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申相臣等/财税改革的地方实践与理性思考

日期:2013/4/8 9:52:24 来源:地方财政研究2013年2期 阅读次数:2009

申相臣、张继东、申鑫/焦作市财政局

 

    内容提要:在长期的财政实践经验积累和理论探索的基础上,本文对当前重点关注的“财税政策与经济发展”、“财税利益与主体功能区建设”、“土地财政与公共资源出让收益”、“民生财政与基本公共服务均等化”等十大财税问题做了深入的分析,并对财税改革的关键环节和思路进行了梳理,对解开财税改革困局提出了对策建议。

    关键词:财政政策  财税利益  土地财政  政府债务  民生财政

 

    党的十八大确定了“加快改革财税体制”的总体思路,并提出了顶层设计和地方实践相结合的改革要领。作为地方财政改革创新的实践者和见证者,我们根据自己的学习体会和工作实践,重点围绕十个财税热点问题进行深入分析和实践印证,试图找到财税改革的关键环节和操作办法,为“加快改革财税体制”建言献策。

    一、财税政策与经济发展的相机抉择

    经济发展和财政收入的稳增长事关全局。从宏观调控和地方实践看,经济发展受多种因素制约,且有自身的内在逻辑和客观规律。在政府财政层面,应主要是做好两件事:一是正确把握市场化改革的总趋势,能够洞彻事理,统筹运作,综合施策,全面分析影响制约经济发展的各种要素,并形成一个长期的明确的战略性制度安排。从眼下情况看,不能就经济论经济,应该以全球视野,综合考量国家安全、资源环境、文化、政治体制及社会发展等多种因素,为经济持续、稳定发展创造良好的人本基础和制度环境。抛开这些去谈论经济稳定增长只是头疼医头、脚疼医脚的权宜之计。二是要明确界定政府与市场的战略定位,突出市场主体,限制政府权力,依法行政,依法理财,真正彻底划清政府与市场的边界,最大限度发挥市场配置资源的基础性作用,以经济效率的提高而不是单纯依靠要素投入实现经济稳定增长。只有在经济持续稳定发展的基础上,才能实现财政收入的持续稳定增长。经济决定税收,税收是财政收入的主要来源,财政是经济社会政治文化生态发展的综合反映。但是,适宜有效的财税政策对经济持续稳定增长也至关重要,需要相机抉择,及时调节,促进经济发展和财政收入的稳固增长。

    从焦作财政近十年走向看,2003-2007年是高速增长期,2008-2010是危机低潮期,2011年以来是恢复发展期。在经济高涨期,地方财政收入保持了30%左右的增幅,提供了充足的支出保障,没有出现财政困局。在金融危机期和财政低潮期,财政收入仅达到平均10%左右的增幅,但由于中央四万亿政府性投资政策的落实和带动,加上宽松货币政策的刺激和放大,地方投融资平台的补充,在减收增支的情况下,“财政三角困局”也没有真正出现。而进入恢复发展期以来,地方财政收入虽保持了10%以上的增幅,但出于经济走势、投资泡沫、债务风险等诸多宏观考虑,国家调整了中央政府性投资规模、宽松的货币政策和房地产政策,实施了结构性减税政策等,地方政府财政真正感受到了收入下降、支出扩大、民生必保、融资受限等形成的“财政三角困局”。必须引起各级政府高度重视,真正做到财税政策与经济发展的相机抉择,综合施策,有效缓解和破解困局。

    二、财税利益与主体功能区建设的相得益彰

    主体功能区建设需要研究分析财税利益、投资政策、产业政策、土地政策、人口政策、环境政策以及绩效评价等,多相融合才能相得益彰。其中,财税利益是促进主体功能区建设的关键所在。但是从国家层面看,以财税利益为纽带,推进主体功能区建设的体制机制尚未形成,很大程度上影响和制约了主体功能区建设。比如,国家主体功能区建设战略定位河南省是粮食主产区,确保国家粮食安全是河南省经济社会发展的首要任务。河南省连续十年粮食丰收,为国家粮食安全做出了战略贡献,受到中央充分肯定和高度评价。但财税利益分配机制与国家粮食安全战略不匹配,河南省人均农民纯收入是全国倒数,远远低于全国平均水平。财税利益机制倒挂,很难有效推进主体功能区建设,给国家发展战略带来了更多麻烦,甚至更大损失。许多地方不顾国家主体功能区建设的整体利益,只顾地方眼前利益,甚至个人政绩最大化,盲目投资,乱上项目,造成了极大的浪费。在现实生活中,我们可以看到类似黑色幽默的产业扭曲现象,值得反思。第一产业(农业)发达的省(),往往是财政穷省()无烟旅游业不如有烟工业,富民但不富财政,让旅游城市在工业强市和旅游兴市上骑墙。主体功能区划分没有财政体制政策来支撑,被财税问题牵着鼻子走,即便是生态脆弱区也要争着列入重点开发区进行强度开发。多少年产业结构转型,结果是以财税贡献为结果导向,什么赚钱转型什么,而不管是否因地制宜,因时制宜。如果财税收入和财政政策缺乏针对性,在保障政府运行方面强,而在调节经济结构方向功能弱,特别是在促进主体功能区建设上将更显苍白乏力乃至无能为力。

    三、财权变革与分税制二次改革的相互匹配

    在我国财税史上,1994年的分税制改革是成功的,为我国实行市场经济体制奠定了坚实的基础。从1994年至今18年来,其增强中央调控能力等意图已经达到,但央地、财企之间财政体制尚未完全厘清到位,正视问题,兴利除弊,迫在眉睫。因此,分税制二次改革不是破旧立新,而是补充完善,把未做完的事做完,把分税制改革进行到底。1994年分税制改革任务尚未完成,收入上界定了中央与省、地方的分钱方法,省以下未规范落实到位,并且分税的规则缺乏法律约束,透明度不够,随意性较大。更为关键的是花钱的责任没有明确划定,权利、义务、信息很不对等,地方政府不可能成为真正意义上的负责任的主体,权利小、责任大、缺乏激励,不能持续。所以完善分税制改革的重点是重构中央财政与各部委之间的财权关系,中央对地方的简税放权,理顺省以下地方财税关系等。

    四、土地财政与公共资源出让收益合理共享

    在现行中央和地方财政体制中,土地财政不可或缺,但也不可持续。虽然土地财政不是普遍现象,但总体呈现扩展趋势。由于省以下分税制改革至今仍然不够彻底完善,主体形成财权层层向上集中,财政级次越低越是相对困难。地方政府没钱办事,只好打资源的主意。正好,土地管理政策的变化提供了良好的机会,卖地不仅增加了财政收入数字,还能搞一些政绩和面子工程,一举多得。其实仔细分析全国土地收入的结构可以发现,极少数大城市的土地收入占了全国的一多半,仅东部一个发达地级市一年的土地收入高过中部一个省的收入,为什么会这样呢,说到底还是一个宏观上的资源配置问题。土地自身的价值不会相差这么大,依附于土地的各种资源诸如环境、教育、医疗、文化等附加值拉大了土地级差。所以说,土地财政可以说是资源配置失衡的一个结果。不从财政体制和资源配置机制上解决均等化问题,土地财政只会越演越烈,甚至进一步拉大收入分配的差距。推进公共资源出让收益合理共享机制建设是制度性举措,因为解决土地财政问题,根本在于国家、地方政府、农民、以及房地产等相关者之间利益分配问题。正是由于地方政府和房地产等相关者占有优势利益,才有土地财政问题;而如果国家和农民占有优势利益,则难有土地财政问题。

    五、政府债务与全口径预算监管

    加强对政府全口径预算决算的审查和监督写进了十八大报告,强化地方政府债务监管是题中之义。债权债务是政府会计的基础科目,也是市场经济的基本元素。地方政府债务问题是客观存在,看似复杂,其实简单。只要能从领导体制上建立决策失误终身问责制和绩效结果评价制,真正把责权利、借用还统一起来,创造条件让人民监督政府,科学民主依法行政,允许地方政府按照市场经济规律适度举债,是好事不是坏事。如果一个地方政府没有发债权,从法理事理上讲,它不能算是一个完整意义上的政府,除非它没有发债能力。事实上地方政府都在变相发债,这主要是个认识问题,认识问题解决了,法规制度健全了,责任政府负责了,这就不成其为问题了。所以,地方债在疏不在堵,在管不在压。中央发行国债,而代地方发债后又开始在上海市、浙江省、广东省、深圳市试点,表明了中央的态度。地方债冲破了我们长期持有收支平衡、略有结余的传统财政理念,是与市场经济规律相适应的科学发展观的理性实践,这本身就是进步,也是未来经济社会发展的趋势。将债务显性化以防范金融风险,将地方债纳入地方人大、政府财政监督管理和视线之内,规范有序运行,对于中央和地方乃至企业都是共赢之策。

    六、风险管控与地方投融资平台建设

    政府融资建设与地方财政财力捉襟见肘是相互结果。地方政府投融资平台的形成有一个过程,应该说它是伴随着市场经济的发展而产生,但很大程度上它又是一个政策倒逼的结果。按照现行制度规定,由于地方政府正常渠道不能举债,只好根据需要灵活变通,搞一个市场化的主体身份,其实政府投融资平台的背后还是政府财政,只是换了个名字,变相的、间接的政府举债。从投融资平台产生、发展的背景和趋势看,它是历史的产物,面临着严峻的时间和实践检验。作为政府背景、企业形式、官员治理、资本运作的集合体,由于其法人治理结构、偿债资金平衡、游离人大和财政监督之外等诸多方面的问题,也是各种风险的聚合体。面对当前经济下滑所造成的增长压力,地方投融资平台在激活资金要素方面彰显威力,更加受到地方政府的重视。但随着土地财政萎缩、地方财政偿债能力减弱等又使其风险累积加大,有的地方可能成为政府财政风险,需要未雨绸缪,防患未然。中央清理整改违法违规融资或担保承诺行为,也箭在弦上。但不管是政府投融资还是地方债,扩大规模是次要的,注重效益是首要的,风险管控是重要的,权衡的关键是具有偿债能力和有效风险管控。

    七、非税收入与地方政府财力弥补

    按照现行制度规定,非税收入是财政收入的正常组成部分。非税收入在财政收入中所占比重越来越大的现象折射出几个现实问题:一是政府职能的转变还远未到位,政府提供的一些管理或服务还在税收之外以收费的形式来补偿,合理性、合法性备受质疑。二是税收制度和体系不够完善,清费入税进展缓慢。三是反映出财政收入增长的质量不高,在经济低迷的情况下、在落后地区、在行政体制政绩考核、指标约束的机制下,税不够费来凑的数字出干部现象还时常可见。非税收入占财政收入比重的提升,在经济下滑背景下,政府财政部门为了促增长保稳定,可能会救一时,但不能救一世。非税收入增长,例如规费收入、罚没收入,其对于经济环境的负作用,远远大于增收给财政带来的贡献。非税收入对于地方经济发展环境的影响度,比其财政增收因素,更应成为测评、考量、取舍的关键。

    八、民生财政与基本公共服务均等化

    社会保障体系是支撑一个国家发展的战略性制度安排,也是一个世界范围内的普遍难题。北欧一些小国家做的比较好,国家保持了较高的发展水平和竞争力。但从全球来看,这始终是困扰大国发展的一个难题,美日也好、英法也罢,即使希腊这样的小国也步履艰难。对中国而言,人口多,正处于经济社会发展的关键期,人口老龄化提前,如何把握长远与现在、公平与效率的关系,针对当前国情,结合长远目标,积极、稳妥、前瞻性与可持续的建立完善我国的社会保障体系,不仅需要战略眼光,还需要现实智慧,更要时不我待。我国社会保障体系建设主要是中央责任,建立全国统筹的社保体系,是人才要素流动和基本公共服务保障的前提条件。目前,中央通过对地方转移支付财政政策手段,间接承担社会保障职责,而受地方财力制约,地方财政在健全社会保障体系、建设民生财政方面,往往是通过压缩一般支出,优化支出结构,将新增财力用于社会保障等急需支出,建设民生财政。需要辨析的是大民生小民生概念,这涉及国民收入分配问题。财政属于经济二次分配,用于社会保障、义务教育、医疗卫生等方面的支出统统算作民生支出,这是小民生财政,这需要企业初次分配形成税收、财政支出二次分配形成社保支出;而如果企业初分配时直接形成对职工社会保障方面的补助,而相应减少对财政的贡献,则应视为大民生财政。建设民生财政,应扩大一次分配大民生投入,管好用好二次分配地小民生支出。更为重要的是,民不患寡而患不均,关键在于公共产品的均等化。

    九、财政杠杆与营造政策活力经济环境

    对小企业的认识,不能仅停留在培植财源层面,应该从社会发展的更高目标来考虑。退一步讲,小企业的长大就是经济发展的过程,没有小河的丰满,就没有大河的奔流,从这个意义上说,对小企业无论怎么支持都不为过,准入门槛、税收扶持、金融服务等都要有必要的倾斜,政府在要素资源的配置中要向过去忽视的中小企业给以更多的关照。培植财源重点是企业,财政扶助小企业重在政策环境。当前,地方较多使用产业集聚的方式形成企业集群,通过市场化手段支持小企业发展。如焦作投入10多亿用于工业集聚区建设,搭建基础平台吸引外部企业资金;设立注册资本5亿元的中小企业担保公司,能够放大到40亿元担保资金规模支持小企业发展,收到较好效果。但全国情况千差万别,更重要的是中央决策。一是财政体制顶层设计问题,主要是央地分税制财政关系、财政企业关系。良好的上层建筑,有利于地方财政健康发展。二是财政制度(分税制等)变革红利边际效应问题,主要是地方财政在执行之中效应递减与边际增量问题。历经18年分税制改革所积累起诸多矛盾,需要制度创新有序递进加以解决。

    十、阳光防腐与期权财政制度体系

    财政在经济社会生活中相当于人的血液循环系统,无时不有,无处不在,无人不需,无政不财,国家国民,国事民生,都离不开财政,公共财政与百姓生活更是密不可分。因此,财政的制度设计、运行机制对社会和经济运行影响巨大,所以,一个负责任的政府在财政上应该是一个阳光和透明的政府。财政不是百分之百防腐的灵丹妙药。但财政是制度防腐的必备良药。如果说,预算公开是财政制度防腐的前奏,起到抛砖引玉的作用,那么财政预算民主和官员财产公开将成为制度防腐的核心。新加坡高薪养廉,但更为重视公积金养廉。公务员必须参加公积金制度,退休后才能领取,以保障公务员享有优厚的生活待遇,一旦贪污、受贿等,一律全部撤销其公积金,没有几个人会贪图小便宜,而毁掉自己后半生。这启示,财政防腐制度设计不应局限于眼前,而应给出期权,发挥其应有作用。尽管财政不是万能的,它既不是社会的全部,也要受政治体制、文化禀赋和文明程度、社会发展水平等多种因素制约和影响,但财政的透明和阳光仍不失为解决当下中国腐败问题的一个较好的突破口。焦作12年阳光财政防腐的实践就是一个很好的例证。

 

 


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