中国财政科学研究院

内容提要：部门扶贫是部门的职责所在，既是弥补部门在贫困地区欠账的要求，也是缓解多维贫困的必然选择。当前部门扶贫存在的突出问题是缺乏战略规划，打乱仗、精准度低、效率不高。部门精准扶贫模式应以战略管理模型为基础，为此要加强统筹和顶层设计，明确部门扶贫相关主体责任，探索多样化的部门扶贫方式与途径，建立部门扶贫绩效目标责任制，完善立法，探索建立部门扶贫激励机制。

关键词：精准扶贫  部门扶贫  多维贫困  战略管理    

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出构建专项扶贫、部门扶贫、社会扶贫“三位一体”扶贫开发格局，中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求中央和国家机关各部门要按照部门职责落实扶贫开发责任，实现部门专项规划与脱贫攻坚规划有效衔接，充分运用行业资源做好扶贫开发工作。这两个扶贫开发的纲领性文件实际上都强调部门扶贫在扶贫开发战略中的重要地位和作用，但如何将强化部门精准扶贫职责落到实处，还需要有机制和制度保障。

一、部门扶贫是部门的职责所在

部门扶贫是相关部门围绕扶贫攻坚的主要目标和任务，结合本部门职能与特点，制订和实施相关政策措施，促进贫困群体脱贫致富和贫困地区经济社会全面发展。部门扶贫,是部门的职责所在。需要说明的是，部门扶贫和定点扶贫虽然都是部门参与扶贫，但两者是不同的。部门扶贫针对的是全国（国家部门）或区域（地方部门）范围内的扶贫对象和贫困地区，而定点扶贫所针对的是特定的扶贫对象和贫困地区。而且，定点扶贫主要是运用项目、资金或某些管理措施，而部门扶贫除了项目和资金以外，还有专门针对扶贫对象和贫困地区的规划和政策措施。

（一）部门职责发挥不到位是贫困产生的根源之一

改革开放30多年来，中央的区域优惠政策对地区的发展起到至关重要的启动作用。改革开放初期对沿海地区实行“特殊政策、灵活措施”，给资金给政策促进了沿海地区的快速发展。随着我国改革开放的不断深入和经济体制的逐步完善，加之东西部差距的日趋扩大，中央对东南沿海的区域优惠政策逐步转变为产业优惠政策。尽管2000年之后中央实施了包括西部大开发、振兴东北、中部崛起等一系列区域发展战略，并给予在税收、投资、人才等方面的一系列优惠政策，但是其政策支持的力度和政策基调都没有改变由区域转向行业优惠的本质。与此相对应，部门的大部分优惠政策和投入也都是投向发达地区，造成中西部地区产业发展基础薄弱、基础设施滞后、公共服务提供不足。

贫困地区基层群众贫困现状恰恰反应了相关行业部门工作的盲点、漏洞、短板和缺位现象，可以说现阶段基层群众的贫困现状一定程度上是相关部门工作失职所致。此外，由于政治、经济及文化制度差异，生活资源在不同区域、社会群体和个人之间呈现制度性扭曲，贫困的产生很大程度上也是由于相关部门在履行部门职责时有意或无意的忽视扶贫工作大局要求，资源配置不合理造成的。虽然最近几年，这种情况有所改变，各部门加大了对中西部落后地区的投入力度，但与欠账相比，还有很大差距。

（二）缓解多维贫困需要强化部门扶贫职责

多维度贫困理论核心观点是，人的贫困不仅仅是收入的贫困或者消费贫困，也包括获得安全饮用水，体面地出入公共场所，接受基本的教育，使用道路、卫生设施等多个方面。从中国的情况来看，从单维贫困转向多维贫困的衡量，越发成为反贫困所必须依据的基础。贫困地区和贫困人口的特殊困难主要体现在行路难、饮水难、用电难、上学难、看病难等。针对这些特殊困难，部门扶贫有利于有针对性加大扶持力度。如加大贫困地区基础建设力度，可以加快解决交通、饮水安全、生产生活用电等问题；支持深、石山区贫困农民易地搬迁扶贫，有利于稳定实现这些扶贫对象不愁吃、不愁穿问题，并更好地保障其义务教育、基本医疗和住房；加大对贫困地区农民培训和劳动力转移支持力度、开展就业援助，可以促进发展劳务经济、推进富余劳动力转移、增加农民收入；加大对贫困地区教育、医疗卫生、科技、文化体育以及社会保障等公共服务和社会事业的资金支持力度，可以有效缓解和消除社会事业和社会保障不足引起的各种致贫和扶贫问题。

（三）强化部门扶贫与我国总体发展格局相吻合

经过30多年快速发展，中国城乡居民收入和消费水平逐渐上升，劳动力成本增加；快速工业化带来的资源与环境问题也日益突出，人与自然关系趋于紧张。国际国内形势的深刻变化，致使以劳动与资源密集型产品为主的外向型经济面临巨大挑战。在这种情况下，加大扶贫开发力度，加快落后地区发展步伐，扩大内需，调整产业结构，加快转变经济发展方式，不再只是政府出于维护社会公平和稳定、促进共同富裕的政治需要，同时也是经济发展的内在要求。

强化部门扶贫与目前我国所处的总体发展格局是相吻合的，一方面，可以发挥各部门引导和调动市场的积极性，通过培育贫困地区市场要素，促进贫困人力资源开发、金融要素聚集等，有利于通过市场手段促进贫困地区产业发展和扶贫对象增收致富；另一方面，通过政府配置的公共资源，可以直接作用于贫困地区落后的基础设施、公共服务等瓶颈，有利于通过政府手段改变贫困地区落后的局面。

二、基于战略管理模型的部门精准扶贫模式

（一）缺乏战略规划是当前部门扶贫存在的突出问题

目前部门扶贫存在的最突出的问题是一盘散沙，协调性不强，因此效果不明显，亟待机制创新。近年来，各部门的扶贫政策以及扶贫规划层出不穷，但发挥的作用并不明显。相关部门的扶贫政策和扶贫规划大都是独自完成并下发的。纵然本部门出台的扶贫政策和扶贫规划具有针对性和专业性，但是部门扶贫具有牵涉面广、利益相关方多等特点，故而政策的整体考虑和部门间协调至关重要。纵观各项扶贫政策和扶贫规划，多部门联合出台的政策屈指可数，只见树木不见森林的现象难以避免。

由于缺少通盘考虑和部际协调，近年来各部门出台的扶贫政策和扶贫规划都存在政策针对性不强、精准度低的问题。故而，提高政策针对性的主要措施就是加强与相关部门的协调工作，实现财税政策、金融政策、投资政策等与具体政策的协调统一。

（二）部门精准扶贫模式应以战略管理模型为基础

战略管理的基本特点是：第一，战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图；第二，战略管理着重于较长远的、总体的谋略。战略管理通常涉及或关注组织发展的总体的格局，也就是讲战略管理关注全局而非局部，关注较长远的利益而非当前利益；第三，战略管理是持续性与循环性的过程。由于组织外部环境是不断变化的，组织应持续不断地关注内部与外部事变及发展趋势，以便及时做出调整。战略管理的目标便是组织能够具有适应变化的能力，持续不断地对外在环境作出反应。

部门精准扶贫是相关部门结合本部门职能与特点，制订和实施相关政策措施，促进贫困群体脱贫致富和贫困地区经济社会全面发展的一种政府扶贫组织形式。虽然是赋予部门的职责，但促进贫困群体脱贫致富和贫困地区经济社会全面发展则是国家扶贫工作的内容，国家扶贫工作具有系统性、整体性和长期性，必须在着眼于未来扶贫减贫目标的基础上，通过较长远的、总体的谋略，促进各部门在统一的战略指导和协调下，采取持续和循环的部门扶贫措施，而这就是战略管理的基本内容和要求。

（三）部门精准扶贫战略管理模型基本框架

战略管理是在系统分析影响和制约政府内、外部环境的基础上，突出政府部门使命、愿景、目的、目标、产出和结果等核心主题，将影响政府目标的各种因素和资源进行系统整合，实现政府的战略管理和运作管理的有机结合。所以，它体现了一种战略导向的新公共管理理念。因此，构建部门扶贫战略模型基本框架，就是要在系统分析影响部门扶贫内外部环境的基础上，明确政府和各部门的使命和愿景，从宏观的、战略的高度，把影响部门扶贫目标的关键因素作为支点，并对部门扶贫的过程和结果进行全程性的综合考核和评估。以上述战略管理模型为基础，可以构建部门扶贫战略管理模型基本框架。

具体而言，第一，部门扶贫内外部环境分析。分析扶贫的形势、任务和目标，并对其他扶贫措施的作用和效果有全面的把握。第二，确立部门扶贫的使命和原则。根据部门扶贫的形势、任务和目标，找准部门扶贫的定位，明确部门扶贫的使命和原则，即通过发挥部门优势，促进贫困群众脱贫致富和贫困地区经济社会全面发展。第三，确立部门扶贫的战略目标。根据部门扶贫的使命和原则，确立部门扶贫长远和宏观的目标，包括两个方面：一是部门扶贫总的战略目标；二是各部门的部门扶贫的战略目标。部门扶贫的战略目标根据部门扶贫的形势和部门扶贫的使命确定，是部门扶贫根据扶贫战略确定的长远目标。部门扶贫的战略目标具有战略性和长远性。第四，构建部门扶贫的绩效目标。根据部门扶贫的战略目标，确立部门扶贫的绩效目标，也包括两个方面：一是部门扶贫总的绩效目标；二是各部门的部门扶贫绩效目标。部门扶贫绩效目标是具体操作实施的计划，应该明确、具体、可操作，并可以考核评价。第五，对部门扶贫进行考核评价。部门扶贫的考核评价是部门扶贫绩效目标任务完成之后，对部门扶贫总的绩效目标实现情况的总体评价和对各部门扶贫绩效目标的评价和考核。掌握部门扶贫计划完成情况，分析部门扶贫计划实施的成效和问题，通过考核督促部门更好地完成部门扶贫的计划任务，并根据考核评价情况适度调整部门扶贫的使命及目标、任务。

（四）部门扶贫绩效目标的设定

确定部门扶贫的绩效目标是部门扶贫战略管理框架的核心和基础，从部门扶贫战略管理环节来看，整个部门扶贫战略管理都是围绕部门扶贫的绩效目标而运转的。部门扶贫绩效目标是部门扶贫在一定期限内投入、产出和效果方面所要达到的目标。是部门扶贫执行以及开展考核的主要依据（要做什么事情，做多少事情，达到什么效果），绩效目标包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。

扶贫绩效目标的内容主要包括三个方面：一是部门扶贫力度目标，是指部门对贫困地区或扶贫对象在政策倾斜、项目布局和资金支持等方面的倾斜力度以及在部门扶贫方面的体制机制创新措施等。二是部门扶贫产出目标，是指部门通过对贫困地区或扶贫对象在政策倾斜、项目布局和资金支持所提供的公共产品或服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标。三是部门扶贫效果目标，是指部门通过对贫困地区或扶贫对象在政策倾斜、项目布局和资金支持提供的公共产品或服务之后所达到的效果，包括减贫效果、经济效益、社会效益和贫困地区、扶贫对象满意度等（见表1）。

表1  部门扶贫的绩效目标

与此同时，部门扶贫绩效目标应该按照SMART的原则确定（见表2）。

表2  部门扶贫绩效目标确定的SMART原则

三、强化部门精准扶贫的相关建议

如上所述，部门精准扶贫模式应以战略管理模型为基础。结合前面部门精准扶贫战略管理模型框架，提出如下建议：

（一）加强统筹和顶层设计

部门扶贫是一项系统工程，涉及到各级各部门，系统性强。同时，部门扶贫又与各部门的相关专项工作密切关联，专业性强。因此，部门扶贫必须强化顶层设计。具体来说要处理好三个层面的关系：一是处理好部门扶贫、专项扶贫、社会扶贫的关系，具体来说，就是要找准部门扶贫在整个扶贫体系中的基本定位，正确发挥好部门扶贫的作用；二是处理好部门扶贫与行业日常工作的关系，具体来说就是要将部门扶贫与部门职能有机衔接起来，将部门扶贫与部门专项规划有机衔接；三是处理好各部门之间的关系，具体来说，就是要建立和完善部门联动工作机制，按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则，强化项目资金等各类资源整合力度，形成扶贫开发攻坚合力。

（二）明确部门扶贫相关主体责任，建立部门扶贫绩效目标责任制

部门扶贫涉及的相关主体包括各级党委政府、扶贫开发领导小组、扶贫开发领导小组办公室、各部门和部门扶贫对象（贫困地区和贫困人口）等。以战略管理模型为基础，对各主体的基本职责进行明确：部门扶贫在党委、政府的领导下开展工作；扶贫开发领导小组负责部门扶贫的组织实施工作；扶贫开发领导小组办公室负责部门扶贫的组织计划、联络协调、督办推进及相关服务工作；各部门负责部门扶贫任务的实施和完成；部门扶贫对象（贫困地区和贫困人口）向以上各主体反应部门扶贫的情况和诉求。

部门扶贫必须实行目标责任管理，对拥有公共财政和公共管理资源的党政机关、参公管理的群团组织及相关事业单位的部门扶贫任务实行目标责任管理。根据扶贫开发的总体目标，分解和明确部门任务。有关部门在安排农业基本生产条件、基础设施、社会事业、产业发展、土地整治、人口发展、生态和社区环境等投资和项目时，应优先照顾贫困地区，并采取切实措施，进一步加大支持力度，促进当地经济社会加快发展。

根据部门扶贫战略管理模式的要求，部门扶贫绩效目标确定之后，要按照部门扶贫绩效目标责任管理的要求，强化部门对贫困地区或扶贫对象在政策倾斜、项目布局和资金支持等方面的倾斜力度以及在部门扶贫方面的体制机制创新措施。部门扶贫绩效目标由行业部门提出并由扶贫开发领导小组办公室审核，或由扶贫开发领导小组办公室直接协商行业部门确定之后，报扶贫开发领导小组审批并下达执行要求。此时，扶贫开发领导小组（或委托扶贫开发领导小组办公室）要与各部门签订部门扶贫绩效目标责任书，并强调部门主要领导一把手在实现部门扶贫绩效目标中的责任。

（三）探索多样化的部门扶贫方式与途径

部门扶贫是我国扶贫开发重要措施和政策保障重要方面。各部门都要自觉主动地发挥自身优势，把改善贫困地区发展环境和条件作为部门发展规划的重要内容，促使贫困和扶贫对象享受“特惠制”待遇，做到政策、资金、项目“三个优先”，并指导本部门完成扶贫开发规划制定的各项扶贫工作任务。除此之外，通过改革和完善部门管理体制，完善协调机制，优化部门在扶贫方面的体制机制措施，以创造和提供贫困地区更好的发展和减贫环境，也是部门扶贫的重要方式。

（四）尽快出台部门扶贫专门意见，明确部门的责任和要求

我国目前对部门扶贫的内容进行了列举性的描述，对部门扶贫的组织管理、行业部门的具体职责、部门扶贫的基本要求等没有提出明确规定，导致部门扶贫在一定程度上难以操作，甚至无法落实。建议中央尽快出台部门扶贫专门意见，按照部门扶贫战略管理模式的要求，明确部门扶贫的组织管理模式，对各部门的扶贫职责提出明确要求，便于部门扶贫工作真正落到实处。

（五）建立部门扶贫激励机制

部门扶贫考核结果每年应由扶贫开发领导小组向各部门通报，每年或每两年召开一次部门扶贫总结表彰大会，对部门扶贫考核中优秀的单位和个人予以表彰。同时，部门扶贫考核结果还要以适当方式报送党委、政府，并通报纪委、监察、组织、财政等部门，作为考核评优、干部考核、部门预算的参考依据。通过传统媒体和新媒体，不断加大部门扶贫的宣传报道力度。同时，促进部门扶贫考核结果以适当的形式向社会公开，让全社会共同关注部门扶贫工作，形成部门扶贫的强大推动力量。

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