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    内容提要：本文分析了联合国可持续发展目标中减贫目标的内容、相互关系和政策取向。建议我国依据基本需要和基本能力理论制定多维贫困标准，认识和评价“一切形式的贫困”。进一步完善覆盖贫困人口的经济安全、公共服务和社会保护制度，增强穷人对经济、社会、环境和灾害风险打击的韧性，在可持续发展中消除贫困。

    关键词：减贫目标  联合国  可持续发展  社会保护

2015年9月25日，联合国可持续发展峰会上，世界各国领袖采纳了联合国提出的《可持续发展2030议程》。该议程设定了人类社会到2030年的可持续发展目标（SDGs）。可持续发展目标共17类，其中第一个目标是“在全世界消除一切形式的贫困”。今后15年重点是通过各国政府、国际组织、公民社会等的共同努力，到2030年实现消除一切形式的贫困并可持续发展目标。本文首先对减贫目标的内容和相互之间的关系进行分析解读，其次，就实现减贫目标需要构建和完善的制度框架进行分析研究；最后，结合联合国2030年减贫目标，提出完善我国扶贫战略和政策的建议。

一、减贫目标的内容和关系

可持续发展目标的第一个目标是“在全世界消除一切形式的贫困”。该减贫目标包括以下5项内容（见表1）：

表1 可持续发展目标中减贫目标的内容

上述5项内容，可以分类三类：第一类为减贫目标（包括1.1和1.2），第二类是为实现减贫目标设定的国内制度框架（1.3、1.4和1.5），第三类是为实现减贫目标提出的国际发展合作政策框架（1.a和1.b）。本文就第一类和第二类进行论述。

（一）减贫目标

前两项是联合国为人类社会到2030年设定的减贫目标。其中，1.1为到2030年，消除全世界所有人口中的极端贫困。这里的极端贫困用每人每天生活于1.25美元（2005年PPP）以下表示。2015年10月，世界银行已经将1.25美元极端贫困标准更新为1.9美元（2011年PPP）。也就是说，到2030年，在全世界消除每天生活于1.9美元以下的极端贫困人口。这是针对全球减贫的硬性约束指标。1.2为各国按照本国的贫困标准，将陷入各种形式贫穷的不同年龄段男女和儿童人数至少减半。

（二）国内制度

1.3、1.4、1.5实质上是为了实现1.1和1.2目标，要求建立的国内减贫制度体系。一是要求建立普遍覆盖穷人和脆弱者的社会保护制度。二是要求保障所有人获得公平的经济权利、基本服务，并能获得基本服务，拥有和控制土地和其他形式财产，获取遗产、自然资源、有关新技术和包括小额供资在内的金融服务。三是针对穷人的脆弱性，要求增强减少贫困人口遭受极端气候事件和其他经济、社会和环境冲击和灾害的风险和易受其影响的程度。

（三）筹资和国际合作

目标1.a提出的“各种来源”，既包括国内政府、市场、社会组织、私人等筹资渠道，也包括国际发展合作。由于发展中国家，特别是低收入国家，单凭本国能力实现联合国减贫目标是有困难的。为此，联合国提出两项（1.a和1.b）相应的国际发展合作政策。强调通过国际发展合作，拓展国际发展融资，为发展中国家消除极端贫困提供方案、政策和资金。

二、如何认识和评价一切形式的贫困

（一）如何认识消除一切形式的贫困

“消除一切形式的贫困”是人类社会认识贫困的一次本质性飞跃。过去，世界各国以及国际组织，通常是用收入或消费指标测量贫困。把“一篮子”商品和服务作为维持生存的基本需要，按照当前的市场价格折算为用货币表示的贫困线。当人们没有足够的货币以满足这些基本需要时，被确定为贫困人口。以收入（或消费）表示的贫困标准确实提供了十分有用的信息，但与贫困人口自己的感受以及真实的贫困世界却相差甚远。《悲惨世界》中的冉阿让，虽然身揣一百○九个法郎十五个苏，经受着饥饿和寒冷，但却因其“身份”而找不到一个栖身之处。他受到了社会排斥。可见，贫困不仅仅是个收入问题。我们有理由认为，“消除一切形式的贫困”，既包括收入不能满足基本需要的“贫”，也包括不能获得基本的教育、医疗卫生服务、住房、就业等带来的“困”。我们需要从以下几点来理解一切形式的贫困：第一，穷人所受的剥夺是多方面的，而且每个方面都很重要。[①]第二，任何单一维度的贫困测量与贫困的多维度本身是不匹配的。例如，对印度和秘鲁的研究表明，许多在教育、健康等方面能力贫困的人口并不是收入贫困。第三，即使收入是多维贫困的一个很好的代理变量，但是仅仅用收入不足以反映其他方面的剥夺和社会排斥。第四，多维度测量贫困，能够使公共政策找到优先干预的领域。第五，多维贫困测量是对收入贫困测量的一个重要补充，而不是代替。中文“贫困”一词比英文“poverty”对贫困内涵的表达更加深刻而准确。收入可以测量“贫”，而非收入的其他维度可以捕获“困”。

（二）基本需要与基本能力相结合衡量一切形式的贫困

目前，世界上对贫困的定义和测量可以分为两大类：一类是以基本需要（basic needs）为理论基础，即贫困是收入或财富不足以满足基本需要的一种福利被剥夺现象。因而，定义极端贫困就转化为如何定义基本需要。基本需要包括食物基本需要和非食物基本需要。将满足两部分基本需要的货币量，定义为收入或消费贫困。[②]世界银行正是基于人类生存的基本需要理论，根据15个低收入国家的贫困线中位数确定世界极端贫困标准为每天消费低于1.25美元（2005年购买力平价）。

另一类是以基本能力（basic capabilities）理论为依据。阿马蒂亚•森提出，我们有很好的理由认为贫困是一种基本能力剥夺，而不仅仅是收入低下。基本能力剥夺可以表现为过早的死亡、明显的营养不良（特别对于儿童）、持续的发病、普遍的文盲以及其他不足。^[③]阿尔基尔和（Alkire）和福斯特（Foster）根据基本能力理论，提出用AF方法测算多维贫困指数（multidimensional poverty index, MPI），评价多维贫困状况。联合国开发计划署采纳了阿尔基尔和和福斯特用AF测算的全球多维贫困结果，并于2010年开始，在每年的《人类发展报告》中公布全球多维贫困状况。全球多维贫困指数，包括教育、健康、生活水平3个贫困维度，共10个指标。全球多维贫困指数与世界银行的收入（或消费）贫困标准形成互补。为了实现“到2030年时，各国按其标准界定的陷入各种形式贫穷的不同年龄段男女和儿童人数至少减半”目标，笔者认为，各国需制定衡量“各种形式贫穷”的多维贫困指标体系。

为了消除一切形式的贫困，需要融合现有的贫困测量理论，把基于基本需要理论的收入贫困线与基于基本能力理论的多维贫困指数相结合，既测量收入方面的“贫”，也捕获非收入方面的“困”，才是有力的工具。经济学家通常认为，测量收入贫困线的基本需要清单（shopping basket），包括食物基本需要和非食物基本需要，二者都可以用货币衡量。但事实上，在很多的贫困山村，因没有小学，贫困儿童上学就十分困难。没有诊所，贫困人口就医也十分困难。这些由政府提供的基本公共服务，不是个体消费者可以简单用货币购买的。我国提出的“两不愁、三保障”减贫目标，就是多维贫困标准。今年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立贫困退出机制的意见》，明确贫困人口退出以户为单位，主要衡量标准是该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。这就是根据本国国情制定的多维贫困标准。可以理解为到2020年我国消除一切形式贫困的评价标准，该标准既包括收入，也包括“两不愁、三保障”。

三、有利于穷人的全民社会保护制度

减贫目标1.3提出，“建立适合本国国情的全民社会保护制度和措施，包括最低标准，并使其到2030年时在很大程度上涵盖穷人和弱势者”。按照联合国社会发展研究所的定义，社会保护包括预防、管理和应对影响人们福利的各种状况。^[④]根据世界银行的定义，社会保护由针对消除贫困和脆弱性的政策和项目构成。它通过提高劳动力市场效率、减少人们的风险暴露、增强人们管理诸如失业、排斥、疾病、残疾和老龄化等经济和社会风险的能力实现。^[⑤]社会保护制度的主要类型包括：劳动力市场干预，社会保险和社会救助。

《可持续发展2030议程》减贫目标中提出的建立适合本国国情的全民社会保护制度和措施，旨在督促各国建立劳动力市场干预、社会保险和社会救助制度。主要是针对穷人和弱势者。以中国为例，社会保护制度至少应包括：对穷人的社会救助制度，如最低生活保障制度；针对孤儿、事实上无人照料儿童、流浪儿童、留守儿童等儿童脆弱群体；针对城乡老年人，特别是失能老年人的津贴、救助、照料等；针对少数民族和妇女等弱势群体的社会保护制度；建立普惠的医疗保险制度，医疗救助制度。

对于世界上所有的低收入国家和极端贫困人口，他们无疑都梦寐以求建立一个覆盖所有穷人和弱势者的最低生活保障制度。但我们看到，不少发展中国家按照西方发达国家的社会福利制度，建立以收入支持为主的扶贫制度。因国家财力的不足，最终这些发展中国家的减贫效果很不理想。我国一直坚持开发式扶贫和保障式扶贫相结合的道路。开发式扶贫主要是对贫困地区的生产能力和生产条件、贫困人口的生产和生活能力的开发。如果我国的扶贫政策主要是社会保护政策，或者说是收入支持政策，则会带来巨大的财政支出负担，也会出现“养懒人”现象。相反，如果我国只有开发式扶贫政策，贫困人口的教育、医疗、养老得不到社会保护政策的支持，也很难摆脱贫困。

我国于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗，2006年建立农村最低生活保障制度，2009年建立农村社会养老保险制度，实施9年义务教育制度。这些社会保护和公共服务制度的建立，对于消除极端贫困至关重要。如果没有这些制度兜底，贫困人口的上学、看病、养老就没有保障，贫困的程度会更深。没有社会保护制度提供的安全网，就更容易造成贫困的代际传递。当前，我国需要系统地评估和检验社会保护制度的利贫性，进一步让社会保护制度成为消除贫困、缩小发展差距、促进社会凝聚的重要社会政策。

四、平等的经济权利和基本服务

减贫目标1.4提出，“到2030年时，所有男子和妇女，特别是穷人和弱势者，都有获取经济资源的平等权利，并能获得基本服务，拥有和控制土地和其他形式财产，获取遗产、自然资源、有关新技术和包括小额供资在内的金融服务”。如何理解经济权利和公共服务对于减贫的作用，对于能否如期实现2030年可持续发展目标十分重要。

森强调，饥饿是一些人未能得到足够的食物，而非现实世界中不存在足够的食物。关于食物供给的陈述是指有关一种商品（或一组商品）自身的事情；关于饥饿的陈述则是指人与这种商品（或一组商品）之间的关系，即人与商品的关系。饥饿现象基本上是人类关于食物所有权的关系。所有权关系是权利关系之一。因此，要把饥饿和贫困现象放在权利关系中加以分析。[⑥]笔者根据森的贫困与权利理论，结合“目标1.4”，绘制了减贫涉及的经济权利体系，见表2。

表2 减贫涉及的权利体系

资料来源：作者自制。

1981-2015年，中国使7亿多每天生活费低于1.9美元的贫困人口成功地摆脱了贫困。一条根本的经验，是农村土地制度的包容性和利贫性发挥了核心作用。通过农村土地家庭承包制改革，赋予农民以生产为基础的权利和自己劳动的权利。中国的基本国情是人多地少，人均耕地面积不足0.1公顷。在如此有限的耕地面积上，要解决贫困问题，或者说要让中国人吃饱饭，首先要解决人与地之间的权利关系问题，其次才是技术问题。正是基于此，历代中国的治理者都把土地制度改革当作稳定中国大局的重要制度安排。在经济权利方面，对于消除贫困最为重要的权利就是让贫困人口拥有获得和使用土地的权利。当前中国的精准扶贫、精准脱贫政策体系中，针对贫困户获得土地、自然资源增值收益方面，还有很大的政策空间。做好这样的制度安排，对推动贫困户长期、稳定脱贫至关重要，甚至是“四两拔千斤”的作用。

另一需要重点讨论的问题是普惠金融服务。从生产要素的角度来看，土地、劳动力和资本是最为重要的三大生产要素。对于大多数发展中国家，特别是低收入国家，劳动力普遍富余。如果贫困人口能够获得使用土地的权利，另一项对消除贫困至关重要的就是获得资本。土地、劳动力和资本有效相结合，才能提高生产力。但事实上，贫困地区和贫困人口往往处于“贫困陷阱”的恶性循环，获得资本十分困难。对贫困人口而言，获得资本的两大途径为：一类是财政扶贫资金，既包括国内的财政扶贫预算，也包括来自其他国家提供的官方发展援助（ODA）；另一类是金融资金，包括扶贫小额信贷、互助资金等。财政资金具有公共性，而且越是收入水平低的国家和地区，财政资金越有限，用于减贫的财政资金也越有限。因此，能够让贫困人口获得信贷资金就成为消除贫困的关键之一。

虽然世界上已经有“格莱美银行”等针对穷人的微型金融，但要实现2030年可持续发展减贫目标，还需进一步创新金融产品和服务。中国当前的脱贫攻坚政策之一是，“扶上马送一程”，即贫困户当年脱贫后，还持续支持几年，以促进贫困户稳定脱贫。但笔者调研发现，基层政府大多反映，没有充足的财政资金给予贫困户持续支持。这就往往出现一次性送羊、送猪、送鸡就视为脱贫的“被脱贫”现象。贫困户第一年脱贫，后续几年的扶持最好的方式是金融扶贫跟进。既不造成政府巨额的财政负担，也有利于贫困户利用市场机制，自主经营、自负盈亏，实现稳定脱贫。事实上，与贫困户脱贫所需要的巨额投资相比，财政扶贫资金远远难以满足。必须创新金融扶贫制度、产品和服务，让贫困人口普遍获得金融服务。

五、增强贫困人口应对风险打击的韧性

减贫目标1.5提出，“到2030年时，增强穷人和处境脆弱者的韧性，减少他们遭受极端气候事件和其他经济、社会和环境冲击和灾害的风险和易受其影响的程度”。脆弱性可以从两个方面理解：一方面在贫困线之上，往往还有很大一个群体刚刚越过贫困线，这部分人群稍有风险打击，极易陷入贫困；另一方面贫困人口本身是十分脆弱的，无论是经受气候变化、自然灾害、市场价格波动、疾病、事故、还是其他风险打击，往往难以恢复生计。应对风险打击的政策措施，既有宏观方面的，也有微观方面的，但这些措施往往需要长期性的制度建设。以下讨论几个关键方面：

（一）应对气候变化

气候变化越来越成为全球性问题，而贫困人口面对气候变化带来的风险往往十分脆弱，难以应对。正是基于此，联合国可持续发展目标提出在可持续发展中消除极端贫困的理念。就中国而言，新疆南疆三地州、六盘山片区、吕梁山片区长期存在资源性缺水问题。武陵山区、乌蒙山区和滇桂黔石漠化区大多属于喀斯特地区，这些地区土层很薄，水土流失非常严重，虽然降雨量不小，但工程性缺水问题非常突出。上述贫困地区的贫困人口，经常遭受自然灾害风险打击。增强这些地区贫困人口应对风险打击的韧性，需要探索一条生态脱贫的道路，非一朝一时之功可以实现。

（二）应对经济风险

在全球化的背景下，国际国内市场价格的波动，都会影响到贫困户。贫困户也是在市场机制下的自主经营主体，他们需要提升对市场的适应性和应对经济风险的能力。2015年，受国际粮食市场价格低和国内储备粮过剩的双重影响，国家对东北三省和内蒙古自治区临时存储玉米挂牌收购价格下调12%左右。东北地区的产业扶贫受到比较严重的影响。2015年羊肉的价格也很低。在这种情况下，对从事大宗农产品生产的贫困户实施的产业扶贫模式，如公司+合作社+农户模式，虽然解决了小农户与大市场的联接机制，但最终还是无法解决贫困户农产品销售难和价值增值难的问题。一些贫困地区出现“政府让种啥啥赔，政府让养啥啥赔”的尴尬局面。

（三）应对疾病风险

2014年，中国农村贫困户中，因家中有病人而致贫的比例高达42%。虽然我们有新型农村合作医疗制度，但是贫困户因无法承担住院支出的自付费部分，带来两方面的后果。一方面如此高比例的因病致贫；另一方面，相当一部分贫困户因高额的住院负担而放弃了住院治疗。最终导致这项制度并不是有利穷人的制度。新型农村合作医疗制度以大病统筹为基本设计理念，不少贫困户因慢性病的日常医疗费用而导致难以摆脱贫困。根据笔者的调整，黑龙江因病致贫的贫困户中，不少是心脑血管疾病。在初始阶段，主要是高血压。大部分家庭自己到药店买药吃，一般一年的开支在3000元左右。因不住院，也就报销不了。因为得不到及时有效治疗，不少人拖成脑血栓、脑梗、心梗等大病，丧失劳动力，陷入长期贫困。这些现象表明，我国现有的医疗保险制度还不能适应新阶段反贫困的需要。

六、结论与讨论

联合国可持续发展目标为世界各国到2030年的人类发展制定了明确的目标。其中，消除一切形式的贫困是可持续发展的核心目标。通过对联合国2030年减贫目标的分析研究，可以得到以下几点结论和延伸讨论：

第一，到2030年，全球减贫目标的硬性约束是消除1.9美元以下的极端贫困人口。我国当前的农村贫困标准相当于每人每天2.29美元。我国的减贫目标是到2020年现标准下贫困人口全部脱贫。这意味着，到2020年我国可以实现联合国减贫目标的硬性约束目标。减贫的另一目标是 到2030年，各国按其标准界定的陷入各种形式贫穷的不同年龄段男女和儿童人数至少减半。我国目前衡量各种形式的贫困标准是“两不愁、三保障”，要求到2020年全部脱贫。可以预见，我国可以提前十年实现联合国减贫目标。

第二，按照联合国提出的制度框架，我国需研究制定适应2021-2030年减贫的兼顾经济安全和社会服务的多维贫困标准。这一标准应该是适合我国国情的衡量“一切形式的贫困”的标准。这个多维贫困标准，既要包括满足基本需要的收入（消费）标准，也应包括满足基本能力提升的公共服务标准。需要指出的是，1.9美元极端贫困标准，是世界银行根据世界上最穷的15个国家的贫困标准制定的。2020年之后，我国人均GDP将超过1万美元，并且进入高收入国家行列。世界银行目前给发展中国家推荐的绝对贫困标准是每人每天3.1美元。作为高收入国家，我们的收入（消费）贫困标准应相应地提高。此外，可持续发展目标中，强调的使用清洁用生活燃料、卫生厕所等反映生活水平的指标，需要在2021-2030年减贫目标明确为强制性目标。

第三，联合国减贫目标中的一些长期性制度安排值得我们参考。进一步完善社会保护制度的利贫性，与开发式扶贫形成无缝衔接。进一步创新土地、自然资源使用制度，让贫困人口充分享有资源的价值增值。进一步创新资产收益扶贫模式，由增加贫困户资产收益的政策重点向鼓励贫困户增加资产积累和增加资产收益相结合转型，应对风险和脆弱性。金融扶贫还有很大的创新空间。创新促进贫困地区区域发展的开发性金融产品和服务；完善针对特定人群的合作性和互助性金融服务；利用互联网+技术，创新为穷人提供信贷的金融服务。这些金融产品（服务）与商业性金融产品（服务）形成一个针对不同群体的完整金融服务网络，才有可能克服市场机制下商业金融的“嫌贫爱富”，让贫困人口获得普惠金融服务。此外，通过生态扶贫探索消除贫困与可持续发展相结合的道路还任重道远。

参考文献：

〔1〕Alkire, S. and Foster, J.E., “Counting and Multidimensional Poverty Measures” ，OPHI Working Paper 7, Oxford Poverty and Human Development Initiative, University of Oxford，2007.

〔2〕HLP, A New Global Partnership: Eradicate Poverty and Transform Economies through Sustainable Development,2013.

〔3〕Sen, A., Development as Freedom, Anchor Books; Reprint edition , 2000.

〔4〕Sen, A.K., Inequality Re-examined（New York: Russell Sage Foundation，1992）.

〔5〕UN, Report of the Open Working Group of the General Assembly on Sustainable Development Goals, United Nations, General Assembly, A/68/970, 2014.

〔6〕United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD). 2010. Combating Poverty and Inequality: Structural Change, Social Policy and Politics.

〔7〕UNSTT, A Renewed Global Partnership for Development, UN System Task Team on the Post-2015 UN Development Agenda,2013.

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〔9〕阿马蒂亚•森.贫困与饥荒.北京：商务印书馆，2001年.

〔10〕王小林.贫困测量：理论与方法.社会科学文献出版社，2012年.

〔11〕联合国大会.2030年享有尊严之路：消除贫穷，改变所有人的生活，保护地球.第69届会议，A/69/700，2014.