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姜长青等/建国初期的货币统一与财政统一

日期:2012/5/8 10:06:51 来源:地方财政研究2012年4期 阅读次数:4669

姜长青/中国社会科学院经济研究所、李燕/北京师范大学政治学与国际关系学院

 

内容提要:建国前后,中国先后实现了货币统一和财政统一,有力支持了解放战争,对建国后在短时间内实现经济的恢复发挥了很大作用。这其中,货币统一为解放战争的顺利推进提供了有利条件,对统一的中央人民政府的建立发挥了积极作用。统一的、有权威的中央财经机构的建立促进了全国财经工作的统一,而全国财经工作的统一,则巩固了货币统一,对于人民币币值稳定和全国推行提供了保障。

关键词:解放战争  建国初期  货币统一  财政统一  

 

一、建国初期的货币统一

(一)战争形势的发展需要货币统一

解放战争爆发后,解放区小农业小手工业生产和交通落后与近代化大兵团作战之间的矛盾变得突出起来,解放军作战所需军火生产和供应成了军需供给中的突出问题。如何保障长期战争的需要,是中共领导层必须面前的严峻问题。

194713日,中央在召开华北财经会议的通知中指出:“由于空前自卫战争的巨大消耗,已使一切解放区的财经状况陷入困境,必须以极大决心和努力动员全体军民一致奋斗并统一各区步调,利用各区一切财经条件和资源,及实行各区大公无私的互相调剂,完全克服本位主义,才能长期支持战争。”[]然而当时“各解放区都有自己的银行、货币,互相征税,甚至存在贸易壁垒。为了降低贸易逆差,一些解放区还提高本地特产价格、拒绝其他解放区特产入境。”为了集中有限的物力财力集中对敌,这种状况必须改变。

19472月至5月各解放区代表在邯郸举行华北财经会议,与会代表一致认为华北各解放区的财经工作有迅速统一之必要,并向党中央建议成立统一的财政经济领导机关。中央采纳了这个意见,决定成立华北财经办事处,并决定以董必武同志为办事处主任,由华东、五台、太行、晋绥各派一得力代表为副主任,并经常参加办事处工作。”[]

194781日,董必武将拟就的《华北财经办事处组织规程》上报中央,16日中共中央批准了这个规程,关于货币金融,《规程》中规定:“掌握各个区的货币发行;筹建中央财政及银行。”[]为了准备发行统一货币,华北财办还专门成立了中国人民银行筹备处,并从各大区财政预算中筹集了一笔基金,为统一货币做了大量的准备工作。

货币金融的统一与整个财经工作的统一是紧密相联的。华北财办副主任杨立三曾提出关内五大解放区统一财政收支的建议;董必武将此建议函报中央,但他认为目前财政统一的主客观条件尚未成熟,统一是必要的,应有准备、有步骤地去实现,决不能一蹦而就。[]

(二)各解放区的货币统一

华北财经会议后,各解放区的金融贸易工作有显著的进步,逐步取消了各区间的关税壁垒,调整了各区间的货币关系,经济阵地逐渐巩固,对敌经济斗争逐渐转入主动。

中央工委和华北财办于1948315日召开了华北金融贸易会议,会议的主要议题是:讨论成立中国人民银行,发行统一货币,整理地方货币,调整各地贸易关系,统一指导对外贸易和组织各地物资交流等。会议通过了《关于金融贸易会议的综合报告》,认为,金融贸易工作应为生产服务并与生产工作密切结合起来。由于解放区已大体上联成一片,有必要和可能逐步从分散的地方经济走向统一的国民经济,商品经济将不断发展,商品市场将不断扩大和走向统一,迫切要求取消关税壁垒,统一货币制度。会议提出金融贸易工作既要为长期艰苦的战争服务,又要为迎接全国胜利,建设新民主主义经济做准备的战略指导思想。

为了统一领导财政经济工作,中央专门成立了由董必武任部长的财政经济部。此时统一各区货币的工作也开始进入了程序。1948721日,中央决定华北、华东两区货币固定比值后通用。为便于今后发展及目前晋中作战,华北、晋绥、西北三区货币也应采取同样办法。815日开始通用。[]98日,中央决定,在未发行统一货币前,定北海币与冀钞为11,西北农币与冀钞、边币为20121,币值固定不变,可以互相通用,……两区货币比价规定后,应严防商业投机和货币投机,竭力维护比价,防止市场物价波动。[]19489月,中央在西柏坡召开了政治局会议。毛泽东在报告中就“关于财经统一”的问题指出:“以华北人民政府的财委会统一华北、华东及西北三区的经济、财政、贸易、金融、交通和军工的可能的和必要的建设工作和行政工作。不是一切都统一,而是可能的又必要的就统一,可能而不必要的不统一,必要而不可能的也暂时不统一。如农业、小手工业等暂时不统一,而金融工作、货币发行就必须先统一。行政上的统一,就是由华北财委会下命令,三区的党、政、军要保障华北财委会统一命令的执行。”[]

1948103日,中共中央发出了《关于印制新币问题》的指示:决定中国人民银行新币与冀南钞、北海币为一比一百,…,委托华北、华东印制十元、五十元、一百元之新币,尽可能于年前完成五十亿元。104日,华北财经会议决定自194911日起发行中国人民银行券。同时,为统一华北、华东、西北的财经、经济、金融、贸易、交通等工作,中央决定成立华北财经委员会,任命董必武为委员会主任。

1948112日,东北全境解放,淮海战役正在进行,东北野战军进关,平津解放在即。北平、天津不仅是我国的主要大城市,而且是几个解放区的结合部位,周围有好几个解放区的票子在流通。而各解放区的货币,由于比价不一,印刷粗劣,群众难辨真伪,造成流通上的很大障碍。若让各解放区的票子一起进入平津,势必造成市场混乱。为此中央决定,把中国人民银行的成立和发行人民币的时间提前到1948121日。1125日,董必武以华北人民政府主席的名义,与西北、华东地区人民政府磋商,决定将华北银行、北海银行、西北农民银行合并为中国人民银行,同日发出《华北银行总行关于发行中国人民银行钞票的指示》,说明成立中国人民银行是革命形势发展的需要,发行人民币的重要意义和它对国民经济发展的重要作用,要求各级银行首先在内部进行教育,使所有工作人员了解发行新币的重要意义,并以各种形式向人民群众进行广泛的宣传。1130日,董必武和华北财经委员会副主任薄一波将对货币统一的意见电报中共中央:为统一华东、西北、华北三区货币,决定先将东北钞与华北钞规定币值,按银行牌价,互相交换,互不流通,在重要口境普设兑换所。中州农民银行钞亦照上述办法,按银行牌价互相兑换,互不流通。

1948121日,华北人民政府发出金字第四号布告,宣布成立中国人民银行。布告说:“决定:一、华北银行、北海银行、西北农民银行合并为中国人民银行,以原华北银行为总行。所有三行发行之货币,及其对外之一切债权债务,均由中国人民银行负责承受。二、于本年十二月一日起,发行中国人民银行钞票(下称新币)定为华北、华东、西北三区的本位货币,统一流通。所有公私款项收付及一切交易,均以新币为本位货币。新币发行之后,冀币(包括鲁西币)、边币、北海币、西农币(下称旧币)逐渐收回,旧币未收回之前,旧币与新币固定比价,照旧流通,不得拒用。”[]

第一套人民币的发行,对清除国民党政府发行的各种货币、统一全国各解放区的货币、支持解放战争的全面胜利和建国初期的经济恢复发挥了重要作用。解放战争期间,中央尽力扩大人民币的发行范围,党中央对人民币的要求是“一切为了战争的胜利,人民解放军将红旗插到那里,人民币就发行到那里”。此间中国人民银行还进行了兑换和收兑旧币的工作。到中华人民共和国成立时,各解放区发行的地方性货币已基本收回。全国货币的发行流通已经基本统一于人民币,标志着一个崭新的统一的货币体系已基本形成,对建国后金融的发展起到了基础的作用。

二、统一的中央财经机构的建立

1949年元旦,中央召开财经座谈会。会上,大家不满意财经统一工作进展缓慢的状况,要求建立统一的财经管理机构。127日,中央财经部提出《财经工作统一方案初步意见》,指出:必须尽快建立一个比较充实的健全的中央财经工作机构。中央财经部名义可以取消,各区必须推荐财经负责人(至少一人)到中央,另组一个财经委员会,负责财经工作。在财经委员会下,再分设财政部、经济部(将来可再设工业部、贸易部、交通部、合作部等)及人民银行等,处理日常工作。

19493月份召开的中共七届二中全会,在决定进城后的财经工作方针的同时,正式作出决定建立中央财政经济委员会,以统一领导全国财经工作。[]《中央关于财政经济工作及后方勤务工作若干问题的规定》对财经工作中一系列原则性的重大问题作了指示。《规定》指出:中央应即成立财政经济委员会,首先与华北财政经济委员会合并,并加入东北、华东、西北、华中各区财政经济工作负责人为委员,依靠华北政府各部及其直辖的各省市,开展业务。“中央一切命令,必须经过各区财委会。”[]“中央掌握除东北以外的人民银行货币发行权。东北的货币发行计划须经中央批准。东北以外各解放区得发行小额人民银行票,或发行地方货币,作为人民银行票的辅币,其发行计划亦须经中央批准。”[]“各解放区的财政收支概算,均须送交中央审核,但对新区初期不作严格要求,老区则应逐步走上正规制度。老区财政制度完全建立后,县以下的地方收支,应由各解放区根据中央财政政策自行审核。……各老区的关税、盐税应有步骤地分别由中央统一管理。各老区应划分中央税与省税,并从华北开始试办。各老区的农业税则及其他税目、税率,应报告中央,以便于必要时进行调整。新区税收,应由各解放区根据中央规定方针,自行实施,待秩序安定后,再送中央审核。”[]

此后,中央领导对中财委的成立及机构设置作了更加周密的思考。1949424日,刘少奇起草了《中国革命军事委员会关于建立中央财政经济机构大纲(草案)》。《大纲》指出:“由于人民革命战争正在取得全国范围的胜利,为了尽可能迅速地和有计划地恢复与发展人民经济,借以供给目前人民革命战争的需要及改善人民生活之目的,应即建立有工作能力的中央财政经济机构,并使各地方的财政经济机构和中央财政经济机构建立正确的关系。” []《大纲》对中财委机构的组成、领导原则、中央与地方财经机构的权限等问题作出明确规定,这份大纲确定了中财委作为中共在经济工作方面的统一领导机构的地位和内部组织的基本框架。531日,刘少奇在上述草案的基础上,又起草了《中国人民革命军事委员会关于建立中央财政经济机构大纲(草案)》[]

194964日,周恩来在北京主持召开的中共党政机关负责人和各民主党派人士会议上宣布由军委会派陈云、薄一波负责筹组中财委。中财委暂时属军委会领导,中央人民政府成立后,由中央人民政府领导。会上陈云对中财委的成立作了简要说明,他说:成立中央财经机构,目的是强调集中统一,但目前仍要“把地方经济放在必要的地位”。这是“因为现在是军事时期,中国地方又太大,交通不便,需要地方机构与中央配合。最大的问题是300多万军队有200多万在前方,给养需要在各地筹、借、征就地解决。[]刘少奇则进一步强调说,“目前,军事时期大体上成为过去,建设事业成为全国各党派及中央与地方政府主要的事。因此需要成立相应的机构,并使之健全和加强起来,以便工作更有成效。”[]1949712日,中央财政经济委员会正式成立,计划并领导国家的财政经济工作,后在此基础上成立了中央人民政府政务院财政经济委员会。

中财委的成立,对于整合和统一调配各解放区的有限资源支持解放战争发挥了重要作用,它标志着领导全国的统一财政领导机构的建立,这对于恢复和发展经济,稳定财政和金融等都发挥了积极的作用,为在全国范围内推行统一的财政和金融政策准备了必要的前提。

三、财政的统一巩固了人民币的稳定统一

建国初期经济形势严峻,尽管中财委为渡过财政困难采取了许多措施,但终究不能满足当时的财政需求。财政赤字仍在继续增长,被迫发行货币来弥补赤字,这将会再次引发物价上涨,危害国民经济恢复和发展的全局。因此,在194912月第三次物价涨风平抑后,中财委将稳定金融、制止物价上涨所采取的措施,重点转向如何减少财政赤字方面。

(一)发行公债和增加税收以减少货币发行

解放战争后期,解放区的财政处于收不抵支的状态,收支缺口很大程度上依靠发行人民币来弥补。在不能迅速扩大流通区域的情况下,人民币过量发行导致币值下跌,通货膨胀。为此,中央财经领导人开始思考如何稳定币值的问题。

1.发行公债减轻人民币贬值压力。194988日,陈云指出,解决财政收入“无非是两条:一是继续发票子,二是发行公债。……假如只走前一条路,继续多发票子,通货膨胀,什么人都要吃亏。实际上有钱的人,并不保存很多的现钞,吃亏最大的首先是城市里靠薪资为生的人,其次是军队,以及党政机关的人员。少发票子就得发公债。”[]815日,陈云在给中共中央的一封电报中又一次提出发行公债问题。他说:“解决财政收入的办法,一般国家均用征税、借债、发行钞票三种办法。我们因长期处于农村,对公债办法用得很少,在货币收入不足货币支出(多年来事实上是如此)的情况下,今后适当应用公债的办法,比单纯发行钞票好”。[]

194912月,中央人民政府决定发行1亿“分”的人民胜利折实公债,由中国人民银行代理发行。在公债发行过程中,银行按照市场银根松紧情况适时调剂货币流通,因而这次发行公债对于弥补国家财政赤字和回笼货币,保持市场商品正常流转和稳定金融物价等,都起到了良好的作用。

2.增加税收以减少人民币发行。在当时的历史条件下,增加税收可能会加重工商业和人民的负担,但物价会比较平稳。而多发货币,则会造成严重的通货膨胀,会扭曲市场供求关系,影响生产。群众由于人民币超发,已经遭受到了很大的损失,据19501月底陈云和薄一波向中共中央的报告,“自人民币发行以来,到目前为止,共发41000亿元。每月发行的新钞票,依当时的物价计算,总值是214亿斤小米。这41000亿元钞票,因为贬值,现在只值49亿斤小米。即是说,通货贬值中,人民损失了165亿斤小米,等于抗战前银洋8.25亿元。为时只有一年即损失这么多,是一个极大的数字,这是人民生活水平降低的一个具体材料。这样下去,人民将很难支持。”[]继续超发人民币,会造成人民币信誉一落千丈,重蹈国民党法币和金圆券的覆辙。

严酷的现实支出要求必须对问题做出回答。陈云认为,“路子只有这两条。少收必得多发,想少发必得多收,不是多收便要多发,此外别无出路。收税和发钞这两者比较,在可能限度内,多收一点税,比多发钞票为害较小。这样做,工商业负担虽稍重,但物价平稳,对正当的工商业有好处。反之,物价波动大,任何人也不愿拿出钱去经营工业,资金都囤积在物资上,或放在家中不用,劳动者也跟着没有活干了。这样,势必造成资金和劳动力的浪费,使生产受到严重影响。”[]物价的波动,只能打击生产,使经济停滞。这是后退的办法。少发行多收税,负担是重了一些,但物价平稳,经济逐渐发展,则不失为一种前进的办法。

(二)统一全国财经,建立中央金库制度

在中央与地方财经关系上,当时主要有两个比较严重的问题:第一,收入没有按计划完成,19502月份的税收只完成了60%。第二,收支脱节,当时国家财政收入的大头是公粮,而收起来的公粮都掌握在地方手里,其他税收也有一大半掌握在地方手里,但是900万人里面500万军队要吃“皇粮”,由中央支付。收在下面,支在上面,收支脱节,中央的日子就过不下去了。为此,陈云提出财政经济要统一管理。薄一波认为“实行统一所遇到的困难小,为害亦小;由不统一而来的金融、物价风潮的困难大,为害亦大。”[21]形势表明,统一国家财经,集中财力于中央势在必行。

1.统一全国财经,财权集中于中央。195033日,中央人民政府政务院第二十二次政务会议通过并发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》。同天,中央发出《关于全党保证实现<中央人民政府政务院关于统一国家财政经济工作的决定>的通知》,并采取了其他一系列相应的措施:一、统一全国财政收支。除批准征收的地方税外,所有农业税(公粮)、关税、盐税、货物税、工商税的一切收入,均归中央人民政府财政部统一调度,合理使用。二、统一全国货物调度。成立全国仓库物资清理调配委员会,规定所有仓库物资,由政务院财政经济委员会统一调度,合理使用。三、统一全国现金管理。指定中国人民银行为国家现金调度的总机构,规定一切军政机关和公私企业的现金,除留若干近期使用外,一律存入国家银行。这些决定和措施使国家集中掌握了主要收入、资金和重要物资,迅速改变了建国初期资金和物资管理上的混乱状况,这对于扭转当时财政收支不平衡、税收工作不健全等困难的财政经济局势,对于打击不法资本家的投机活动,都产生了重大的作用。

2.建立中央金库制度,保证资金调度和国家财政收支的统一。19503月政务院颁布《中央金库条例》。规定中央人民政府设立中央总金库,各大行政区设立中央区金库,各省()设立中央分金库,各县()设立中央支金库。各级金库均由中国人民银行代理,并由各级中国人民银行行长兼任金库主任。凡一切国家财政收入,均须由经收机关在规定期限内全部缴纳同级金库,除有特别规定者外,经收机关不得坐支及自行保管。金库款的支配权统属于中央人民政府财政部,各级金库间存款的运解调度权属于中央总金库。全国的财政金库形成了一个完整的体系。

中国人民银行除代理中央金库外,还与有关经济部门建立了代理金库与调拨合同,促进了现金的及时回笼,有利于实现现金收支平衡。19503月中旬到5月底,中国人民银行共建立中央金库1657个、贸易金库333个。通过建立金库制度,保证了国家财政收支和调度的统一,回笼了巨额的现金,壮大了国家银行和国营贸易力量,有利于实现“三平”和保持金融的稳定。由于中央拥有货币发行权,各大解放区的财政发生赤字需要弥补时,就必须报中央审查批准。这样,中央就掌握了地方财政。

通过实行现金管理,收存款、建金库、灵活调拨,分散在国机关、企业的大量现金很快集中到了银行。到1950年五月底,全国现金收支实现了平衡,并且还出现了入差,现金支出大量减少。推行转帐制度后,相对缩小了现金结算,转帐收付与现金收付的比例,19504月下旬为8l5月下旬扩大为9l。银行的各项业务均有较大发展,19505月底与同年2月底比较,各项存款增加了4倍,各项放款增加了10.5倍,每日均汇兑额增加4倍,外汇库存储备增加2倍。这对于顺利实现国家财政经济工作的统一,发挥了重要作用。

为了使统一财经的决定顺利实行,毛泽东在195066日的中共七届三中全会上发表《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》的讲话。他号召大家要做好统一财经的工作,“巩固财政经济工作的统一管理和统一领导,巩固财政收支的平稳和物价的稳定。”[22]实行财政经济工作统一以后,全国的经济形势很快有了明显好转。到195010月,全国实现了财政、物资、现金的平衡,制止了通货膨胀,稳定了物价,建立了人民币的信誉。至1951年底,人民币成为中国唯一合法货币,在除台湾、西藏以外的全国范围内流通。

四、简要结论

建国前夕统一货币,有力地促进解放战争的胜利进程,为新中国的建立立下了功劳。而中华人民共和国的成立,为财经工作的统一奠定了基础,而财经工作的统一,增加了政府的财政税收,巩固了新生的人民政权。政府财政税收的增加,控制了人民币的财政发行,为稳定人民币币值做出了贡献。这表明,货币统一和财政统一是一个相互推动相互促进的过程。总起来说,建国初期的货币统一和财政统一,有以下几个方面的经验:

一是中央领导高度重视,各个解放区顾全大局,普通群众比较配合,保障了货币统一与财政统一的顺利实施。

二是货币统一充分照顾了各个不同解放区的货币的购买力,使得各个解放区的货币统一工作得到各解放区的支持。

三是货币统一后迅速建立强有力的中央财经领导机构,把货币发行权收归中央,并由中央审查地方财政收支。

四是统一的中央财经领导机构建立后,通过发债和增加税收等手段减少财政对货币发行收入的依赖,初步制止住了恶性通货膨胀。

五是统一全国财经工作,增加了中央政府的财政税收,通过建立中央金库,使得中央政府掌控了全国的财经形势,控制住了人民币的财政发行,稳定了人民币币值。

 



〔收稿日期〕2012-02-08

〔作者简介〕姜长青,副研究员,研究方向为新中国财政史;李燕,北京师范大学博士后,研究方向为中国近现代史。作者感谢财政部财政科学研究所李海教授的帮助,当然文责自负。

[]中央档案馆编:《中共中央文件选集》第16册,中共中央党校出版社1992年版,第376页。

[]http://www.heb.chinanews.com/xibaipo/29/2010/1209/1481.shtml,《董必武关于提请审批华北财经办事处组织规程向中央的报告》。

[]《董必武传》,中央文献出版社2006年版,第577页。董必武给中共中央的报告,19471027

[]《董必武年谱》编纂组编:《董必武年谱》,中央文献出版社2007年版,第310页。

[]《董必武年谱》编纂组编:《董必武年谱》,中央文献出版社2007年版,第312-313页。

[] 《毛泽东文集》第五卷,人民出版社19968月版,第137页。

[]石雷:《人民币史话》,中国金融出版社1998年版,第24页。

[] 薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》(修订本)上卷,人民出版社1997年版,第71页。

[] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第18册,中共中央党校出版社1992年版,第181—185页。

[]中国社科院、中央档案馆编:《中华人民共和国经济档案资料选编(19491952)》财政卷,经济管理出版社1995年版,第2-3页。

[]中国社科院、中央档案馆编:《中华人民共和国经济档案资料选编(19491952)》财政卷,经济管理出版社1995年版,第3页。

[] 中共中央文献研究室编:《刘少奇论新中国经济建设》,中央文献出版社1993年版,第124—128页。

[]中共中央文献研究室编:《刘少奇年谱》(下),中央文献出版社1996年版,第213页。

[]《陈云文选》第1卷,人民出版社1995年版,第390页。

[]《刘少奇论新中国经济建设》,中央文献出版社1993年版,第129131页。

[]《陈云文选》第2卷,人民出版社1995年版,第6页。

[]《陈云文集》第2卷,中央文献出版社2005年版,第695692页。

[]《陈云文选》2卷,人民出版社1995年版,第57

[]《陈云文选》第2卷,人民出版社1995年版,第58页。

[21]陈云、薄一波给华东财委并告中南、西北、西南各财委并报中共中央的电报,陈云手稿19491228

[22]《毛泽东文集》第6卷,人民出版社1999年版,第7071页。


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