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关于辽宁国有农(林)场税费改革有关情况的调查

日期:2009/10/20 17:51:24 来源:本站原创 阅读次数:2222
 

辽宁省财政厅/钱莲琳

    2003年辽宁全面推开农村税费改革试点,当时鉴于多方面的原因,国有农(林)场没有同步进行改革。随着农村税费改革试点的深入和农民负担明显减轻,国有农(林)场农工负担相对过重的问题日益突出,改革已经势在必行。最近我们对省内国有农(林)场税费负担等情况进行了深入调研,并在此基础上提出推进税费改革的对策建议。

    一、辽宁国有农(林)场发展概况

    (一)基本情况

    辽宁国有农(林)场共计393个,其中:国有农场188个,国有林场(含国有苗圃,下同)205个;所辖面积2566万亩,其中:国有农场887万亩,国有林场1679万亩。计税土地面积188万亩;总人数76.5万人(包括干部2.8万人,农工51.1万人),其中:国有农场73.3万人,国有林场3.2万人。2003年末,国有农(林)场资产总计70.7亿元,其中:国有农场59.3亿元,国有林场资产11.4亿元;负债总计59亿元,其中:国有农场52.3亿元,国有林场6.7亿元。从经营情况来看,农(林)场普遍经济效益较差。如全省农垦所属国有农场,由于遭灾损失及其他政策性原因,2003年末亏损挂账高达75193万元。由于各级政府财力所限,多年积累至今一直没有弥补,已对农场正常运转造成严重影响。

 

2000年-2003年国有农(林)场年均主要经营指标情况

单位:亿元

 

农场

林场

企业总产值

98.5

4.9

主营业务收入

18.7

2.2

利润

-0.6

0.056

缴纳税金

1.1

0.2

收缴承包费

1.5

0.2

工资福利支出

4.9

1

    (二)管理体制及改革情况

    1.国有农场。省内国有农场管理体制大致可分为三种类型:一是政企合一体制;二是设农场管理区并授予政府职能的体制;三是管理区域内的社会事务但没有被授予政府职能的体制。从农场整个体制改革情况来看,有所推进,但远没有到位。国有农场剥离办社会职能的改革进展缓慢。到2003年末,农垦局所属国有农场中仍有场办中小学347所,教职工8191人,当年场办中小学教育经费支出7840万元,其中农场承担4236万元,占支出总额54%。

    2.国有林场。辽宁国有林场大多兴建于五、六十年代,以造林营林为主,当时定性为全额拨款事业单位。1985年,单位性质改为自收自支事业单位,实行企业化管理。1994年财政部出台国有林场(苗圃)财务制度规定,国有林场(苗圃)为生产性事业单位,实行企业化管理,这种定性一直沿用至今。近年来,针对国有林场的实际问题,辽宁提出了分类经营改革、产权制度改革、所有制结构调整及组织结构调整等一系列改革措施,包括养老、医疗等社会保障政策改革也在推进中,对国有林场改革发展起到了一定作用。

    (三)负担情况

    1.国有农场及农工负担情况。由于国有农场的企业性、区域性、社会性的特点,国有农场既要从事生产经营活动,同时又形成了机关、学校、医院、托儿所、敬老院、公安、政法、民政、交通通讯、文化体育等一应俱全的小社会,直接的后果就是负担沉重,支出巨大。2003年,全省农垦所属国有农场的预算支出总额为44595万元,其中:场部和分场管理费用15955万元,财务费用8271万元,劳动保险费6473万元,承担的各种办社会支出13896万元。从税费负担来看,2003年全省国有农场年税费负担总额为1.3亿元,其中:税金负担0.3亿元,费用负担为1亿元;国有农场农工年负担总额为2亿元,其中:税收负担0.4亿元(农业税0.3亿元,农业特产税0.1亿元),费用负担1.6亿元,农工人均负担416元。2003年全省普遍推开农村税费改革试点后,农民的人均负担已降至63元,二者比较相差巨大。

    2.国有林场及农工负担情况。辽宁国有林场没有办社会职能,因此社会负担没有国有农场突出,但由于盲目兴办多种经营项目形成大量不良贷款,每年仅银行贷款利息就要负担2000余万元,债务包袱十分沉重。此外林场税费种类繁多。目前,辽宁国有林场主要税种有农林特产税、营业税、增值税、企业所得税、城市维护建设税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税等,年缴税额0.15亿元,其中:农业税6万元,农业特产税0.1亿元。对国有林场征收的主要费种有教育费附加、育林基金、维简费、交通管理费、劳务管理费、市场管理费、养路费、地方教育费、河道管理费、排污费、水资源费和其他社会摊派等收费项目,年缴费额0.3亿元。从全省国有林场农工负担情况看,目前年负担额为0.16亿元,其中:税收负担279万元(农业税19万元,农业特产税339万元),费用负担0.13亿元。

    二、国有农(林)场面临的主要问题

    (一)各类负担过于沉重

    近年来,辽宁国有农(林)场背着沉重的包袱艰难运转,矛盾日趋凸现,形成生存发展外部条件恶劣,内部动能不足的不利局面。一是社会负担过重。场办学校、医院等社会职能一时难以剥离,历史形成的小城镇、小社会也难以强行剥离,改革难度很大。二是税费负担过重。农村税费改革的出发点是减轻农民负担,但如上所述,国有农(林)场的税费改革却面临着农(林)场和农工双重负担过重问题。而且各种费用名目繁多,不仅项目不统一,征收也极不规范。三是债务负担过重。债务额和亏损额不断增长的双高局面,使国有农(林)场进退两难,如果不及时通过改革和扶持加以解决,必将造成大量的国有资产流失。四是人员负担过重。例如,全省农垦所属国有农场在面对近3万名场办企事业下岗职工没有得到妥善安置的情况下,每年还需安置新增就业人员约3000人(主要是毕业学生和复转军人),而且因上述下岗人员未纳入城市低保范围,还需要农场发放一定生活费,加上退休人员等供养人口过多,经费支出压力越来越大。五是社保压力过重。基本养老保险工作全面启动后,农(林)场负担明显加大。例如,2003年末,全省农垦所属国有农场共有离退休职工约8.5万人,目前只有不足20%的离退人员可领取退休金,其余均实行养老田和养老树办法,实际支付劳动保险费6,473万元,如全额发放,每年约3.5亿元。如果全部纳入社会养老统筹后,按社平工资测算,每年应缴保费3.8亿元。

    (二)管理体制亟待完善

    国有农(林)场受计划经济体制影响较大,一定程度上阻碍了其在市场经济体制下的发展。一是定性不合理。绝大部分国有农(林)场的定性似是而非,名为事业单位,但没有财政投入;实行企业化管理却没有用人自主权等现象,在市场经济体制下陷入了两难境地。二是缺乏独立经营权。大多数国有农(林)场的经营活动都在当地政府管理范围内,且管理层次多,政府干预多,个别的直接参与农场的经营管理。使自身难以施展,从而阻碍了发展。三是监管无手段。省、市两级农林行政主管部门对农(林)场是业务指导关系,只能间接参与经营管理,没有硬性的监管手段。四是责权利不明晰。国家作为国有资源资产出资者的所有者权益无法实现,管人、管事、管资产不能很好地结合在一起,造成了出资者责权不清,国家对国有资源资产的运营、配置、管理、收益收缴难以进行监督与管理和行使其所有者权益,使权利、义务、责任不能统一。

    (三)经营理念需要更新

    大多数国有农场观念陈旧,思想呆板,极弱的发展竞争意识和极强的依赖思想决定了经营体制的滞后。先进的用人机制、责任机制、劳动分配机制、经营决策机制等很难彻底推行,从而制约了有效经营机制的建立和实施,阻碍了发展。

    三、推进国有农(林)场税费改革的政策建议

    结合辽宁国有农(林)场改革进程缓慢、市场定位没有确准、各种体制机制问题还未理顺的实际情况,我们认为,国有农(林)场税费改革的实施,应当同时考虑减轻农工和农场的双重负担问题,并兼顾其体制、社会保障等配套改革。其中省、市等地方无法自行解决的问题,应由中央统筹规划,给予必要支持。

    (一)切实减轻农工负担

    国有农(林)场的税费改革方面应着力减轻农工负担。一是取消国有农(林)场的农业税。这部分农业税现在还执行老的税制,但税额不大。根据中央确定的5年内取消农业税的改革进程,结合国有农(林)场的现状,应采取一步到位彻底取消的办法。二是取消农工缴纳的各种承包利润、费用(包括比照乡镇交纳的提留统筹费)。以上两项取消后,专门面向农工收取的税费应为零。

    (二)深化体制改革,减轻农(林)场本身的负担

    一是减轻国有农场的社会负担。实施剥离国有农(林)场办社会的措施,将场办学校、医院等社会职能在规定时限内逐步交由地方政府承办。政企合一农场内的公检法、计划生育、优抚和民兵训练等行政事业性开支列入财政预算安排。二是解决国有农(林)场债务负担过重的问题。开展化债工作,清理债权债务;中央出台政策措施,对已关停的场办企业应依法履行破产手续,对欠金融机构的呆、死账作挂账或核销处理。三是减员增效。对国有农工实施买断工龄等措施,对冗员进行分流。同时解决农工的国民待遇,落实养老保险、医疗保险等社会保障政策。四是加大对国有农(林)场的资金投入。对农(林)场的基础设施建设、防汛抢险、抗旱救灾、海防堤维修加固、中小河流治理、天然林保护、生态环境保护与建设、组建生态公益林、鼓励粮食生产等应依照政策规定给予必要的投入。五是推进国有农(林)场改制。国有农场应定性为企业,其土地资源为国有,农场代为经营。国有农场体制上应进行股份制改造,推向市场,经营管理采取市场化运作。国有林场应构筑生态林体系,组建商品林基地。按照分类经营的要求,组建生态公益型林场,保护和发展森林资源,构筑生态体系建设的骨干体系。组建商品型林场或商品林集团,建立适应市场经济发展的新机制,引入多种经济成分参与,把国有林场建设成为国家重要的商品林生产基地。

    (三)建立健全农工负担监督机制。减轻农工负担工作具有一定的艰巨性,需要建立健全农工负担监督管理机制,加强对农工负担的监督管理工作。一是建立责任追究制。制定并严格执行对向农工乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派等加重农工负担行为的处分规定。二是建立健全农工负担的情况监测、信访举报、检查监督、案件查处等工作制度,明确各方面的责任和工作程序。三是建立健全农工负担监督管理工作机构和队伍,从组织上保证执法有力,防止农工负担的反弹。

    (四)加大上级转移支付力度。国有农(林)场税费改革是一项极其艰巨复杂的任务,其中主体改革和各项配套措施的实施都需要较大的财力投入。建议中央及地方各级财政加大对农(林)场的转移支付力度,安排必要的财力用于改革,使国有农(林)场税费改革顺利推进,逐步理顺国家、农(林)场以及农工之间的分配关系,调动广大农工的生产积极性,使国有农(林)场摆脱困境,发挥潜能,促进其经济发展和农村社会稳定。


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