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激活县乡财政的一池“春水”

日期:2009/10/20 17:58:43 来源:本站原创 阅读次数:2614
 

安徽省无为县财政局/戴启文

    “头痛医头,脚痛医脚”,不懂医学的人也知道其有失偏颇。可是现在,提及如何缓解县乡财政困难,许多人必定提及强化对县乡财政“管理”;各地纷纷出台的改革措施注重的也是“管理”,而对如何调动县乡积极性则只字不提。事实告诉我们,要想解决基层财政面临的难题,必须激活县乡财政的一池“春水”。

    一、县乡财政现状分析

    (一)县乡可用财力严重不足

    据国家农调队测算,全国乡级每年需要3700亿元才能维持正常生存,如果按支出的70%计算,也需要2590亿元;而总来源只有750亿元,收支相抵缺口为1840亿元。县级财政也很困难。造成县乡可用财力不足的原因,一是分税制改革使国家财力上收。二是经济转轨没有打破城乡分治的格局。二元经济结构加剧了城乡之间的割裂状态,以农业为主的县乡经济普遍发展乏力。与此同时,在可用财力不足的情况下,人员工资却在不断增加。对不足的缺口,一部分靠财政转移支付补贴,一般乡镇的财政支出,转移支付的比例已占到30%-40%;另一部分就是编赤字平衡预算,一些县虽账面无赤字,却普遍存在巨大的隐性赤字,即以当年应付未付和支出拖欠,或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。

    (二)债务负担沉重

    县乡负债到底有多少,现在还没有统一的数字。据专家保守估计,全国乡镇负债达2000亿元,这些债务主要集中在中西部欠发达地区。县乡债务来源主要分三类:一是银行、信用社和农村合作基金会等金融机构;二是乡镇企业等单位或组织;三是个体工商户或私人。这些债务有的是以政府名义借的,有的是为学校和企业担保形成的,有的是以乡镇干部私人名义借的。对县乡债务来源细作分析,对照一下债务产生的原因可以发现,这些债务分“直接债务”和“或有债务”两类。直接债务是政府自己借的,不可推卸,但为学校货款担保建教学楼、财政越位借债办企业等“或有债务”,是基于政府道义、公众期望和政治压力而产生的,不是明确的法律意义上的债务,但通常不能不由政府兜底。

    (三)县乡经济定位不清

    除了东南沿海发达地区,我国大部分县乡经济其实是农业经济,其财政也靠农业支撑。取消农业税后,一些以发展农业为主的县乡,因为缺少工业化的支撑,如何发展经济一时找不到方向。事实上,经济落后的县乡在工业化进程中,是难以与城市竞争的。以农业为主的县乡不发展农业,强撑着招商引资去发展工业,却又缺少资金、技术、人才、信息等工业化必备条件,结果捡了芝麻却又丢了西瓜。中西部地区的许多县乡发展陷入两难境地,他们不知如何为自己在经济上作出准确的定位。

    二、激活县乡财政一池“春水”

    为了给县乡财政解困,方方面面人士开出药方,但大部分是以“管理”为主。而财政部出台的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》,虽仍然强调“管理”和向困难县乡财政“输液”,但更强调为县乡松绑,并制定具体政策鼓励县乡做大财政蛋糕。

    财政部缓解县乡财政困难的意见分六点,其中的强化管理、增加转移支付以前也曾提过,体现新意的包括以下三个方面:一是不再单纯输液,而是安排部分资金对地方工作实绩给予“三奖一补”,调动地方政府缓解财政困难的积极性;二是在体制上给县松绑,给乡镇加套。肯定“省直管县”和“乡财县管”财政体制,减少行政级次,有效地控制县乡债务;三是对省以下各级政府财政收入重新划分,将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等税种的收入,主要留给县乡或提高县乡分享比例。

    体制上进行改革,机制上进行完善,管理方式上进行调整,县乡财政的困难应该有所减轻。但可以肯定的,给县乡“吃补品”,只能缓解而不能从根本上解决县乡财政困难;用“激素”提高县乡发展经济的积极性,只是权宜之策;用减少行政级次的办法给县域扩权,其实只是让它在少一个婆婆的情况下“戴着镣铐跳舞”。我们必须从建立一元经济的战略入手,从激活县乡发展经济的潜能