国家行政学院

 

内容提要：随着财政收入增长“一位数”时代的来临，统筹管理所有形式的政府收入的紧迫性正在凸显。当前，政府性基金已成为除税收之外的第二大收入来源，日益受到社会公众关注。本文回溯了我国政府性基金的前世今生，并以民航为例考察了国外类似情况，基本结论是，我国多数政府性基金收取的必要性是显而易见的，但存在两个突出问题必须解决，一是“收、支、用、管”一体化的管理机制，二是公共企业信息公开不够与公共定价机制缺失。在此基础上，本文将当前我国政府性基金重新分类，划分为“准税收”、“租”、“使用者付费”和“加价收入”四个部分，并分别提出了改进意见。

关键词：国家治理  政府性基金  一体化管理  公共定价

 

财政转型是国家治理转型的“牛鼻子”。“通过改变国家取钱、分钱、用钱的方式，就可以实质性地改变国家的治理模式”（马骏、王绍光，2008）。一般公认，包括收入汲取和预算安排在内的财政能力是国家治理能力中最重要的组成部分。在我国，财政收入的汲取能力有目共睹，但财政收入的分散也同样怵目惊心。以2014年为例，据不完全统计，我国广义政府收入[①]超过20万亿元，其中财政收入达到14万亿左右，且财政不完全具有统筹能力的政府性基金就达到54093.38亿元，占当年整个财政收入的40%、政府收入的20%左右。由于政府性基金多为部门管理，透明度较低，又多涉及水、电、油等民生产品，因此牵动社会神经，为各方所诟病[②]。更重要的是，随着我国经济进入新常态，财政收入增长也将长期处于“一位数”时代，这种情况下，统筹管理政府所有收入就变得比任何时候都更加重要。推动政府性基金改革势在必行。

一、我国政府性基金的前世今生

资料显示，我国政府性基金的产生主要是在当时国家财政收入有限、财力不支但又必须要举办一些重大公共事业、建设工程的情况下，财政部门允许相关部门自行筹集经费所打开的一道口子。经验表明，一旦允许各部门自行收钱而同时疏于管理的话，就相当于打开“潘多拉魔盒”，极易失控。果然，在其后的十来年中，各地方、各部门纷纷出台各色各样的收费项目，一度到了泛滥成灾、民怨沸腾的地步。对此，国家曾发起过多轮清理整顿。如1996年，国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金等13项数额较大的政府性基金纳入财政预算，这是“政府性基金”这一名词见于记载的伊始。2005年6月，财政部发布《关于公布取消部分政府性基金项目的通知》，规定从2006年起取消277项政府性基金项目，这是历次整顿政府性基金动作最大的一次。2010年，国务院出台《政府性基金管理暂行办法》，要求各地每年要编制政府性基金目录并向社会公布，严令不在目录范围之内的项目，企业和公民有权拒交。此后，财政部每年编制《全国政府性基金项目目录》并定期向社会公布。以2014年为例，全国共有各类政府性基金45项，其中中央30项，地方30项。如表1所示。

 

表1  中央与地方政府性基金收入项目分类表

资料来源：中华人民共和国2014年全国预算执行情况与2015年全国预算草案。

近年来，由于种种原因，我国政府性基金增长很快。特别是在地方政府层面，即使扣除占比最大的土地出让金，政府性基金的增长仍然十分明显。更引人注目的是，在各级财政收入、支出双双上升，且大多数年份都有数额不等赤字的情况下，历年政府性基金都有大额结余。如表2所示。

表2  2010年-2014年中央与地方政府性基金收入情况

单位：亿元

数据来源：财政部网站2010、2011、2012、2013全国财政收入决算表，2014年数据根据财政部公布的《2014年全国财政收支情况》整理而成。

目前，社会舆论对政府性基金主要存在以下几个方面的置疑：一是收取的法理依据不足。有研究者称，在我国现在征收的政府性基金中，有明确征收依据的仅有6项；二是收取的标准不清楚，调整机制缺失；三是政府性基金使用管理信息不透明、不公开，等等。除了这几个方面，深层次地讲，我认为还存在以下三个突出问题：一是政府性基金的部门化特色比较明显。在现行财政管理制度下，政府性基金采用的是“列收列支”的方式，由相关部门负责征收、使用和管理，即收、支、用、管高度集中于某一部门。由于缺乏各环节之间的制衡，造成诸多不良后果。二是公共定价机制不完善、不科学。政府性基金中具有“价格”性质的部分，多对应特定重大基础设施的各类成本费用补偿，但由于种种原因，相互之间的数量关系不是十分清楚，引发公众质疑。三是一些重大基础设施建设的资金来源“面目模糊”，政府性基金成“唐僧肉”。

二、对我国政府性基金的重新分类

从实践上看，现行政府性基金中类别复杂，性质迥异，令人眼花缭乱。“什么都有、是‘第二预算’”，一位财政厅长如此说。有鉴如此，对于上述社会发问很难笼统回答。必须要对其分门别类、一一甄别，细加考察和分析，才能找出存在的真正问题，寻找出妥善的改进之策。

根据财政学基本原理，所有政府收入不外乎四种形式：税收、使用者付费、国有资本（资源）收入、债务，分别简称为税、费、租、债。以此为标准，我们尝试着以《2014年全国政府性基金收入执行情况表》为研究对象，对我国政府性基金项目进行整理和重新分类。需要指出的是，根据该表，2014年全国共有各类政府性基金45项，其中中央30项，地方30项，但中央与地方的政府性基金项目并不完全一致，如民航发展基金、铁路建设基金等是中央专属的政府性基金，而国有土地使用权出让收入、城市公用事业附加等则是地方政府专属的政府性基金。

（一）“准税收”类政府性基金

衡量一项政府性基金是不是具有“准税收”性质的标准，是看其是否具备税收之实，即是不是用于那些本就应当由税收支持的支出项目，只不过因没有税收之名，故名为“准税收”。如彩票公益金，按规定应主要用于社会保障、民政、残疾人、医疗救助、教育助学、文化、扶贫、法律援助等社会公益事业，具有公共财政支出之实，相当于彩票税。据此，以下9项政府性基金可划定为“准税收”类。如表3所示。

表3  具有税收性质的政府性基金项目

 

（二）“租”类政府性基金

在经济学概念中，“租”是指产权主体因出租、出让资产所获得的收入。在政府性基金中，特指政府出租、出让国有资本（资源）所产生的收入，在当前主要表现为土地使用权出让收入和来自于国有企业的收入。如表4所示。

表4  国有资本、资源收入性质的政府性基金项目

 

（三）“使用者付费”类政府性基金

费的基本特征是政府因提供特定服务、向特定对象收取的费用，具有明确的服务——收费的对称性。与一般的行政事业性收费不同的是，政府性基金中的收费项目专属性更强，使用者更加明确。如表5所示。

表5  使用者付费性质的政府性基金项目

 

（四）“加价”性质的政府性基金

在政府性基金目录中，有10项是通过提高价格（如电价、票价等）等产生的收入。根据这些基金的管理条文，这些加价产生的收入要么是用于相关工程、设施的建设支出、要么是用于贷款的还本付息支出，要么用于日常维护与营运成本支出。如表6所示。

表6  加价性质的政府性基金

 

（五）其它

此外，还有三项不能归入上述分类的基金，一是船舶油污损害赔偿基金收入，这相当于相关企业交纳的事故押金，二是政府住房基金收入，这是由各级政府代为管理的住房公积金的孳息收入，三是“其他政府性基金收入”，一并归入“其它”。

三、政府性基金管理的国际经验借鉴：以民航为例 [④]

必须承认，在国际政府管理与财政管理实践中，以基金方式管理特定用途和特定方向的资金，是一种常见的理财方式，并非我国独创。但是，相当长一个时期以来，我国政府性基金过多强调“专款专用”、强调部门对其的管理权和支配权，而在资金管理、信息公开、基金增值方面乏善可陈，以至实践中政府性基金更多成为了一种收入概念而非管理要求，实乃咄咄怪事。反观发达国家，一方面同样也要保证国家重大基础设施建设项目的资金需要，另一方面本国财政管理的制度规则同样适用于政府性基金，更全面地凸显了“基金”之本来意义。以民航为例，很多国家都通过收取专门的税费、设立具有专款专用基金来支持其庞大的基础设施建设费用、巨额的运行维护费用的资金需要。

（一）英国航空旅客税

英国自1994年11月1日，对从英国国内出发的航班征收航空旅客税（Air Passenger Duty），征税对象为民航的承运人（航空公司），至今已经过5次重大的修订。英国航空旅客税的征税标准考虑两个因素，一是航线的距离，二是座位等级，具体如表7所示。英国航空旅客税收入纳入国家一般预算收入管理，未采用专款专用的管理模式，英国机场、空管等民航业基础设施的投入由国家预算统筹安排支出。英国税收和海关总署每季度公布一次航空旅客税中涉及的旅客人数和税款收入。以2013年为例，涉税航空旅客人数1.01亿，航空旅客税申报金额29.62亿英镑，实际收入29.6亿英镑。

表7  英国航空旅客税征税标准

单位：英镑

注：如果最低等级的座位面积超过40平方英寸（1.016平方米）收费则按照标准税率。

资料来源：英国财政部消费税550号通知（Excise Notice 550: Air Passenger Duty）。[⑤]

 

（二）美国的机场和航路信托基金

美国于1971年设立了机场和航路信托基金，其法律依据是1970年出台的机场和航路税收法案。基金的收入来源主要有三个方面，一是如人员和货物航空运输税，二是航空燃油税，三是一般预算收入等。其中，美国的人员运输税分别对国内航线旅客和国际航线旅客征收，实行分航段计税。航空运输税由航空公司负责收集和汇缴纳税。机场和航路信托基金主要用于机场建设、机场设施维护、研究和部分美国联邦航空管理局的行政运营等，由财政部提供给美国联邦航空管理局（FAA）、运输部（DOT）进行支出。以2013财年为例，机场和航路信托基金收入是130.88亿美元，总支出116.17亿元，其中：机场和空管的运营费用47.96亿元，占总支出41%；对地方机场和空管的补助36.53亿元，占总支出31%；设施设备支出28.49亿元，占总支出25%；其他比重较小的项目如研究支出、航空公司支出等。

（三）加拿大航空旅客安全费

2002年4月，加拿大政府为向航空旅行安全体系提供资金支持，设立了航空旅客安全费（the Air Travelers Security Charge），开始向使用加拿大航空运输体系的航空旅客征收。目前执行的征收标准为：国内单程每人7加元、国内来回程每人14加元、跨境航班每人12加元、国际航班每人24加元。航空旅客安全费在旅客购买航空服务的时候支付，由航空公司在票款中直接收取并汇缴国家收入局，支出则主要用于加强规则制定、复核标准的执行和对所有的安全服务进行监控。收支情况每年在财政部的出版信息中公告。

归纳起来，各国针对民航、机场、空管方面的建设与营运资金需要，都有专门的管理办法。概括而言，有以下几个方面的启示与借鉴。一是多以专项税收划费用来筹集资金，法律依据明确、法律级次较高。上述三个国家涉及航空的税费均由国家最高立法机构的批准。二是收、支、用、管相互分离，相互制衡。三国用于民航方面的资金，收入均由税务部门依法收取，支出由财政部门按预算支付，航空管理部门负责具体支出与使用，执行国家预算管理的通用规定。三是信息公开。英国定期在国家财政和税务部门网站公布航空旅客人数和税款收入明细，美国、加拿大也定期在财政部等政府网站公布的收支运行情况。四是有合理的征收标准制定和调整机制。如英国航空旅客税的征收，按航线里程和座位等级不同分别制定，具体税率还结合经济发展情况每年进行调整。在加拿大，如果航空旅客费收入超过了加强航空旅客安全体系的项目支出，就要降低征收标准。五是监管处罚制度严厉。为保障收入的及时全额收缴，三国都有严格的监管和处罚制度，如英国税务与海关总署对航空公司申报的纳税数据，其追溯时限一般为4年，最长可达20年。这些对我国政府性基金管理具有重要的借鉴意义。

四、分类整顿我国政府性基金的主要政策建议

（一）以破除“收、支、用、管”一体化为核心，建立健全政府性基金的管理机制

我认为，当前我国政府性基金中，最重要的问题是“收、支、用、管”一体化所致的管理问题与公信力不足。在现行财政管理制度下，政府性基金采用的是“列收列支”的方式，由相关部门负责征收、使用和管理，即收、支、用、管高度集中于某一部门，“一体化”特征明显。反观发达国家，对于民航、交通、水利工程等重大基础设施项目，一方面坚持国家支持和投入的基本原则，另一方面则主要是通过规范的税收或收费来保证债务偿还和营运、维护的资金需要，由税务部门负责取得收入，财政部门负责安排支出，项目管理部门只负责“管”和“用”，从而形成了适度分离、相互制衡的机制，同时管理规范、信息公开，社会公信力很强。在我国，由于种种原因，很多承担公共职能的公共企业，其管理与信息并未“公共”，成本费用信息高度保密，收费只上升不下降，引起社会一浪高过一浪的纷纷物议。现行基金中的大多数其实是具备收取的理由和正当性的，所不足者，主要是在“收、支、用、管”一体化的管理体制和信息闭锁两个方面。因此，我们应当认真学习借鉴国际经验，以破除政府性基金的“收、支、用、管”一体化为核心，建立健全政府性基金的管理机制，积极推进公共企业的信息公开，完善公共定价机制，推动政府理财体系的科学化和现代化，为建设国家治理体系和治理能力做出贡献。

（二）尽快将具有“准税收”性质的政府性基金调入一般公共预算

前文具有“准税收”性质的政府性基金，主要用于文化、教育、公益等方面支出，具有显著的公共性。对此，理论和实务部门都有共识，这些支出应当由一般公共财政承担。因此，这类政府性基金应当，从制度上保证相关行业、领域的正当资金需要，另一方面消除这些基金的部门背景，达到规范政府收入秩序，严格财经纪律的目的。前不久，财政部已将11项基金调入一般公共预算，就是适时应势做出的调整。需要特别指出的是，在将这些基金调入公共预算的同时，必须统筹考虑这些收入与其母税之间的协调程度，保证在转入公共财政之后，不新增加社会负担。

（三）将具有“租”性质的政府性基金纳入一般公共预算

政府性基金中的“租”，主要是基于我国土地国有制下土地使用权转让、出租形成的收入，以及部分国有企业改制、上交等形成的收入。理论上讲，这些收入与现有国有资本经营预算所涉及的收入性质是相同的。鉴于其“国有”性质，这类基金应适时并入一般公共预算。特别是考虑到土地出让的净收入并不高、且现有土地出让金已有相当部分用于一般公共支出的情况，就更是如此。

（四）清理整顿“使用者付费”性质的政府性基金

这一类基金的情况比较复杂。总体而言，目前政府性基金中的“使用者付费”项目，除了一小部分过时陈旧的项目外，大部分征收的必要性、合理性还是比较明显的，特别是近年来新增的无线电频道占用费收入、废弃电器电子产品处理基金、核电站乏燃料处理处置基金等。对此，应当具体问题具体分析，针对不同具有“使用者付费”性质的政府性基金提出解决对策。一是对一些收费时间过长、收费理由基本上已经消失的基金，应当马上取消，典型的如散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金等。二是对应当保留的这类基金项目，要建立收费项目的核定、收费标准的定期评估与调整机制，以保证收费符合实际。三是加大信息公开力度，保证这类基金的专款专用性质，如有结余，要么降低收费标准，要么调入当年结余，由财政部门统筹安排使用。

（五）建立、完善公共定价机制，明晰化国家重大工程项目的成本补偿机制

政府性基金中具有“价格”性质的部分，所占的资金比重大，社会关注度高，管理上确有诸多需要深挖、改进之处。表面上，这类政府性基金是加价收入，实质上是国家层面重大基础设施建设项目的成本补偿问题。长期以来，我国类似于南水北调、民航、铁路等重大工程建设项目的资金来源主要是财政直接支出、银行贷款等支持，缺口部分通过设施投入使用后的加价收入进行弥补。项目建成后的营运、管理、维护等日常支出，既有来自价格收入部分、也有国家财政补贴的部分，相互之间的数量关系比较含混，难以明白表述。这实际上是公共事业的定价机制不健全、不科学的表现之一。鉴于我国公共企业众多、公共事业量大面广，且随公私合作机制（PPP）的推广应用，未来更多与公共定价有关的议题将进一步提上日程。因此，应当逐渐、适时建立完善我国的公共定价机制。以政府性基金中的相关项目而言，则是要明晰化国家重大工程项目的成本补偿机制。具体而言，建设成本部分在国家投资之外，最好由中央国债资金补足差额，其还本付息的支出作为定价的天花板，并定期进行调整，由此可望建立一个收费与成本之间随时间、余额甚至物价变化而动态调整的机制。对营运、维护部分的支出，则按实际发生计入成本，据实定价，当然同时要通过一系列制度建设保证成本信息的真实可靠。

总之，政府性基金作为我国财政收入的一个有机组成部分，必须实质性地明确其“财政属性”，大力削减其部门特色，全面纳入财政统一管理链条之中，另一方面也要关注部分政府性基金管理中所隐含的公共企业信息公开和公用事业定价问题，尽量提前研究，预为筹谋，防止舆论强攻之下才手忙脚乱地被动防御，真正将“治理”之多元、公开、科学等要义体现在财政管理的每一个环节之中，共同为建设责任政府、建设现代财政做出努力。

 

参考文献：

〔1〕 冯俏彬.进一步规范政府性基金的使用管理.中国财政,2013年第2期.

〔2〕 冯俏彬,郑艳阳.规范我国政府性基金的运行管理研究.财经科学,2013年第4期.

〔3〕 王绍光,马骏.走向“预算国家”——财政转型与国家建设.公共行政评论,2008年第1期.

〔4〕 王利娜.公共品定价理论评述.东岳论丛,2012年第1期.

〔5〕 杨全社,王文静.我国公共定价机制优化研究———基于公共定价理论前沿的探讨.国家行政学院学报,2012年第3期.

〔6〕 王璟谛.广西政府性基金预算管理问题研究.经济研究参考,2010年第71期.

〔7〕 财政部.2014年全国预算执行情况与2015年全国预算.财政部官网.

〔8〕 财政部.2010、2011、2012、2013全国财政收入决算表.财政部官网.