中，没有—也不可能有--对财政资源配置的最终解决方案。可能发生的只能是，根据条件的变化而进行调整和再配置”。从分权理论来看，财权(财力或税收)划分更多的是基于税种属性和税收的调节作用，而事权划分则是基于公共品提供的受益原则、技术原则以及管理原则，因此，最终收支对比的局面通常是上级政府集中更多的收入，而下级政府承担更多的事权(公共品提供)。
从世界范围来看，政府间事权与财权划分不对称、垂直不平衡也是财政分权的一个普遍趋势。根据Shah(2004)的研究，发展中国家和转型国家的收入制度的典型特征是中央占主导，并且严重依赖间接税，如增值税、消费税以及对外贸易和燃油税，地方政府对诸如财产税、使用费等自有收入只有有限的税基，也仅有在规定的税率幅度内的调整。在收入有限的情况下，发展中国家和转型国家的支出权力却大部分转移给次中央级政府，地方政府大约支配了全部支出的58%，这导致地方支出过度依赖中央补助。一些低收入国家，地方政府收入的51%来源于转移支付，在发展中国家的大样本中，州和地方收入的42%来源于转移支付，而OECD国家这一比重只占34%。由此，Shah(2004)认为，发展中国家看起来在支出决策上比收入有更大的自由权，这表明运用蒂伯特模型不能分析这一现实。相反，合适的分权模型应该是部分的、局部的财政分权，即支出分权而收入集权和实施转移支付。因此，非对称财政分权具有明显的普遍性。从另一个角度来说，有些经济落后地区或限制开发、禁止开发地区，即便下放税权和税种，因为缺乏税源也只能望洋兴叹，如果出现不顾环境而过度开发的情形危害更大。鉴于上述原因，事权和财权划分最终会是不对称的。这种非对称分权模式，并不等于不理想的分税模式。因为对比完全集权，非对称分权具有效率改进的优势，这是由于支出分权考虑了地区居民的异质性偏好，能够发挥地方的信息优势和治理优势，有利于公共品配置效率提高；相比于完全分权，非对称分权更容易在现实中实现，因而可以说，非对称分权兼具了完全集权和完全分权的优势。
当然，非对称分权中的收支不对称程度，尤其是支出分权究竟达到何种程度才算合适?一般认为，由于支出分权会产生公共品的提供与受益不完全对应，即外溢性，因而，权衡支出分权的效率和外溢性的关系是分权需要处理的难题。Oates(1972)认为， “在少数彼此接近的辖区提供一个产生重大溢出收益的产品的情况下(如空气净化项目)，一个高层级政府在这个地区促成共同计划和决策，要优于为每一个辖区拨款以激励他们提高各自参与的水平”。这说明，如果支出责任过于下沉而出现严重的外部性，那么事权下沉辅之以转移支付的组合效果并不理想，上收事权的效果要好于自上而下的转移支付。从上述理论视角出发，观察我国分税制后的央地关系，可以发现一个突出的问题就是地方事权与财权的不对称以及由此导致的外溢性问题，如我国1993年的中央与地方的收入比例为22:78，1994年后变为55：45，此后中央财政收入有所下降，但基本都在50%左右；从支出看，地方财政支出占到了全国支出的85%，其中，县乡财政支出占70%左右。在县乡支出中，有些重要支出，如教育、医疗卫生支出的外溢性突出，因此，这类事权与支出责任划给高层级政府或与中央政府共担是更符合理论和国际惯例的做法。
(三)城镇化与县乡财政困难的关系
城乡关系和财政均等化对基层财政运行也具有重要的影响。Buchanan(1980)的财政均等理论认为，任何两个拥有相同福利水平的人, 不论其居住在何地, 都应该享受到大致相同的公共服务，即财政横向均等。财政均等化实现的过程并不必然要求政府的行政干预，只要人口流动是自由的，那么自由流动的居民从收入水平(公共服务水平)较低的辖区流向收入水平(公共服务水平)较高的辖区，不仅可以缩小地区间、城乡间的收入差距和公共服务水平差距，也可以缓解县乡基层政府的公共服务提供压力。但我国城镇化的现实，更多的是土地城镇化而非人口城镇化，农民工的迁移和市民化面临诸多障碍，这集中表现在两个方面：一方面是城市的公共服务和福利还不能覆盖进城农民工，越是大城市，农民工获得城市户籍的难度越大，因而市民化进程越慢；而中小城市的就业和收入水平有限，对农民工的吸引力不大，尽管户籍门槛较低，但农民工流入不足；二是受农村土地和宅基地流动和交易的限制，农民工缺乏财产积累的手段，进入城市安居的资本明显不足。因此，在中央推动新型城镇化的过程中，现实的情形是年轻人进城，抚养人口留在农村，这不仅引发了“留守老人、妇女和儿童”的养老、安全、教育等问题，也对基层政府的社会保障与公共服务形成压力，在城乡间产生新的不公平。
(四)财政制度与县乡财政困难的关系
财政支出结构不够优化、资金使用效率不高加剧了基层财政困难。受制于政府与市场的关系尚未理顺，财政供给出现“越位”、“缺位”和“错位”问题，收支矛盾与支出结构不合理并存；公共服务缺乏有效综合管理机制和制度的刚性约束，造成资源分散，项目交叉重复，衔接不畅；预算安排“基数加增长”，部门肢解财力、固化财力分配的情况比较突出，影响了财政资金使用效益的提高；部分公共服务重“养人”、轻“养事”，重直接投入、轻机制创新，重分配、轻管理的支出格局没有改变，影响了公共服务的整体效果。
四、化解县乡财政困难的财政治理对策
(一)厘清政府与市场的边界，发挥市场的决定性作用
首先，应厘清政府与市场的边界，减少政府对市场不当干预，明确财政支持经济发展的重点和方式，放权让市场在资源配置中发挥决定性作用。一是进一步从适合私人部门活动的领域中退出，规范政府与国有经济之间的关系，停止提供低于市场价格的投入品(例如土地和能源价格补贴)，不把公共资金分配给私人企业以提高其利润。财政的投入政策主要应发挥导向作用，而不能成为替代市场配置资源的工具。二是清理、整合各项财政支持资金，清理各种审批门槛、收费和税收优惠，简政放权。三是改革政府支持经济发展的思路，提高地方经济质量和活力。根据经济社会发展整体规划，明确财政支持经济发展的重点领域，创新财政投入方式，激活市场机制，从过去依靠融资平台筹资、财政优惠引资转向更多的提供以人为本的公共服务，提高公共服务质量。四是当政府与市场的关系厘清之后，政府之间的竞争将从以GDP论英雄，转到提高公共服务质量以及构建规范的市场环境方面。评估地方政府政绩和官员晋升的激励系统也需要相应改变，以反映地方政府角色的重要变化。
其次，实施政府机构精简，尤其是基层政府“瘦身”。随着县乡部分职能和事权的上划，县乡政府机构冗员问题必然要进行精简和分流，在精简分流人员过程中，应给予分流人员充分补偿，并做好相应的创业、再就业的服务工作。需要说明的是，基层政府机构的“瘦身”并非以节约财政资金为唯一目标，由于基层政府机构人员工资低问题长期受到诟病，因此，在精简机构和人员的同时，应适当提高基层政府工作人员的工资水平，这对于提高政府行政效率和稳固基层政权具有良好的作用。
(二)坚持分税制体制的大方向，动态调整政府间的事权与支出责任
根据政府间职能分工的基本原理，中央政府应在宏观经济稳定、增长调控以及收入分配方面发挥更大的职能；而地方政府应该着眼于资源配置方面，也就是地方公共服务的提供以及服务资金支持方面。按照这一思路，加快制定和完善政府职能清单，通过取消、转移、强化部分事权以及事权的上收、下放，理顺各级政府间职责关系，确保制度长期有效运转。另一方面，在明晰政府职能范围、制定政府事权清单的基础上，根据统一、明晰、可操作的原则，合理划分省市县政府支出责任，形成支出责任清单，研究制定省市县乡事权与支出责任划分方案。就省级以下而言，可坚持以下原则：由本级独立承担的事权，由本级统筹财力安排，承担支出责任；对各级共同承担的事权，按照事务的信息复杂性和跨区域外部性确定省市县分担比例；对年度预算执行中的新增事权，原则上由出台新增事权的一级全额承担支出责任。同时，通过理顺省以下政府间收入划分、完善转移支付制度等，建立事权和支出责任相适应的制度。
政府间支出责任的规范化，有以下好处：一是可以在全国实现一致的福利标准和保证这些项目的最低限度的资金供给，从而有利于收入分配的公平和劳动力在更大范围内流动。二是对不同地区将产生相得益彰的影响，如对东部地区而言将缓解市民化支出的压力，有利于激励东部地区加快农民工落户城市的进程；而对西部地区来说，这是克服财力捉襟见肘和实现公共服务均等化的重要途径，因此，推动财政支出责任的规范化和明晰化是财政分权改革的前置和关键环节。
(三)大力推进新型城镇化
首先，改革户籍制度。现阶段提出改革城乡户籍制度，已经与20年前的意义有所不同。仅就户籍本身而言，农村户籍的相对价格比城市户籍高，因为有承包地、宅基地和免农业税。现在户籍制度改革的意义主要在于便于城乡统一的社会保障体系和城乡均等的公共服务体系的建立，便于人口流动的自由以及由此带动的其他要素(如土地)的自由流动(黄少安，2014)①，由于我国现行的财政体制是以户籍人口为依据设计的，没有考率人口流动的因素，因此那些人口流入比较集中的城市和地区，基础设施建设和基础教育需求面临严峻形势，单靠省级和少数发达市县难以解决，除了考虑加大市场化融资外，中央应充分考虑这些地区的内部发展差距，通过多种手段，如预算资金、债券发行等加大对城镇化的财力保障力度。
另一方面，由于规模庞大、地域集中和“年轻化”的省际流动人口延缓了经济发达地区的人口负担，而抚养人口却留在了人口输出地的欠发达地区，为了弥补省际人口流动对不同区域间财政负担的影响，统筹区域协调发展，应设计基于人口负担的财政均等化转移支付方案。
其次，土地制度改革与土地资源优化配置方面，包括城乡统一的建设用地市场需要政府严格界定“公共用地”和约束政府行为，完善财政收入体系减轻地方财政对土地收入的依赖；承包地用于银行抵押贷款需要有关法律上的安排；农民宅基地和房产的市场化需要政府推动等。
(四)推进税制改革和完善地方税体系
目前中国地方税既存在“营改增”导致的地方政府自有税收收入下降、地方主体税种缺失问题，也存在共享税收入划分不科学、不合理，以及如何对地方下放税权问题。现阶段，在地方税体系建设上，可以考虑加快推进以下几方面改革：一是把消费税从生产环节征收改为消费环节征收，除石油和卷烟消费税收入保留归属中央政府外，将零售环节征收的消费税收入全部划归地方政府，这不仅有利于调动地方政府刺激消费的积极性，也有利于遏制地方盲目投资。二是加快房地产税的征收和立法进程，借鉴国际经验，逐步将房地产税培养成为地方的骨干税种，在税率形式上，可以采用比例税率，在税率水平上，以不超过1%为宜，以兼顾地方政府的财政收入规模和房屋所有人保有房产的税收成本。除了主要对房屋保有者的保有环节征税外，也要同时考虑完善租房征税制度，以完整体现受益与负担相结合的宗旨。三是进一步完善资源税制，扩大从价定率计征的资源范围，清费立税，适度提高税率水平，并将征税范围逐步覆盖到水流、森林、草原、滩涂、荒山、湿地等需要保护和节约的国家重要资源上。四是尽快推出环境保护税。推动环境保护费改税，将征收范围确定为大气污染、水污染、固体废物、噪音等污染物，设置硫税、碳税等科目，综合考虑现行排污收费标准、实际治理成本、环境损害成本等因素，设定税率水平。这样，改革后的地方税体系将以房地产税、资源税、环境保护税作为地方主体税种，以商品服务类(增值税、消费税)和所得税作为共享税种。完善地方税体系，还要考虑赋予省级政府一定的税政管理权限，增强地方财政自主能力和均衡市县公共服务的能力。对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，可以赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体办法。
(五)拓宽基层政府融资途径，增强地方发展能力
一是加快推动PPP。PPP是助力供给侧结构性改革的关键之举，也是优化公共服务供给机制和提高地方发展能力的重要手段。今后应通过营造法治化运营环境、确立风险共担机制、完善契约精神等方式，积极引入社会资本以降低财政资金压力。首先，积极构建法治化的运营环境，发展平等的政企关系，完善政府与企业之间的契约精神。中央需加大对地方政府的监管力度，坚决杜绝以PPP为名来为融资平台实施变相借债融资，从而避免因PPP声誉受损所造成的融资环境弱化现象。建立地方政府与企业在PPP项目合作中的利益协同机制，制定科学、平等的合作计划并提前做好风险处理预案，确保在PPP合作中，双方均能够按合同规章办事，有效规避道德风险等后续问题。其次，将一部分有较高收益的项目纳入PPP范围，以提高对民间资本吸引力。同时，在强化风险监管基础上，通过金融创新发展PPP金融(如资产证券化)，解决PPP在前期融资和落地后资本流动性不足以及股权退出问题。最后，因PPP主要集中于基建项目，具有期限长、收益低和流动性弱等特征，政府部门应主动作出承担一定法律风险、政策风险的合同承诺，确保政企之间实现“利益共享、风险共担”，以增强社会资本对PPP项目投资安全感与信任度。
二是支持有条件的市县发行市政债券，建立规范的政府举债融资机制；加大国有资源、资产、资本整合力度和运作力度，推动一元化公共财政建设；深化与政策性金融机构合作，鼓励金融机构对符合政策的重大基础设施建设项目和城镇功能区连片开发提供信贷支持；与此同时，创新基础设施建设与土地储备相结合的联动机制，探索公益性基础设施建设和商业性开发相结合的长效机制，加大利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式，鼓励和吸引民间资本参与建设等多元化筹资渠道。
(六)加强预算管理，实施民主监督、透明预算，逐步建立现代财政制度
政府预算是财政体系的重要组成部分，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，因此，基层政府加快建设以“规范、透明、绩效”为特征的现代预算管理制度，不仅有利于真正走出困境，而且也为基层财政由此步入现代财政制度创造条件。
一是提高基层预算管理能力。(1)认真贯彻落实预算法，大力缩减“三公”经费，确保重点领域特别是民生领域支出，从严控制一般性支出，盘活财政存量资金，减轻收入下滑的不良影响。(2)提高财政资金使用效益。开展中期财政规划管理，提高预算收入的预测能力和编制水平，建立跨年度预算平衡机制，加强对项目预算资金支出的管理，细化支出内容和进度编制。(3)创新债务管理，减轻地方支出压力。修明渠、堵暗道，对地方政府债务实行规模控制，并严格限定地方政府举债程序和资金用途。完善政府债务预算编制方法，建立地方债务风险预警机制和偿债准备金制度。(4)实行全口径预算管理，加强各类预算资金之间的协调、统筹能力。在统一财力、统一分配的基础上，统一协调预算体系，使一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算有机衔接，纳入统一的“大预算”，以全面反映政府收支总量、结构和管理活动，并建立一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算的统筹、划拨机制。
二是提高预算透明度，接受民主监督。(1)基层政府应加强预算的透明、规范和完整，对资金的分配、使用及效益等财政资金循环的全过程进行实时监督和跟踪检查，加强内部审计和控制，制定以考核财政支出效益为重点的财政支出绩效评价制度。(2)建立事前防范、事中控制、事后监督的监管机制，把“跑冒滴漏”的钱坚决堵住，防止财政资金多申领、套取、挪用等截流行为。(3)建立专门的政府采购预算制度，将政府采购置于预算管理范围之内，使政府采购在公开、透明的环境下进行。(4)加快推进预算公开，包括扩大公开范围、细化公开内容，完善预算公开机制，加强人大、政协、媒体等外部监督，大力发展公民参与式预算。
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