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陈治/实施民生财政的权利进路:以构筑权利保障体系为中心

日期:2012/10/30 4:58:08 来源:地方财政研究2012年10月 阅读次数:2275

西南政法大学

 

内容提要:民生财政作为一种在支出对象上向民生倾斜的财政支出模式,容易被简单等同为民生投入,由此导致实践中的各种弊端。文章对民生财政权利进路的形成背景进行了归纳,从权利视角审视西方国家具有民生财政的相关制度,分析了民生财政权利进路面临的质疑,提出了实施民生财政应当以构筑权利保障体系为中心,以确立权利依据、细化权利实现方式、提供权利救济为线索,对权利进路加以重构的政策建议。

关键词:民生财政;权利进路;新型权利;财政权力

 

民生财政作为一种在支出对象上向民生倾斜的财政支出模式,强调将公共需要中与人们生活直接相关的部分作为财政投入的方向,具体体现在对医疗、教育、就业、住房等领域的社会性支出上。然而,在实践中民生财政的实施问题往往被简单化为政府加大对民生领域的投入问题,调整支出方向或支出比例成为各级政府推行民生财政最直接的途径。对此,学者提出了若干基于权利视角反思目前民生财政实施进路的观点。但研究视角的转换还仅仅是开始。实施民生财政应当遵循一条权利进路,即以权利保障为中心,按照确立权利依据、确保权利实现、提供权利救济的线索实施民生财政。

一、民生财政权利进路的形成背景

()观念基础:民生问题的权利化

目前,民生问题被普遍置于权利视角进行讨论,民生问题的权利化已经成为一种主流话语和研究范式,这构成了包括民生财政在内的所有民生问题解决方案的观念基础,对民生财政实施进路的选择势必产生直接的影响。

从国内情况来看,作为一个“本土”语境下生成的概念,民生与权利长期以来是陌生和疏离的,它更多体现的是植根于中国民本主义传统中的善良情结与人文关怀。民生的解决之道无外乎是依靠个体自身的力量以及诉诸政府的责任,而缺乏权利的观念;权利强调的是个人的义务与为政者的内心自发或道德良知,而不会凸显个人应得、政府应予的利益诉求。如果说权利文化的缺失根源于传统社会经济、政治的基本格局,那么,当人们的经济生产方式发生转变、个人相对于国家的主体地位得以确立时,权利的观念便具有了生成的根本动力,尤其在当前经济发展保持持续增长而社会民生状况不容乐观的现实背景下,诉诸于权利观念已经成为人们解决民生问题的重要途径。目前,国内学者普遍将民生问题置于权利视角进行分析,提出民生问题的实质是权利问题,民生问题出现的症结在于权利配置失当或权利保障不力的观点,并对与民生有关的权利内容及其性质进行具体分析,主张解决民生问题必须从权利保障入手,完善相关法律制度,强化依法行政与司法救济。

对民生的关注不是某一国的独特现象。尽管西方语境下缺乏对应的民生概念,但并不缺少对民生的理论分析,福利经济学、社会政策等理论都可以视为诠释民生问题的重要学理依据。从民生的内容来看,民生与福利并无本质区别,民生就是中国式的福利。这些理论对福利认知的变化——即从个人效用、偏好、幸福、功利意义上认识福利到从个人自由与权利意义上认识福利,为诠释西方语境下民生问题的权利化提供了最佳注脚。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为,要对社会福利做出全面的判断就必须扩展据以做出判断的信息基础,因此,除了个人效用之外还应当关注大量的非效用信息,比如个人权利与自由。通过考察个人权利或自由是否得到保障抑或被剥夺来判断社会福利状况进而提出社会福利改进的路径,而不是单纯看个人的主观效用是否得到满足。由此,个人权利成为福利经济学研究最多的问题之一,呈现出福利理论的权利转向趋势,权利观念开始影响福利理论的研究框架并成为其中的核心问题。

()现实需求:克服民生财政实践的弊端

1.民生财政的道德泛化问题。民生财政往往依托于为政者施恩行善的道德良知而非义务主体应予或权利主体应得的法制约束。从现实来看,民生财政首先是在道德层面获得了全社会的价值共识,无论对于政府抑或普通公众而言,都认识到加大对民生的财政投入是让经济发展的成果惠及社会成员的基本途径,是实现一个好的社会状态的不可或缺的重要方式。其次,民生财政在很大程度上是借助道德的运行机制进行具体操作,民生投入的范围、数量、方式、时机等具有较大的随意性、偶然性,在遇到一些突发公共事件或严重自然灾害时,民生的投入更是受一种道德力量的驱使,“救人于水火”或者“雪中送炭”的道德优势往往盖过了对于“救”或“送”背后法定程序的关注。再次,民生财政主要借助道德约束机制处理实施中的问题,比如对“未予”或“少予”进行道德评判或施以社会谴责、舆论压力。

2.民生财政的形式化问题。民生财政容易专注于投入的形式而忽略民生是否改善的实质。从近几年我国财政投入的各项指标来看,民生支出业已占据财政支出的重要地位,但如果仅仅关注投入指标而不重视财政支出决策的民主性、实施的法定性、结果的绩效性,那么,财政实践将流于形式,民生投入只是呈现出表面的繁荣。实践中经常出现的情形是:财政支出往往在回避、漠视社会公众内在需求的情况下做出决策,难以保障社会公众尤其是社会弱势群体获得公平分享社会资源的机会,财政支出决策缺乏民主性;财政支出在非权责约束下运行,应当严格依照预算安排支出而不支出或者在支出过程中滥用行政权力,财政实施过程违反预算法定要求;财政支出重数量轻质量、重投入轻产出,财政支出效果与预算拨款不具有相关性,社会公众缺乏以权利主体身份参与绩效评价的机会,无法对财政支出形成问责约束的力量,最终导致民生财政的实施效果可能背离政策初衷乃至产生完全相反的后果,财政支出结果缺乏绩效约束性。

3.民生财政的社会排斥问题。民生财政可能使受助者打上“劣等人”的耻辱印记,导致社会排斥问题。以济贫法为例,济贫法是西方国家通过财政手段扶贫济困的最早法律形式。尽管该法确定了政府向贫困人提供社会救助的基本义务,但并未真正确立权利的观念,有关的权利保障机制更是尚付阙如。“法律之所以产生,是因为意欲控制那些无法被雇佣并且可能引起动乱的穷人”,因而其规定的接受救助的条件极其严苛,受到救助的贫民被视为劣等资格的人不仅承担强制劳动的义务,而且接受的救助无论在数量上还是形式上都予以严格限制,可以说“济贫院的存在本身就是那些管理穷人机构中最残酷最不人道的一种”,“实施济贫法给穷人带来的耻辱感已经深深地植根于大众文化”。由此可见,权利缺位对接收救助者产生的社会排斥非常明显。

4.民生财政的应急性问题。民生财政习惯于应急性救助而不重视权利保障。实践中财政对民生的投入往往停留于应急性救助的层次,比如以“春风行动”、“送温暖行动”等方式为生活困难的群众提供必要的服务或现金帮助,或者在发生自然灾害、经济危机等紧急情况下提供一定物资支持。这些措施在总体上显得零散和随意,应急性较强,其内容主要表现为赋予相对人各种利益,行为方式本身多趋于指导性或协商性,缺乏权利观念和有效的权利保障机制,对供给主体难以形成有效约束。

二、民生财政权利进路展开的现实模本:西方国家财政法制的考察

西方国家没有民生财政的概念,但这并不妨碍其推行具有民生财政实质内容的相关制度。进一步以权利视角加以审视,可以发现这些制度中包含了一条财政为何向民生投入——权利依据、财政如何确保民生投入——权利实现、财政对民生的投入出现问题如何克服——权利救济的以权利保障为中心的实施进路,其发展变迁的历程为民生财政权利进路的展开提供了一个现实模本。

()确定权利依据

1.权利的类型化。从权利性质来看,实施民生财政的权利依据被视为一项积极人权,即个人享有的有赖于国家积极作为以确保其生存与发展、维护其作为人的尊严的权利;从权利演进的历史轨迹来看,这种权利晚于消极权利进入权利谱系之中,是一种重新定位国家与个人关系的新型权利;从权利的具体内容来看,可以进一步细分为社会保障权、受教育权、就业权等,分别对应社会保障、教育、就业等与人们生活密切相关的利益诉求。

2.新型权利入法。民生财政的重要支出领域是社会保障,在法律文件中首次正式确立民生财政权利依据的就是19世纪后期德国的社会保障立法,其以立法的形式明确赋予工人、残疾人与老年人在由本人或雇主事先缴费的前提下获得现金给付的权利。德国开创的立法模式为其他国家确立民生财政的权利依据奠定了基础。民生财政的权利依据在一些国家的宪法以及国际人权法上亦得到确认。

()构建权利实现的法律体系

民生财政的核心内容就是通过对社会公共资源的汲取及分配的财政收支活动达到保障与改善民生的目的,因此关于财政收支活动的相关立法成为影响权利实现程度的关键。在西方国家的财政收支立法中,特别税法、财政转移支付法对于权利的实现发挥了关键作用。在特别税法方面,西方国家普遍开征社会保障税,即以纳税人的工资薪金所得为征税对象且“专税专用”于社会保障支出的一种税收形式。在财政转移支付法方面,作为实现财政收入再分配职能的一项重要制度安排,财政转移支付法一直是西方国家财政法律体系中与民生关系最为紧密的部分,其实现收入再分配的财政职能是通过政府与居民间以及政府间的转移支付而实现的。

()提供权利受损的司法救济机制

其一,因政府不履行法定义务而向权利人提供的司法救济。具有代表性的如芬兰就业机会案、美国的戈德伯格诉凯利案。芬兰就业机会案中,法院认为市政当局的法律义务不只是遵循《芬兰就业法》规定的促进就业的一般原则,而是应采取具体的措施和行动保障个人获得平等的就业机会的权利。美国戈德伯格诉凯利案中,法院认为福利对有资格获取者而言具有法定权利的性质,执行救济金援助计划的政府官员在未事先通知并举行听证会的情况下终止救济金的发放是涉及裁决重要权利的行为,福利接受者有权要求正当法律程序的保护。

其二,因政府不适当履行义务而向权利人提供的司法救济。具有代表性的如南非Grootboom案、印度PUCL案。Grootboom案中,法院认为儿童及其父母有权依据《南非宪法》规定获得适当住房,而政府并没有在其可获得的资源条件下,为开普地区处于困境的人提供合理的支持,因而必须在限期内为该原告提供基本服务,保障其住房需求。PUCL案中,法院认为政府现有的执行和分配食物的计划存在体制性的缺陷,应当实施恰当合理的计划使处于贫困线以下的人免受生存威胁。

其三,因不公平的财政制度安排而向权利人提供的司法救济。具有代表性的是美国教育财政诉讼。美国的教育财政体制是一种分权型的基本格局,由于过度依赖地方单一税种,导致教育资源的分配失衡,贫困地区因相对较低的财产税收无法提供与富裕地区同等水平的教育服务,于是社会公众提起教育财政诉讼,试图通过司法干预迫使教育财政体制变迁。比如在1971年的加州塞朗诺案中,法院认为仅仅依靠财产税的加州学校财政体制,使生均经费在加州学区间分布不公平,违反了联邦宪法第十四修正案和州宪法关于平等保护的条款,从而判决加州教育财政体制违宪。

()收缩民生财政的权利保障

进入20世纪80年代以来,西方国家启动了一系列法制变革,降低民生支出,收缩权利保障的程度和范围。主要表现为:弱化权利观念,转变权利保护重心,实施税制改革,改变支出方式,强调预算平衡,降低福利支出,司法尊重立法安排。

三、民生财政权利进路面临的质疑与回应

()关于权利依据的模糊性问题

如何在立法文件中清晰准确地界定民生财政的权利依据,这是实践中面临的首要难题。从既有的规定来看,大都是立足于抽象的宪法层面,运用“应当”、“必须”等字眼来表达对于权利保障的价值判断,而对于义务主体、义务内容及具体履行方式等内容并不做具体规定,权利主体也不能直接诉诸特定的司法程序机制寻求权利救济,由此产生了权利依据的模糊性问题,这种状况无疑会折损权利概念隐含的实效意义,使之变成仅具有理想色彩的抽象符号。

解决权利依据的模糊性问题应当首先通过相关领域的立法明确规定权利的内容和财政保障方式,一是由民生财政支出领域的立法(如就业促进法、社会保障法、教育法等)对特定的权利内容(比如就业权、社会保障权、教育权)及财政保障的基本原则进行规定;二是由规范民生财政收支活动的法律(如预算法、财政转移支付法)就财政促进权利实现的基本手段——财政支出的比例、方向、方式、法律责任等做出具体规定,使民生财政的实施能够建立在内容明晰的权责基础之上。其次,诉诸于司法程序使权利内容在个案审判中得以明晰化。在建立违宪审查程序的前提下,可以将宪法规定的关乎民生的基本权利纳入司法救济渠道,通过要求相关主体履行义务或承担责任的方式对特定权利内容加以明确。就我国现有制度框架而言,建构违宪审查程序的现实条件尚不具备,更具有操作性的途径是利用并完善行政诉讼机制,通过确定行政机关的义务与责任使抽象的权利具体化。

()关于权利实现程度的有限性问题

民生财政实践中之所以降低对就业权、救助权、教育权等保护的程度甚至取消权利概念,一个很重要的原因还在于认为赋予上述权利后会导致权利人不切实际的“漫天要价”,比如向政府部门申诉或者向法院起诉要求政府即刻提供住房或工作,这会对稀缺性约束下的财政资源配置产生巨大压力,也会对不同权力部门固有的职责定位构成严峻挑战。即使规定了权利,权利的赋予与具体利益的享有也并不必然具有对应性。那么,是不是在民生财政的实施过程中就不宜强调相对人的权利了呢?

首先,权利——无论是上述新型权利还是传统权利,都面临财政资源稀缺性的制约,因而都存在实现的限度。从权利保护都需要耗费公共成本的角度来看,所有权利都是积极权利,并且受制于资源的稀缺性,所有权利都不是绝对性的,都只能获得相对的保护。不能因新型权利的相对性就否定赋予权利的必要性。其次,新型权利相对于传统的自由权、财产权而言,对资源的稀缺性更敏感、对财政的依赖程度更强、要求财政给付的诉求比排斥国家干预的诉求更强烈。因此,资源的配置有一个优先性问题。民生财政作为解决这一优先性安排的总体性措施,体现了在资源配置上向社会保障、教育、就业等领域优先支出的政策考量,而强化这种支出的权利依据有助于将这种政策措施上升为具有约束力的制度安排。再次,作为民生财政的权利依据并不旨在提供具体的结果保障,它的意义在于:整体赋权,无论个体自身的资源禀赋有何差异,其基于公民资格的身份都应当享有这种权利;机会均等,权利重在确保社会成员获得有尊严的生活的平等机会,而非重在解决住房或岗位的实际拥有问题;权力约束,促使公共权力部门对于民生保障担负法定义务或责任,使民生保障不再停留于道德或政策层面。

()关于权利实现的价值冲突问题

民生财政的权利进路遭遇的第三个障碍是认为权利的实现有悖于自由。在自由主义传统观念看来,新型权利的产生难以对应自由价值观,而往往是推行某种家长式统治的结果;权利的实施还产生了福利依赖,淡化了个人责任的观念;同时导致政府财政权力扩张而不受控制,最终危及个人自由。

但是,该种权利与自由并非是一对完全矛盾的概念,阿玛蒂亚·森认为自由是“人们能够过有理由珍视的那种生活的可行能力”,评价自由的标准并不在于是否免于政府的干预,而在于个人是否拥有过自己希望实现的生活状态、获得自我发展的能力。医疗保健、公共教育、就业保障等政府干预的匮乏并不代表个人的自由,恰恰说明自由实际处于严重限制的状态。因此相关领域权利的存在不仅不会与自由冲突,相反是实现自由不可或缺的条件。当然,如何避免权利实施中可能产生的负面效应是在完善民生财政的权利进路中应当认真对待的。

()关于权利引发的财政负担问题

质疑民生财政权利进路的第四个方面的原因是基于财政负担的考虑,认为民生财政的权利进路会让政府不堪重负,如果淡化乃至取消权利观念有助于减轻财政负担。

应当承认,由于权利意味着对义务履行方的约束力,而义务履行的主要方式是财政支出,因此民生财政的权利进路会带来财政支出的稳定性、持续性,无论经济增长与财政收入状况如何,不得随意改变财政支出的方向及额度,由此就容易产生财政收支矛盾。但是,权利问题并不是加重财政负担的根本症结。首先,要求财政给付并不等同于财政必须直接、立即支出,在权利诉求与财政支出之间是存在诸如税收激励而非直接支出等若干“缓冲”机制的,可以避免因“直达”带来财政不堪重负的问题。其次,财政负担的形成有多种原因,即使维持乃至降低民生支出的水平,在经济不景气、财政歉收或者其他支出大幅提高的背景下,仍有可能面临财政入不敷出的情况。再次,以淡化或取消权利来减轻财政负担的做法还会面临社会的压力,甚至可能危及社会秩序稳定,因此,有关权利的制度安排应当谨慎调整。最后,专注于权利问题解决财政负担容易掩盖政府财政权力过大的根本问题。如果取消权利,但采取盲目扩张政府职能甚至不切实际地追求政绩的方法实施民生财政可能导致更沉重的财政负担。产生弊端的根由往往不是权利过大而在于权力过大;在民生财政实施进路的选择上,争议的焦点并不在于要不要赋予权利,而是如何在约束政府的前提下使政府的支出更加有效。

()关于权利的不可诉性问题

质疑就业权等新型权利具有可诉性的原因主要有:(1)权利的有关规定欠缺有效的法律后果要素,使司法机关难以进行合法性判断并追究有关主体的法律责任;(2)对权利的保护涉及政策取舍的价值判断,该问题属于立法机关决策裁量的范围,司法机关一般对此保持谨慎克制的态度;(3)对权利的保护依赖于大量专业技术知识对事实进行查明,司法机关难以胜任;(4)对权利的保护依托一定的诉讼程序机制,如果相关程序机制缺位,那么权利保护的运作基础就不存在。

权利的不可诉对于发展民生财政的权利进路的确存在消极影响。因为缺乏司法的制约与平衡,对权利的保护问题就几乎等同于立法机关的政策裁量乃至进一步演化为预算编制中的技术操作问题,而在预算编制中政府又起到实质性的主导地位,立法对预算的控制处于弱化甚至虚化的境地,最终个体的关乎民生的权利几乎完全由政府部门的财政权力操纵决定。因此,在缺乏有效制约力量前提下发展权利进路,不仅背离了权利进路旨在克服民生财政各种实践弊端的初衷,而且最终变相扩大了政府的财政权力,不利于权利的保护。对此,应当从以下方面进行分析:第一,对新型权利是否可诉不能做出一致、整体的判断。司法介入的程度取决于立法的规定、司法自身的能动性、权利保障的传统、经济社会发展的现实需求乃至各种政治力量的博弈,因而司法的态度往往是变动不居的。第二,司法介入的方式可以多元化。司法可以避开可能产生较大争议的政策裁量问题,而仅在抽象的层面上表明保护权利的一般立场;司法可以避开就政府的不作为做出直接判定,而就政府剥夺既得利益的作为要求其纠正;司法还可以避开财政资源配置是否妥当的实体性判断,而着重解决财政资源配置中程序是否公开透明、相关信息是否及时充分披露等问题。第三,已经存在的不可诉问题并不是完全无法逾越的障碍。比如因立法规范不明确或程序机制缺位而导致的不可诉性是可以通过完善立法或建立相关程序机制予以解决的。第四,司法之外的其他替代力量可以弥补司法救济的空缺。

四、民生财政权利进路的重构

()以定位准确的新型权利为实施依据

对这里新型权利的理解应当是:权利的主体限于个体,因此该权利属于人权的组成部分,与传统人权在主体上是一致的;权利设置的目的在于解决人的生存发展面临的现实问题,这与传统人权旨在解放个体自由的抽象意蕴有所区别;权利内容是个体要求获得与生存及发展相关的物质帮助或社会服务的利益,包括社会保障权、受教育权、就业权等,该权利内容具有动态性、多样性、地域性,与一国或地区的经济发展水平密切相关,这与传统人权的静态性、单一性及普遍性的特性形成对照;权利实现方式表现在相对于传统的自由权、财产权对财政有更强的依赖,但不宜将该权利定位于积极权利,权利的实现方式可以多元,既包括财政直接的转移支付,也包括其他间接的手段。

()注重平衡个体权利与政府财政权力的关系

权利能否实现有赖于财政对稀缺资源的配置,资源配置本身是依托于政府财政权力而进行的,权利对财政的依赖程度越深,政府财政权力行使空间越大,权力运行中产生负面效应的可能性就越大,对权利的保障反而无益。因此,实施民生财政应当注重平衡个体权利与政府财政权力之间的关系,既不能因强调个体权利保护而忽视政府财政权力扩张的问题,亦不能因注重政府权力控制而导致其丧失保障民生所需的财政能力问题,同时还要克服权利保护的绝对化、片面化的误区,防止权利滥用。有必要将政府财政权力控制在为个体提供如最低生活保障、义务教育、保障性住房、基本医疗等最基本和必需的资源以及确保权利依法行使上,同时通过选择减税而非增支,选择市场化的支出方式而降低转移支付性支出的比例,选择降低支出数量同时提高支出绩效,选择结果与过程并重,确保政府财政权力在受到约束的情况下为个体权利提供更好的保障。

()构建确保权利实现的多种法律机制

1.多层次的政府义务机制。权利的实现不是仅与某种特定的政府义务相对应。民生财政除了应当积极谋求公共资源在相关主体间的公平分配以实现权利之外,还须对权利保持谨慎克制与尊重保护的态度,包括不擅自变更、减损甚至剥夺个体的权利资格及其已经获得的利益;制止他人对权利产生或可能产生妨碍或危害的行为;为权利主体提供民主透明的财政运行环境,包括为其提供参与财政决策的机会。

2. 多元主体的参与供给机制。权利的实现并不与政府义务完全对应,而是可以借助多种主体及多种方式。其一,政府采购,比如政府向专门的职业培训或继续教育机构购买就业培训服务;其二,提供财政激励,比如政府为符合政策导向的企业或非政府组织提供税收减免激励、财政补贴激励、财政担保激励等;其三,提供票证,比如政府向社会公众提供享受相关服务的支付票证,持有者可在指定范围内自由选择一定服务机构并用票证上的资金支付相应费用。

3.富有实效性的效果评价与激励约束机制。权利的实现不能仅仅注重财政支出的增加,还应注重既有支出的效果评价与激励约束,完善绩效评价的指标体系与方法体系,赋予社会公众参与绩效评价的机会,发挥绩效评价的激励约束功能。

()提供权利救济的多种保障机制

实施民生财政应当重视运用司法的力量及司法之外的替代机制,为权利提供多种救济方式。其一,宣示一种人权价值。法院可以通过宣示人权价值表明对权利的基本态度,在立法规定尚付阙如或者并不明确的情况下,司法的介入在一定程度上可以起到统一思想观念、明确价值取向的作用。其二,实施合法性审查。法院对于政府是否履行权利的尊重保护层次的义务可以进行合法性审查。其三,实施合理性审查。法院可以对现有的政府分配资源的措施做出合理性判断,比如采取的措施是否全面协调、是否具有可行性、是否有效、是否公平、是否在资源配置的优先性安排中考虑了最急迫的需求、是否满足了社会公众对于资源分配过程的民主透明的期待等。其四,确定立法裁量的边界。法院可以对当事人提出的合理的政策请求权做出回应,要求立法机关或行政机关在其可利用的资源范围内制定合理的立法或采取其他措施。这就意味着尽管权利受制于资源的有限性有一个逐步实现的过程,不可能向法院主张要求即刻获得某种利益,但是为实现这一目标而采取的措施却是应当即刻付诸实施的,政府不得无限期延迟其福利供给的义务。立法裁量的边界仅仅在于考虑既有资源规模条件下如何安排资源分配的优先顺序以及在分配方案之间进行权衡比较并最终确定措施的具体内容。其五,发展非诉讼的替代解决机制。权利的救济不一定都要纳入司法渠道予以解决,可以借助行政申诉、劳动仲裁、信访等非诉讼方式依法进行。

 

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